我國(guó)憲法與廉政制度建設(shè)

王　輝

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東梅州 514015)

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我國(guó)憲法與廉政制度建設(shè)

王輝

(嘉應(yīng)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東梅州 514015)

摘要：我國(guó)廉政制度建設(shè)已呈現(xiàn)出體系化、制度化、多維化和常態(tài)化的特點(diǎn)，但同時(shí)也需要增強(qiáng)廉政制度建設(shè)的法律化。在我國(guó)憲法不能完全滿足廉政制度建設(shè)需要的情況下，可以通過在憲法序言中體現(xiàn)廉政制度建設(shè)思想，在總綱中明確規(guī)定具體廉政制度建設(shè)內(nèi)容、在公民權(quán)利與義務(wù)中規(guī)定禁止選舉中的舞弊行為及在國(guó)家機(jī)構(gòu)中增設(shè)廉政機(jī)構(gòu)等完善思路，來加強(qiáng)我國(guó)憲法對(duì)廉政制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力和指導(dǎo)力。

關(guān)鍵詞：廉政制度建設(shè)；憲法；反腐??；廉政機(jī)構(gòu)

廉政制度建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)關(guān)系黨和國(guó)家的生死存亡，腐敗是黨之大敵、國(guó)之大敵、民之大敵。中共十八屆四中全會(huì)提出，“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！狈磳?duì)腐敗，加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府的堅(jiān)定立場(chǎng)。

一、我國(guó)廉政制度建設(shè)的現(xiàn)狀

(一)對(duì)我國(guó)廉政制度建設(shè)的理解

在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們對(duì)于廉政有著不同的理解：有學(xué)者從現(xiàn)代社會(huì)廉政的特征和實(shí)質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為“廉政”包含“廉正”、“廉樸”、“廉節(jié)”、“廉制”四個(gè)要素。*參見夏勇：《憲政建設(shè)——政權(quán)與人民》，社會(huì)科學(xué)文化出版社2004年版，第141-145。也有學(xué)者從廉政的內(nèi)容出發(fā)，認(rèn)為“廉政”就是公正廉明的政局、政制、政策和政德的良性結(jié)合與辯證統(tǒng)一。*參見吳光：《廉政的內(nèi)涵與中國(guó)廉政制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。還有學(xué)者從“廉價(jià)”的政府和“廉潔”的政府工作人員出發(fā)，認(rèn)為在我們關(guān)注政府廉潔的問題時(shí)，還應(yīng)關(guān)注廉價(jià)的問題，僅僅做到廉潔的政府還不是一個(gè)好的政府，只有既廉潔又廉價(jià)的政府才是好的政府。*參見張康之：《論“廉政制度建設(shè)”一詞的完整內(nèi)涵》，載《中國(guó)行政管理》2010年第8期。當(dāng)然，從文字解釋學(xué)角度看，“廉”即廉潔，“政”即國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及其公務(wù)活動(dòng)，廉政即“廉潔的政治”。因?yàn)閷?duì)“廉潔”的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有時(shí)代性和個(gè)人的主觀性以及社會(huì)的發(fā)展性，“政治”也是具體化的時(shí)代性概念，所以廉政在不同的語境中和具體范圍內(nèi)呈現(xiàn)出多層次的含義。

廉政制度建設(shè)，顧名思義就是廉潔政治的制度構(gòu)建和設(shè)立。廉政制度建設(shè)涉及領(lǐng)域廣泛，是一項(xiàng)綜合性、全面性的系統(tǒng)工程，可以包括廉政政治思想建設(shè)、廉政文化教育建設(shè)，廉潔政府的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、廉政制度機(jī)制建設(shè)、廉政法律法規(guī)建設(shè)以及廉潔政府的學(xué)習(xí)建設(shè)等。在我國(guó)依法治國(guó)理念形成之后，尤其應(yīng)注重廉政法律法規(guī)建設(shè)。廉政制度建設(shè)與腐敗治理關(guān)系緊密，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。相比反腐敗注重從打擊的角度懲治腐敗而言，廉政制度建設(shè)的內(nèi)容更全面，包涵的意義更廣泛，更注重從制度與體制上鏟除腐敗的根源，預(yù)防腐敗、扼制腐敗、消滅腐敗。

(二)我國(guó)廉政制度建設(shè)正加快推進(jìn)

1.體系化。對(duì)于廉政制度建設(shè)，中共十五大提出了堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，逐步加大治本的力度，通過深化改革從源頭上預(yù)防和治理腐敗的要求。中共十六屆三中全會(huì)明確提出要“建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”。中共十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防”的十六字方針。中共十八大報(bào)告又指出“要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！边@是執(zhí)政黨關(guān)于廉政制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，體現(xiàn)了著眼全局、遵循規(guī)律、注重預(yù)防、依靠民主法治和德治多管齊下，構(gòu)建標(biāo)本兼治的綜合廉政防腐體系的總體思路。

2.制度化。在堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略下，我國(guó)重視發(fā)揮法律法規(guī)制度的規(guī)范和保障作用，不斷推進(jìn)廉政制度建設(shè)法制化、規(guī)范化。執(zhí)政黨以中國(guó)共產(chǎn)黨章程為依據(jù)，制定了一系列中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度規(guī)定，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政制度建設(shè)體系。*參見國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的反腐敗和廉政制度建設(shè)》(白皮書)，2010年12月29日發(fā)布。如1997年開始試行、2010年修訂實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，2007年頒布的《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，2009年頒布的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》，2013年5月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，2013年11月發(fā)布實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，2013年12月發(fā)布了中共歷史上第一次編制的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃——《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，2015年發(fā)布了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，這些都標(biāo)志著我國(guó)廉政建設(shè)的制度化已從執(zhí)政黨開始，并將進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。

3.多維化。廉政制度建設(shè)關(guān)系到國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的方方面面，因此，要在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)廉政制度建設(shè)的多維化。在政治上加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，維護(hù)人民群眾利益，才能贏得人心，獲得人民群眾的擁護(hù)；在經(jīng)濟(jì)上注重廉政制度建設(shè)，促進(jìn)保障社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，才能鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安；在社會(huì)上推動(dòng)廉政制度建設(shè)，以優(yōu)良的黨風(fēng)促進(jìn)政風(fēng)，才能帶動(dòng)形成優(yōu)良民風(fēng)，形成和諧的黨群關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)；在文化上實(shí)施廉政制度建設(shè)，促進(jìn)文化大繁榮、大發(fā)展，建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)，才能堅(jiān)定人民對(duì)社會(huì)主義制度、全面建設(shè)小康社會(huì)的信念和信心。因此，深入開展廉政制度建設(shè)，不是單單在某一方面下功夫，而是要在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面多維展開，使廉政制度建設(shè)無死角，真正做到政治清明、政府清廉、干部清正、社會(huì)風(fēng)清氣正。

4.常態(tài)化。廉政制度建設(shè)是執(zhí)政黨和國(guó)家建設(shè)事業(yè)的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，也是社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱門話題。歷數(shù)國(guó)家每年召開的重要會(huì)議，廉政制度建設(shè)和反腐敗工作都是重要內(nèi)容之一。習(xí)近平總書記在中共十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“反腐倡廉必須長(zhǎng)抓不懈，拒腐防變必須警鐘長(zhǎng)鳴，關(guān)鍵就在‘?！L(zhǎng)’二字，一個(gè)是要經(jīng)常抓，一個(gè)是要長(zhǎng)期抓。”由此可以看出，黨和國(guó)家已經(jīng)從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，要求建立健全常態(tài)化、長(zhǎng)效化的廉政制度建設(shè)機(jī)制，推動(dòng)廉政制度建設(shè)取得實(shí)效、取得長(zhǎng)效。

(三)廉政制度建設(shè)對(duì)廉政立法的要求日益強(qiáng)烈

尋求有效的手段，采取有效的措施來遏制腐敗是現(xiàn)代文明社會(huì)的共同追求。鄧小平指出：“克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！?《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1994年版，第332頁。廉政制度建設(shè)離不開健全的法律和制度，用法律及規(guī)章制度來規(guī)范和制約公務(wù)人員的行為，形成比較完善、有效的制約機(jī)制，以此防止腐敗的發(fā)生。在法律及規(guī)章制度一旦制定和確立之后，它們的作用和效力不會(huì)以政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)人的更換而消失，所以也就從根本上獲得了穩(wěn)定有序地進(jìn)行廉政制度建設(shè)的保證。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)來講，除了堅(jiān)定不移地走依法治國(guó)的道路，加快民主的進(jìn)程，加大預(yù)防、懲治腐敗的法制力度，完善廉政立法體制之外，別無其他更好的途徑。*參見林喆：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》(修訂本)，山東人民出版社2012年版，第416頁。

在依法治國(guó)方略的引領(lǐng)下，我國(guó)初步建立了一系列的反腐敗和廉政制度體系。誠(chéng)然，這些制度對(duì)廉政建設(shè)起到了很好的作用，但是我們發(fā)現(xiàn)有很多制度是臨時(shí)性措施，只治標(biāo)而不治本，還沒有從根本上解決問題。直到目前，我們?nèi)匀鄙僖环N能對(duì)公職人員的日常行為經(jīng)常起教育、規(guī)范作用，并帶有根本預(yù)防性的制度措施。此外，執(zhí)政黨黨內(nèi)紀(jì)律和政府文件雖然也起一定作用，但缺乏普遍適用性、規(guī)范性和長(zhǎng)期的連續(xù)性。同時(shí)，還由于這些文件的制定缺乏嚴(yán)格的程序，又大多是黨內(nèi)文件，行文簡(jiǎn)單，執(zhí)行、監(jiān)督和懲戒等具體措施不夠健全，因此，實(shí)踐效果并不理想。經(jīng)驗(yàn)證明，腐敗不能靠運(yùn)動(dòng)來整治，廉政不能光靠黨和政府機(jī)關(guān)文件來保證，廉政建設(shè)更重要的是要靠法律制度建設(shè)。法律具有權(quán)威性、連續(xù)性、規(guī)范性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)，并明令公布，便于廣大群眾監(jiān)督實(shí)施。通過立法規(guī)范公職人員的日常行為，不但對(duì)反腐敗能起到一種防止和懲戒作用，而且還會(huì)對(duì)人們起到經(jīng)常性的教育作用，獲得較為明顯的效果。

目前，我國(guó)在對(duì)腐敗行為的預(yù)防、抑制和懲治方面，缺乏相對(duì)的有效的法律機(jī)制。比如我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中并沒有直接關(guān)于廉政制度建設(shè)的表述，使廉政法律法規(guī)的出臺(tái)明顯缺乏憲法依據(jù)，也沒有一部統(tǒng)一的廉政立法，造成廉政制度建設(shè)缺少廉政基本法的指導(dǎo)。雖然早在20世紀(jì)80年代，就有人大代表提出過立法反腐的問題，但直到2015年3月，我國(guó)才把推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法提上全國(guó)人大2015年的重點(diǎn)工作計(jì)劃。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)盡快把廉政立法作為當(dāng)前立法的一項(xiàng)重要任務(wù)提上議事日程，爭(zhēng)取早日在我國(guó)建立起一套較完備的廉政法律體系。

二、我國(guó)廉政制度建設(shè)的憲法規(guī)定有待完善

(一)我國(guó)憲法對(duì)廉政制度建設(shè)的間接規(guī)定

在廉政制度建設(shè)方面，雖然目前我國(guó)還沒有專門的廉政法，但以憲法為核心的各項(xiàng)法律法規(guī)中，對(duì)廉政制度建設(shè)的內(nèi)容都有各自的一些體現(xiàn)。作為我國(guó)法律法規(guī)的母法——憲法，對(duì)廉政制度建設(shè)的間接規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面：

1.反對(duì)官僚，接受人民監(jiān)督制度。我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”

《辭?！穼?duì)“官僚主義”的解釋是：“脫離實(shí)際、脫離群眾、做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)?！惫倭胖髁x的主要表現(xiàn)和危害是命令主義、形式主義等。官僚主義給廉政制度建設(shè)帶來很多危害，既危及到我黨長(zhǎng)期且穩(wěn)定的執(zhí)政地位，也會(huì)引起全社會(huì)的普遍不滿，與黨的事業(yè)和人民的利益格格不入。我國(guó)廉政制度建設(shè)離不開人民的監(jiān)督，在國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員履行職責(zé)的過程中，人民有權(quán)通過各種途徑和形式對(duì)他們實(shí)行監(jiān)督，以保證其不折不扣地為人民行使權(quán)力，全心全意為人民服務(wù)。

2.選舉制度。我國(guó)《憲法》第34條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”

廉政制度建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的工程，它涉及到我國(guó)政治制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)，為政不清廉現(xiàn)象的出現(xiàn)，與政治制度的一些環(huán)節(jié)所存在的問題密不可分，而選舉制度則是這些環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)。廉政建設(shè)與我國(guó)選舉制度既具有直接的關(guān)系，又具有深層而重要的間接關(guān)系。*參見王玉明：《完善選舉制度 促進(jìn)廉政制度建設(shè)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1991年第5期。

選舉制度是選舉國(guó)家各級(jí)代表機(jī)關(guān)的代表和其他公職人員的原則和制度的總稱，該制度集中表現(xiàn)在憲法和有關(guān)選舉的法律規(guī)范中。選舉制度具有雙重作用，既可為權(quán)力的取得提供機(jī)會(huì)，也能對(duì)權(quán)力的行使實(shí)施監(jiān)督。選舉制度在廉政制度建設(shè)中的作用，就是要通過選舉選出能夠代表選民意志、符合大多數(shù)人共同要求的人民代表和執(zhí)政者，以實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的政治訴求。如果當(dāng)選的執(zhí)政者出現(xiàn)貪腐，損害了國(guó)家和社會(huì)利益，選民則可以通過罷免等方式使執(zhí)政者無法繼續(xù)執(zhí)政，從而保證了國(guó)家機(jī)關(guān)的廉明公正。

3.舉報(bào)制度。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！?/p>

1995年中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央監(jiān)察部為了保障檢舉、控告人依法行使檢舉、控告的權(quán)利，維護(hù)檢舉、控告人的合法權(quán)益，促進(jìn)黨風(fēng)廉政制度建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》和現(xiàn)行監(jiān)察法律、法規(guī)，制定了關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的有關(guān)規(guī)定。任何單位和個(gè)人有權(quán)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告黨組織、黨員以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法違紀(jì)行為，任何單位和個(gè)人不得以任何借口進(jìn)行阻攔、壓制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理檢舉、控告和查處檢舉、控告案件，必須嚴(yán)格保密。其中特別規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得擅自追查檢舉、控告人。對(duì)確屬誣告陷害，需要追查誣告陷害者的，必須經(jīng)地、市級(jí)以上(含地、市級(jí))黨委、政府或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

4.審計(jì)監(jiān)督制度。我國(guó)《憲法》第91條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?/p>

審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為。審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審計(jì)監(jiān)督制度的設(shè)立與完善，有利于維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政制度建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。

積極發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，是推進(jìn)廉政制度建設(shè)的首要任務(wù)。審計(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)決定了它在廉政制度建設(shè)中的重要作用，不僅可以揭露腐敗行為產(chǎn)生的原因、腐敗本質(zhì)以及腐敗的危害，警醒廣大干部和群眾自覺地同一切腐敗行為作斗爭(zhēng)；又可以對(duì)腐敗行為起到懲治和威懾作用。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督還能夠約束黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為，發(fā)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的違法違紀(jì)行為，促使有關(guān)單位和人員在行使職權(quán)、開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中奉公守法、清正廉潔，防止發(fā)生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。

5.法律監(jiān)督制度。我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”法律監(jiān)督在廣義上是指國(guó)家機(jī)關(guān)、政治黨派、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織、公民、新聞媒介、社會(huì)輿論等依照法律規(guī)定和法定程序，對(duì)法律在社會(huì)中的實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)察與督促。在狹義上則指專門國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序?qū)Ψǖ膶?shí)施所實(shí)行的監(jiān)察與督促。*參見葛洪義：《法理學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第454頁。在我國(guó)，法律監(jiān)督特指人民檢察院的監(jiān)督。人民檢察院對(duì)國(guó)家工作人員貪污、賄賂、挪用和瀆職侵權(quán)案件的偵查是法律監(jiān)督和反腐敗的重要手段。與此同時(shí)，根據(jù)法律監(jiān)督和廉政制度建設(shè)的需要，人民檢察院對(duì)經(jīng)過初查或偵查認(rèn)定夠不上犯罪，但屬嚴(yán)重違法行為的干部，可向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和干部管理部門提出檢察建議和罷免建議。

法律監(jiān)督是制約腐敗促進(jìn)廉政制度建設(shè)的一種最有效最可靠的手段之一。腐敗的核心問題和主要表現(xiàn)是權(quán)力的腐敗。要懲治腐敗，首先就應(yīng)懲治國(guó)家機(jī)關(guān)中的權(quán)力腐敗，就應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其他工作人員的權(quán)力活動(dòng)和權(quán)力行為進(jìn)行法律監(jiān)督；其次，進(jìn)一步完善法律監(jiān)督體系，加強(qiáng)法律監(jiān)督力度和廣度，是懲治腐敗和加大廉政制度建設(shè)的有力措施。

(二)我國(guó)憲法關(guān)于廉政制度建設(shè)的規(guī)定不足和缺失

1.憲法缺失對(duì)廉政制度建設(shè)的明確規(guī)定。我國(guó)《憲法》是由序言、總綱、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)以及國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都等五個(gè)部分組成。通過研讀我國(guó)《憲法》的全部?jī)?nèi)容，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)的憲法條款中均沒有出現(xiàn)“廉政”、“廉政制度建設(shè)”及“廉政建設(shè)制度”等字樣，也沒有與廉政制度建設(shè)相關(guān)的“反腐敗”制度的表述，這表明我國(guó)《憲法》對(duì)廉政制度建設(shè)并沒有直接明確的規(guī)定。盡管這種“沒有直接明確的規(guī)定”并不是說我國(guó)《憲法》沒有廉政制度建設(shè)的體現(xiàn)，如前文所述，實(shí)際上我們能從憲法條款的規(guī)定中尋找出相應(yīng)廉政制度建設(shè)的思想，但這是一種非直接的規(guī)定。憲法作為我國(guó)的根本大法，是一切法律制度的立法之基，對(duì)于廉政制度建設(shè)這樣重大的制度要求應(yīng)有明確的規(guī)定。

2.憲法重視廉政制度建設(shè)的程度不夠。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》是在1982年制定的，并經(jīng)1988年、1993年、1999年和2004年四次修正。從憲法制定和修正的時(shí)代背景等各方面綜合來看，當(dāng)時(shí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)并沒有把廉政制度建設(shè)和反腐敗作為立憲和修憲的重點(diǎn)，在憲法條文中也沒有出現(xiàn)廉政制度建設(shè)和反腐敗內(nèi)容的規(guī)定，表明當(dāng)時(shí)我國(guó)憲法對(duì)廉政制度建設(shè)的重視程度還不夠，或者說執(zhí)政黨和國(guó)家在當(dāng)時(shí)還沒有把廉政制度建設(shè)的重要性放到憲法的高度去考慮。然而，從我國(guó)現(xiàn)在廉政制度建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)上看，廉政問題已關(guān)系到國(guó)家事業(yè)的興衰成敗，必須要把廉政制度建設(shè)及懲治和預(yù)防腐敗的要求融入到政治、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域各環(huán)節(jié)改革之中，必須超前思考，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，只有這樣才能為我國(guó)全面深化改革提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3.憲法體現(xiàn)廉政制度建設(shè)的內(nèi)容不多。我國(guó)《憲法》雖然在廉政制度建設(shè)和反腐敗制度多方面有許多間接的體現(xiàn)，比如官僚主義可能產(chǎn)生腐敗，而對(duì)于如何預(yù)防和懲治腐敗，在我國(guó)《憲法》中就有了“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”的規(guī)定。通過人民群眾的監(jiān)督，賦予社會(huì)以批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉等權(quán)利，就可以建立起相應(yīng)的廉政制度。審計(jì)監(jiān)督和人民檢察院的法律監(jiān)督，對(duì)于構(gòu)建我國(guó)的廉政制度建設(shè)同樣也起到了至關(guān)重要的作用。但是不是我們就據(jù)此認(rèn)為廉政制度建設(shè)內(nèi)容已在我國(guó)憲法中非常完備呢？從綜合對(duì)比上來看，我國(guó)憲法規(guī)定的廉政制度建設(shè)內(nèi)容還不是很充分，這既表現(xiàn)在我國(guó)憲法體現(xiàn)廉政制度建設(shè)的內(nèi)容不多，也表現(xiàn)在與其他國(guó)家憲法相關(guān)規(guī)定的對(duì)比上相對(duì)不足。比如有些國(guó)家在憲法中對(duì)國(guó)家公職人員的在職行為進(jìn)行了明確規(guī)定，使公職人員在行為上受到很多限制。例如，《美國(guó)聯(lián)邦憲法》第2條第4款規(guī)定：“合眾國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官因叛國(guó)、賄賂、或者其他重罪或輕罪而被彈劾并判罪者，均應(yīng)免職。”而對(duì)于我國(guó)憲法來說，并沒有對(duì)國(guó)家公職人員的在職行為做出限定，也就造成了我國(guó)憲法在廉政制度建設(shè)內(nèi)容上還不夠全面和完善。

三、強(qiáng)化我國(guó)廉政制度建設(shè)的憲法權(quán)威

“腐敗行為對(duì)任何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化理想的努力都是十分有害的，腐敗盛行造成了發(fā)展的強(qiáng)大障礙與限制”，同時(shí)它“降低人們對(duì)政府及其機(jī)構(gòu)的尊敬與忠誠(chéng)”。*[瑞典]岡納·繆爾達(dá)爾：《亞洲的戲劇——對(duì)一些國(guó)家貧困問題的研究》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1992年版，第147頁。在我國(guó)，腐敗的蔓延發(fā)展，已嚴(yán)重破壞和阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的正常發(fā)育和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。同時(shí)，日益嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象實(shí)際上阻礙著我國(guó)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。*參見韓大元：《亞洲立憲主義研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1996年版，第180頁。在1982年《憲法》頒布后，憲法在社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用，所取得的成就有目共睹。然而，我國(guó)憲法在廉政制度建設(shè)方面的實(shí)施效果卻并不理想。雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)廉政問題的關(guān)注是空前的，也發(fā)表了不少研究成果，但卻對(duì)廉政與憲法的關(guān)系缺乏必要的研究，也沒有將廉政制度建設(shè)納入到憲法條款內(nèi)容的總體框架之中去進(jìn)行研究。為政清廉是我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)屬性之一，任何形式的腐敗行為都有悖于我國(guó)憲法的基本原則，同社會(huì)主義制度的性質(zhì)根本不容。因此，完善我國(guó)憲法中的廉政制度，強(qiáng)化廉政制度建設(shè)的憲法權(quán)威是我國(guó)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容。

(一)在憲法序言中體現(xiàn)廉政制度建設(shè)思想

一般來說，各國(guó)在憲法中都有序言，把不宜在憲法條款中表述的內(nèi)容，但又必須說明的內(nèi)容通過序言進(jìn)行表達(dá)。對(duì)于序言的內(nèi)容，往往是涉及到國(guó)家立憲的歷史發(fā)展背景、立場(chǎng)和基本原則等，是國(guó)家要通過憲法反映的重要內(nèi)容。

憲法序言是我國(guó)憲法的重要組成部分。我國(guó)憲法序言的13個(gè)自然段共1900多字，其中并沒有表述廉政的制度和思想，也沒有體現(xiàn)出反腐敗的規(guī)定和內(nèi)容。但是，從我國(guó)反腐敗所面臨的形勢(shì)上看，廉政制度建設(shè)已到了刻不容緩的地步。“腐敗問題解決不好會(huì)導(dǎo)致亡黨亡國(guó)”，“腐敗問題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)”，在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的反復(fù)告誡中，反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻性確實(shí)振聾發(fā)聵、令人深省。因此，為了彰顯我國(guó)對(duì)反腐敗和廉政制度建設(shè)的重視和決心，有必要在憲法中通過憲法序言來體現(xiàn)廉政制度建設(shè)的思想，從而奠定我國(guó)反腐的憲法基礎(chǔ)，也進(jìn)而提高我國(guó)廉政制度建設(shè)的法律地位，在憲法的指導(dǎo)下，可以再制定廉政制度建設(shè)的法律法規(guī)，形成以憲法為核心、專門廉政制度為配套的完整的廉政制度建設(shè)法律體系，如此才能有利于我國(guó)全面開展反腐敗斗爭(zhēng)和建立廉政制度。

(二)在憲法總綱中規(guī)定具體廉政制度建設(shè)內(nèi)容

由于憲法序言表達(dá)內(nèi)容的局限性，憲法的很多內(nèi)容則需要通過憲法序言以外的條文進(jìn)行規(guī)定，這樣才能針對(duì)具體制度作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

我國(guó)憲法總綱共32條，規(guī)定了政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度與社會(huì)制度等，覆蓋了我國(guó)社會(huì)主義重要的制度內(nèi)容。廉政制度建設(shè)與政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等密切相關(guān)，如果沒有廉政制度保駕護(hù)航，國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)制度不可能建設(shè)好，也遲早會(huì)出現(xiàn)問題，因此，在憲法總綱中應(yīng)對(duì)廉政制度建設(shè)作出明確的規(guī)定?？v觀美國(guó)、新加坡、芬蘭等國(guó)家的憲法規(guī)定，它們均在憲法中以具體的制度來規(guī)定廉政制度建設(shè)，使廉政制度建設(shè)達(dá)到了最高的法律地位，從而也奠定了廉政制度建設(shè)的憲法基礎(chǔ)，為整個(gè)國(guó)家的廉政制度建設(shè)提供了指導(dǎo)方向。所以在我國(guó)憲法總綱中，可根據(jù)需要從以下方面明確進(jìn)行規(guī)定：

1.加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，建立懲治和預(yù)防腐敗制度體系。廉政制度建設(shè)與反腐倡廉息息相關(guān)，關(guān)系到黨和國(guó)家的生死存亡。廉政制度建設(shè)和建立反腐倡廉制度體系是廉政制度建設(shè)和反腐倡廉的重要保證，是黨和國(guó)家制度建設(shè)的有機(jī)組成部分，是社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障。廉政制度建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要注意制度落實(shí)；既要從長(zhǎng)計(jì)議，又要立足解決眼前反腐敗工作面臨的實(shí)際問題，這樣才有利于廉政制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)和發(fā)展。因此，在憲法總綱中可規(guī)定：“我國(guó)要加強(qiáng)廉政制度建設(shè)，建立懲治和預(yù)防腐敗制度體系”。通過此條的規(guī)定，得以使廉政制度建設(shè)和建立懲防腐敗制度體系在憲法中明確，也為我國(guó)廉政制度建設(shè)提供了憲法依據(jù)。根據(jù)憲法的廉政制度建設(shè)規(guī)定，也就可以出臺(tái)和頒布相應(yīng)的廉政法律法規(guī)，以此建立反腐倡廉的制度體系。

2.建立國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)是為了便于檢查和監(jiān)督國(guó)家公職人員謀取非法利益的一種預(yù)防性廉政措施。透明是腐敗的克星，陽光是最好的防腐劑，被喻為“陽光法案”的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，就具有極為重要的反腐作用。美國(guó)憲法對(duì)參眾兩院議員工資領(lǐng)取、工資調(diào)整等有明確的規(guī)定，同時(shí)又輔之以1989年《道德改革法》(美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的藍(lán)本)，要求包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦法官以及行政、立法和司法三大機(jī)構(gòu)的工作人員及其配偶或受撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料必須公開，供大眾查閱，接受社會(huì)監(jiān)督。新加坡憲法在保障公職人員較高工資收入的同時(shí)，禁止國(guó)家人員經(jīng)商，為實(shí)現(xiàn)這些要求，新加坡還制定了《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》《防止貪污法》等配套法律法規(guī)，構(gòu)成了新加坡財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律體系。我國(guó)在1995年出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、2001年《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》以及2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，其中均有財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容。但從實(shí)踐效果上看，存在著財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍不全、申報(bào)的時(shí)限和種類不全、受理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理和申報(bào)結(jié)果缺乏法律監(jiān)督等問題。因此，在憲法總綱中應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這不僅是依法治國(guó)的需要，也是開展廉政制度建設(shè)和深入實(shí)施反腐倡廉的重要手段。通過憲法的規(guī)定，不但賦予了國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律的權(quán)威性、規(guī)范性和強(qiáng)制性，也為建立專門的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法提供了憲法依據(jù)，確保所有國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的統(tǒng)一性。

3.建立國(guó)家公職人員行為規(guī)范制度。國(guó)家公職人員的行為，在不同的時(shí)間和場(chǎng)合代表著不同的公職行為和私人行為。確立公職人員行為規(guī)范的作用在于告誡國(guó)家公職人員在他所進(jìn)行的公務(wù)和私人活動(dòng)中，哪些事不允許做，哪些事允許做，應(yīng)該怎么做，從而把廉政制度的各種要求化作公職人員的生活準(zhǔn)則。在憲法中對(duì)國(guó)家公職人員的在職行為進(jìn)行明確規(guī)定，已是很多國(guó)家的做法。新加坡憲法規(guī)定，總統(tǒng)不得擔(dān)任任何營(yíng)利性的職務(wù)，并不得從事任何商業(yè)活動(dòng)。芬蘭憲法要求國(guó)家公務(wù)員能力、資格和品德三者兼?zhèn)?。品德表現(xiàn)在公務(wù)員的行為之中，行為不端者不得被錄用。

我國(guó)憲法欠缺對(duì)國(guó)家公職人員行為規(guī)范的要求。雖然原人事部在2002年頒布了《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》文件，以規(guī)范公務(wù)員的行為，并對(duì)公務(wù)員廉潔勤政提出要求，但從文件的性質(zhì)上看，其不是法律法規(guī)，其規(guī)范性和強(qiáng)制性也不足。目前，我國(guó)公職人員數(shù)量龐大，公職人員的行為反映著國(guó)家機(jī)關(guān)是否廉政，也深刻影響著社會(huì)風(fēng)氣。法律強(qiáng)制和道德規(guī)范是規(guī)范國(guó)家公職人員行為的兩道門檻。為了克服道德規(guī)范約束的隨意性和效力弱的局限，一些國(guó)家將倫理道德標(biāo)準(zhǔn)納入法律、法典、法規(guī)，以法律形式加以確認(rèn)和固定，形成了道德規(guī)范法規(guī)化的趨勢(shì)。*參見張?zhí)┓?、[美]Eric Reader 《MPA必讀核心課程》編寫組：《公共部門人力資源管理》，鄭州大學(xué)出版社2004年版，第45頁。我國(guó)憲法應(yīng)積極面對(duì)國(guó)家公職人員行為規(guī)范的變化，在憲法總綱中增加對(duì)公職人員行為的規(guī)范要求，確立公職人員行為規(guī)范的憲法性權(quán)威，為建立公職人員行為規(guī)范體系奠定基礎(chǔ)。

(三)在憲法公民權(quán)利與義務(wù)章節(jié)中規(guī)定禁止選舉中的舞弊行為

選舉制度是當(dāng)代國(guó)家政治制度的重要組成部分，已成為世界各國(guó)顯示其進(jìn)步程度的標(biāo)志。在現(xiàn)代社會(huì)，選舉與權(quán)力有著密切的聯(lián)系，直接關(guān)系到如何公正地組織權(quán)力和有效地控制權(quán)力。西方國(guó)家和我國(guó)的選舉制度存在著很多不同之處。盡管中西方在選舉制度方面存在諸多不同，但有一點(diǎn)是相同的，就是要杜絕選舉中的舞弊行為，要選舉出真正符合民意的被選舉人。

為防止選舉中的錢權(quán)交易和各種舞弊行為，有必要對(duì)選舉制度進(jìn)行更加具體的規(guī)范。比如西方國(guó)家主要是通過建立選舉經(jīng)費(fèi)的申報(bào)制度，對(duì)選舉經(jīng)費(fèi)的來源、規(guī)范選舉經(jīng)費(fèi)的使用以及嚴(yán)懲選舉舞弊行為等進(jìn)行規(guī)范。而對(duì)于我國(guó)來說，選舉經(jīng)費(fèi)是由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，不會(huì)存在這方面的問題。我國(guó)選舉中應(yīng)主要規(guī)范的是選舉中的舞弊行為，這種行為已在我國(guó)一些地方選舉中多次發(fā)生。因此，在我國(guó)憲法規(guī)定公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的同時(shí)，應(yīng)規(guī)定禁止選舉中的舞弊行為，來保證選舉人選舉權(quán)的正確行使，真正選出清廉為民的人民代表。

(四)在憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)章節(jié)中增設(shè)廉政機(jī)構(gòu)

廉政機(jī)構(gòu)，又稱反腐敗機(jī)構(gòu)，是指國(guó)家為了保證廉政法律的實(shí)施，教育、預(yù)防、調(diào)查、懲處公職人員的腐敗行為而設(shè)置的專門的或兼職的權(quán)力機(jī)構(gòu)。廉政機(jī)構(gòu)是“國(guó)家廉政體系”的重要支柱之一。*參見黃曉輝：《關(guān)于我國(guó)廉政機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考》，載《學(xué)術(shù)界》2011年第4期。美國(guó)廉政機(jī)構(gòu)眾多，立法、司法、行政部門都設(shè)有廉政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的廉政工作。如參議院有廉政委員會(huì)，眾議院有行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，司法系統(tǒng)有全國(guó)司法會(huì)議，行政系統(tǒng)有政府道德署；除此之外，還有一些跨系統(tǒng)的廉政機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立的檢察官、司法部門等。新加坡內(nèi)閣設(shè)立了兩個(gè)專門監(jiān)察政府官員的專職機(jī)構(gòu)：廉政署和貪污調(diào)查局。廉政署專門負(fù)責(zé)監(jiān)督公務(wù)員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入；貪污調(diào)查局調(diào)查公共服務(wù)部門和政府法定機(jī)構(gòu)中的任何貪污嫌疑，負(fù)責(zé)向檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)起訴包括行賄、受賄在內(nèi)的貪污案件，研究貪污案件，提供防范方案。韓國(guó)的廉政機(jī)構(gòu)主要有腐敗防止委員會(huì)、監(jiān)查院和檢察機(jī)關(guān)等。除了美國(guó)、新加坡、韓國(guó)等國(guó)建立廉政機(jī)構(gòu)之外，世界其他國(guó)家和地區(qū)也基本都有專門的廉政機(jī)構(gòu)。同時(shí)各國(guó)再輔之以廉政立法、廉政制度和廉政教育，形成了各國(guó)特色鮮明的廉政體系，其中有些做法和經(jīng)驗(yàn)也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

目前，我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)主要有：紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、人民檢察院及國(guó)家預(yù)防腐敗局。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是執(zhí)政黨的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，*自1993年1月開始，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公。審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，*1989年后，人民檢察院內(nèi)部還設(shè)立了“反貪污賄賂工作局”，作為專職反貪污賄賂機(jī)構(gòu)。國(guó)家預(yù)防腐敗局是國(guó)家級(jí)的專門預(yù)防腐敗的機(jī)關(guān)*國(guó)家預(yù)防腐敗局成立于2007年9月，列入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列，在監(jiān)察部加掛牌子，由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)以及預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助。。此外，如權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)關(guān)以及政協(xié)、人民團(tuán)體、新聞媒體等，也從不同側(cè)面、不同渠道，以不同方式發(fā)揮著一定的廉政監(jiān)督和反腐敗作用?？傮w上看，我國(guó)已形成了分工明確、專兼結(jié)合、懲防并舉的廉政機(jī)構(gòu)體系，并在反腐敗斗爭(zhēng)中做出了積極的貢獻(xiàn)。但是，從我國(guó)廉政建設(shè)的需要上看，廉政機(jī)構(gòu)也存在一些不足，需要從機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)分工、職能整合等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，在現(xiàn)有廉政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可以考慮在憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)中增設(shè)以下廉政機(jī)構(gòu)：

1.設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)廉政委員會(huì)。在全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)部增設(shè)廉政委員會(huì)作為專門委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)廉政工作。增設(shè)廉政委員會(huì)，其對(duì)于廉政工作的重要性已無須贅言，設(shè)立的合理性及其職責(zé)定位應(yīng)是我們考慮的主要方面。在最高權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立廉政委員會(huì)，是為了加強(qiáng)對(duì)政府、司法部門的廉政工作監(jiān)督，聽取有關(guān)部門的匯報(bào)，并可經(jīng)常檢查督促有關(guān)部門執(zhí)行廉政法律和反腐敗方面的工作，這是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他廉政機(jī)構(gòu)的上一級(jí)監(jiān)督，也是權(quán)力機(jī)關(guān)行使廉政監(jiān)督的直接方式。廉政委員會(huì)還有更為重要的職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查由人大選舉任命的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的為政清廉情況，受理人民群眾對(duì)他們不廉潔行為的檢舉控告，若認(rèn)為必要，可指定有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查或親自進(jìn)行調(diào)查，負(fù)責(zé)接受、審查和公布上述國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。同時(shí)，廉政委員會(huì)為適應(yīng)廉政立法的需要，可以負(fù)責(zé)起草或組織草擬有關(guān)廉政方面的法律議案，為廉政立法做好充分準(zhǔn)備。

2.設(shè)立國(guó)家防治腐敗院。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家級(jí)的預(yù)防腐敗專門機(jī)構(gòu)是國(guó)家預(yù)防腐敗局，屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作及國(guó)際合作和國(guó)際援助等。從職責(zé)上看，國(guó)家預(yù)防腐敗局承擔(dān)的主要是對(duì)腐敗的預(yù)防工作，其機(jī)構(gòu)地位為政府下的部門機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威性和綜合性，也難以承擔(dān)起統(tǒng)攬全國(guó)反腐敗工作的重任。*參見黃曉輝：《關(guān)于我國(guó)廉政機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考》，載《學(xué)術(shù)界》2011年第4期。為此，我們需要建立一個(gè)隸屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，直接對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，具有權(quán)威性、綜合性和獨(dú)立性，享有充足資源和充分權(quán)力的既負(fù)責(zé)廉政建設(shè)又負(fù)責(zé)反腐敗的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)可以叫國(guó)家防治腐敗院。國(guó)家防治腐敗院在憲法中可放在國(guó)家機(jī)構(gòu)之中，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)直接負(fù)責(zé)，形成與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院相并列的格局。設(shè)置高規(guī)格的國(guó)家防治腐敗院，目的是在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，突出我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要性，體現(xiàn)出防治腐敗部門的權(quán)威性和專門性。

3.設(shè)立廉政紀(jì)律道德督察。廉政建設(shè)，不僅僅靠廉政法律來規(guī)范行為，也需要通過廉政道德來約束行為。相比于廉政法律的“硬約束”，廉政道德的“軟約束”可影響的范圍更加廣泛，能夠彌補(bǔ)廉政法律的不足，起到查漏補(bǔ)缺的作用。在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的一些部門，特別是可能嚴(yán)重滋生腐敗的部門，如工商、稅務(wù)、海關(guān)、公安、城市建設(shè)和道路交通建設(shè)、土地資源管理、金融機(jī)構(gòu)以及其他掌握一定審批權(quán)的部門中，可通過設(shè)立廉政紀(jì)律道德督察來加強(qiáng)廉政建設(shè)的道德約束。設(shè)立廉政紀(jì)律道德督察，可根據(jù)情況設(shè)在國(guó)家、省、市及縣的部門機(jī)構(gòu)中，下級(jí)廉政紀(jì)律道德督察要接受上級(jí)廉政紀(jì)律道德督察的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。專門廉政紀(jì)律道德督察人員的主要任務(wù)是監(jiān)督國(guó)家廉政法律在本部門的執(zhí)行，起草本部門有關(guān)廉政的紀(jì)律道德守則和辦事制度，受理本部門有關(guān)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，注意及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露有關(guān)官員的腐敗行為，對(duì)本部門人員進(jìn)行經(jīng)常性的廉政教育，受理群眾對(duì)本部門人員腐敗行為的檢舉和控告等。

4.建立廉政專員制度?，F(xiàn)代意義上的廉政專員是指由立法機(jī)關(guān)任命的，接受來自公民個(gè)人對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的投訴，并調(diào)查政府官員舞弊情況的專門人員或巡視官。*參見魯文慧：《新西蘭廉政專員制度》，廈門大學(xué)2014年碩士論文，第4頁。1975年國(guó)際律師公會(huì)廉政專員制度研究委員會(huì)對(duì)廉政專員給出較為權(quán)威的定義是：“廉政專員是議會(huì)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，規(guī)定于憲法或基于國(guó)會(huì)或立法機(jī)關(guān)的決議而設(shè)置。它的首長(zhǎng)是一個(gè)獨(dú)立的高級(jí)人員，僅對(duì)國(guó)會(huì)或議員負(fù)責(zé)。他受理被政府機(jī)關(guān)或其官員或職工違法行為所侵害的人民的申訴，或自動(dòng)檢舉揭發(fā)，而加以調(diào)查和糾正，并予以發(fā)表”。*陶百川、陳少廷：《中外監(jiān)察制度之比較》，臺(tái)灣中央文物供應(yīng)社1982年版，第135頁。由于廉政專員為議會(huì)提供咨詢和建議，高效解決了議會(huì)面對(duì)公民的咨詢，對(duì)行政部門和人員造成了無形的震懾力，發(fā)揮了廉政監(jiān)督作用。所以，在世界的很多國(guó)家中都設(shè)立了國(guó)家級(jí)的廉政專員機(jī)構(gòu)，這些國(guó)家遍布亞洲、歐洲、大洋洲和非洲、拉丁美洲等地區(qū)，我國(guó)香港地區(qū)也就是借鑒了廉政專員制度建立了廉政公署機(jī)構(gòu)。面對(duì)我國(guó)行政監(jiān)察部門難以克服的對(duì)政府部門的依附性現(xiàn)狀，又缺乏監(jiān)察時(shí)絕對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性的困窘，我國(guó)有必要引入一項(xiàng)有效的監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行和公民救濟(jì)制度，而廉政專員制度正迎合了我國(guó)的實(shí)際需要。為此，可在我國(guó)憲法中設(shè)立廉政專員機(jī)構(gòu)，由全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立和領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)，從而保證廉政專員的權(quán)威性和獨(dú)立性。通過設(shè)立廉政專員制度，不但克服了我國(guó)現(xiàn)有行政監(jiān)察制度的弊端，也一定程度上落實(shí)了人大的監(jiān)督權(quán)，完善了行政監(jiān)察制度。同時(shí)，廉政專員也接受公民的投訴，可以高效地為公民提供投訴和解決問題的途徑。當(dāng)然，要想在我國(guó)憲法中建立廉政專員制度，還有很多方面需要完善，比如怎樣保障廉政專員的獨(dú)立性，以及如何協(xié)調(diào)和現(xiàn)有行政監(jiān)察制度的銜接性等等。

四、結(jié)語

廉政制度建設(shè)，是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程。要想完成這一宏大工程，憲法法律制度的支持和保障必不可少。從我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)所取得的成績(jī)上看，廉政制度建設(shè)功不可沒。隨著我國(guó)廉政建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)憲法也亟需從內(nèi)容方面加以完善，使之更能滿足廉政制度建設(shè)的需要。筆者希望本文立足于通過搭建憲法和廉政制度建設(shè)兩者的橋梁，把廉政制度建設(shè)提升到憲法的高度來研究，為廉政制度建設(shè)的理論研究和實(shí)踐開辟一個(gè)較新的研究路徑。但又惶然，對(duì)我國(guó)憲法提出修改或增設(shè)新的內(nèi)容，這不是一件容易的事情，也會(huì)面對(duì)理論瓶頸和實(shí)踐檢驗(yàn)的難題。而又釋然，本著學(xué)術(shù)研究的態(tài)度，通過此文拋磚引玉為諸多專家學(xué)者進(jìn)行更深入的研究提供參考，共同促進(jìn)我國(guó)廉政制度建設(shè)的發(fā)展。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-01-06

作者簡(jiǎn)介：王輝(1974-)，男，河南南陽人，法學(xué)博士，嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)與社會(huì)保障法。

中圖分類號(hào)：D911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)02-0022-09

Subject:Constitution of China for the Building of a Clean Government

Author & unit:WANG Hui

(School of Political Science and Law， Jiaying University, Meizhou Guangdong 514015, China)

Abstract：The building of a clean government has been characterized by a systematic, institutionalized, multi-dimensional and normalized, but at the same time, we need to strengthen legalization for the building of a clean government. In some cases, the Constitution of China cannot fully meet the needs of building a clean government, we can get the thinking of the building of a clean government in the preface of the Constitution and the concrete content of the building of a clean government in the general principles of the Constitution and the prohibition of fraud in the election in civil rights and obligations provisions and the establishment of more clean and honest institutions to strengthen the Constitution of China for the leadership and guidance to the building of a clean government.

Key words：the building of a clean government； the Constitution of China； combating corruption； clean and honest institutions