關(guān)于行政許可容缺受理制度在法律層面上的思考

■文/李興正

關(guān)于行政許可容缺受理制度在法律層面上的思考

■文/李興正

當(dāng)前，我國(guó)正在著手推進(jìn)深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。自2014年5月份以來(lái)，為方便申請(qǐng)人辦理行政許可，提升行政審批效率，破解“群眾辦事難、審批效率低”的難題，江蘇省泰州市質(zhì)監(jiān)局推出了行政許可容缺受理（以下簡(jiǎn)稱容缺受理）新模式，受到了申請(qǐng)人的普遍好評(píng)和社會(huì)上的廣泛關(guān)注。那么，如何定義容缺受理，容缺受理是否符合法律規(guī)定，容缺受理應(yīng)當(dāng)遵循哪些原則和程序，實(shí)施容缺受理應(yīng)當(dāng)注意哪些方面？面對(duì)上述問題，筆者從法律層面上對(duì)容缺受理制度進(jìn)行了一些思考和探索。

容缺受理的概念和特點(diǎn)

一、容缺受理的概念

容缺受理是指行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人主要申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式且作出書面承諾的情況下，容許申請(qǐng)人次要申請(qǐng)材料有欠缺，先予受理并進(jìn)行審查的行為。

主要申請(qǐng)材料是指能夠證明具備行政許可基本條件的材料，是行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政許可審查程序的必要材料。例如，特種設(shè)備作業(yè)人員資格許可和計(jì)量檢定員資格核準(zhǔn)中的考核合格證明，屬于主要申請(qǐng)材料。

次要申請(qǐng)材料是指主要申請(qǐng)材料以外的材料，是行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定的必要材料。例如，申請(qǐng)人的學(xué)歷證明復(fù)印件、身份證明復(fù)印件、照片以及管理制度等，屬于次要申請(qǐng)材料。次要申請(qǐng)材料還應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)條件，就是申請(qǐng)人可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊，否則即使申請(qǐng)人作出承諾，也是一句空話。

次要申請(qǐng)材料有欠缺是指次要申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式。

二、容缺受理的特點(diǎn)

1、容缺受理是受理

關(guān)于容缺受理是不是受理，在實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為容缺受理不是受理，它只是行政機(jī)關(guān)一次性告知補(bǔ)正材料和先行審查并行的做法，當(dāng)申請(qǐng)人未按規(guī)定提供補(bǔ)正材料時(shí)，由申請(qǐng)人將申請(qǐng)材料取回，行政許可程序并未在法律層面上啟動(dòng)；一種觀點(diǎn)認(rèn)為容缺受理就是受理，一旦實(shí)施容缺受理，就啟動(dòng)了行政許可審查程序，必須遵守《中華人民共和國(guó)行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，將容缺受理界定為受理，這樣更加方便申請(qǐng)人，也更加規(guī)范行政許可行為。

2、實(shí)施容缺受理有一定的條件

并不是所有的情況下都適用容缺受理。當(dāng)主要申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式時(shí)，行政機(jī)關(guān)就沒有啟動(dòng)行政許可審查程序的必要，比方說，如果申請(qǐng)人提供不出特種設(shè)備作業(yè)人員考核合格證明，就不需要啟動(dòng)特種設(shè)備作業(yè)人員資格許可審查程序，否則就是浪費(fèi)行政資源。只有當(dāng)主要申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式時(shí)，行政許可才有了可行性，實(shí)施容缺受理才會(huì)有意義。

3、實(shí)施容缺受理有一個(gè)前提

實(shí)施容缺受理，是基于對(duì)申請(qǐng)人的信任，需要申請(qǐng)人的配合，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)書面承諾在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)補(bǔ)齊所缺材料。如果申請(qǐng)人不愿作出書面承諾，不愿提供相關(guān)資料，行政機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)實(shí)施容缺受理。

容缺受理的合法性論證

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十二條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，“申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)?！痹摋l款第（四）項(xiàng)同時(shí)規(guī)定，“申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理?！?/p>

從上述規(guī)定中可以看出，受理行政許可申請(qǐng)，原則上要求申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，但是，也有申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式“即為受理”的例外，即在行政機(jī)關(guān)逾期不告知申請(qǐng)人時(shí)，自收到申請(qǐng)材料之日起“即為受理”，從而啟動(dòng)了行政許可審查程序。上述規(guī)定為容缺受理的合法性找到了法律上的支撐。

容缺受理與“即為受理”都是行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的情況進(jìn)行了受理，但兩者之間區(qū)別很大。一是動(dòng)機(jī)不同，前者是為了方便申請(qǐng)人、提升行政審批效率而作出的主動(dòng)受理行為，后者屬于被動(dòng)受理；二是對(duì)申請(qǐng)材料的要求不同，前者只是在次要申請(qǐng)材料有欠缺時(shí)予以受理，后者則無(wú)主要申請(qǐng)材料和次要申請(qǐng)材料之分，即使主要申請(qǐng)材料有欠缺，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)受理；三是形式不同，前者應(yīng)當(dāng)作出《行政許可受理通知書》，而后者無(wú)需作出；四是受理時(shí)間的計(jì)算方法不同，前者受理時(shí)間為作出受理決定的時(shí)間，后者受理時(shí)間為收到申請(qǐng)材料的時(shí)間；五是結(jié)果不同，一般來(lái)說，前者作出準(zhǔn)予許可決定的可能性大于后者。

綜上所述，容缺受理符合我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定。

容缺受理的原則和程序

一、容缺受理的原則

容缺受理制度是對(duì)傳統(tǒng)行政許可理論的一次突破，是行政許可工作中一個(gè)創(chuàng)新。容缺受理應(yīng)當(dāng)遵循著以下原則：

1、依法許可原則

容缺受理，要求行政機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》等法律的規(guī)定實(shí)施行政許可。從最終的行政許可案卷看，當(dāng)事人的申請(qǐng)材料仍然是齊全且符合法定形式的，只不過是報(bào)送部分次要申請(qǐng)材料的時(shí)間放在了審查階段。容缺受理并非“容缺審批”，堅(jiān)決杜絕違法許可的情況發(fā)生。

2、便民高效原則

當(dāng)申請(qǐng)人次要申請(qǐng)材料有欠缺時(shí)，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人承諾補(bǔ)齊的情況下先行受理，向申請(qǐng)人敞開了行政審批的大門。申請(qǐng)人邊補(bǔ)正材料，行政機(jī)關(guān)邊進(jìn)行審查，兩者同時(shí)進(jìn)行，既方便了當(dāng)事人，又提升了行政審批效率。比方說，一個(gè)申請(qǐng)人需要回去補(bǔ)齊次要申請(qǐng)材料的時(shí)間為5天，也就意味著行政機(jī)關(guān)提前5天進(jìn)入審查程序，申請(qǐng)人可以提前5天獲得行政許可。

3、平等公正原則

實(shí)施容缺受理，應(yīng)當(dāng)平等公正地對(duì)待每個(gè)申請(qǐng)人，不得歧視申請(qǐng)人，不得選擇性適用容缺受理制度。凡是符合容缺受理?xiàng)l件的，都應(yīng)當(dāng)受理；凡是不符合容缺受理?xiàng)l件的，都不應(yīng)當(dāng)受理。

二、容缺受理的程序

為提升審批效率，目前江蘇省泰州市所有的行政機(jī)關(guān)都?jí)嚎s了行政許可辦理期限，將受理時(shí)限統(tǒng)一為當(dāng)場(chǎng)或者1個(gè)工作日；決定時(shí)限由20個(gè)工作日一般縮減為14個(gè)工作日左右（法律法規(guī)另有規(guī)定的，縮減三分之一的期限），送達(dá)時(shí)限統(tǒng)一為5個(gè)工作日。容缺受理的程序分為受理、審查與決定、送達(dá)三個(gè)階段，具體為：

1、受理階段

對(duì)主要申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式、次要申請(qǐng)材料有欠缺時(shí)，由申請(qǐng)人在承諾書上簽字，書面承諾在8個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)齊材料。受理人員當(dāng)場(chǎng)或者1個(gè)工作日內(nèi)制作、送達(dá)《行政許可受理通知書》和《容缺受理一次性告知單》。

2、審查與決定階段

受理人員在收到申請(qǐng)材料或者補(bǔ)正材料后1個(gè)工作日內(nèi)報(bào)審查人員審查，需要現(xiàn)場(chǎng)核查或者專家評(píng)審的，組織核查、評(píng)審。行政機(jī)關(guān)自受理之日起14個(gè)工作日內(nèi)作出是否許可的決定。

3、送達(dá)階段

準(zhǔn)予許可的，受理人員應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)《準(zhǔn)予行政許可決定書》和行政許可證件；不予許可的，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)《不予行政許可決定書》，說明不予許可的理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

容缺受理的注意點(diǎn)

容缺受理在方便申請(qǐng)人的同時(shí)，也增加了行政機(jī)關(guān)的不少“麻煩”和“風(fēng)險(xiǎn)”。容缺受理應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

一、界定好主、次要申請(qǐng)材料

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地界定每一項(xiàng)行政許可的主要申請(qǐng)材料與次要申請(qǐng)材料，在不違反法律規(guī)定的情況下，方便當(dāng)事人申請(qǐng)行政許可。

二、做好公開工作

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開容缺受理主要申請(qǐng)材料和次要申請(qǐng)材料清單，公開容缺受理的審批流程，增加容缺受理工作的透明度，避免暗箱操作。

三、做好一次性告知

實(shí)施容缺受理時(shí)，受理人員應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的所有材料，告知申請(qǐng)人未在承諾時(shí)限內(nèi)補(bǔ)正材料的法律后果。

四、及時(shí)催告申請(qǐng)人

申請(qǐng)人未在承諾期限內(nèi)報(bào)送所缺材料的，受理人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)催告申請(qǐng)人，了解申請(qǐng)人遇到的困難。申請(qǐng)人確有特殊情況的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以延長(zhǎng)10個(gè)工作日，并將延長(zhǎng)期限的理由書面告知申請(qǐng)人。

容缺受理的質(zhì)量提升

一、規(guī)范行政許可

行政機(jī)關(guān)一是要加強(qiáng)對(duì)行政許可實(shí)施人員對(duì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟練掌握容缺受理相關(guān)要求，特別是對(duì)于上級(jí)部門下放的行政審批項(xiàng)目，要加強(qiáng)與上級(jí)部門、業(yè)務(wù)處室的對(duì)接，做好容缺受理相關(guān)工作；二是要規(guī)范行政許可文書，根據(jù)法律的最新規(guī)定及時(shí)對(duì)文書的格式進(jìn)行修改，如當(dāng)事人提起訴訟的期限由三個(gè)月修改為六個(gè)月；三是要將容缺受理標(biāo)準(zhǔn)化操作，進(jìn)一步提升行政許可質(zhì)量。

二、做好行政指導(dǎo)

對(duì)需要行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)的事項(xiàng)，例如特種設(shè)備使用登記許可中需要的“使用和運(yùn)行的安全管理制度”，受理人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)服務(wù)，指導(dǎo)申請(qǐng)人制訂。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)業(yè)務(wù)處室一起參加。

容缺受理的執(zhí)法監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)、政務(wù)服務(wù)中心、法制辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門、人民法院、人民檢察院等部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)容缺受理的監(jiān)督，通過受理投訴、行政許可回訪、案卷評(píng)查、行政復(fù)議、行政訴訟等方式，重點(diǎn)審查行政許可實(shí)施人員是否按照容缺受理的程序進(jìn)行操作，有無(wú)超期許可、容缺審批、違法接受申請(qǐng)人吃請(qǐng)和禮品等違法違紀(jì)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅處理。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）