特朗普?qǐng)?zhí)政的前景與困境

張志新

是特朗普改變?nèi)A盛頓，還是華盛頓改變特朗普？

2016年美國(guó)大選中洶涌的反全球化、“反當(dāng)權(quán)者”民粹思潮將地產(chǎn)大亨唐納德·特朗普推向政治前臺(tái)，并最終成功入主白宮。這不僅意味著民眾對(duì)美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)狀的極度不滿已經(jīng)達(dá)到新高，而且美國(guó)的政黨政治正在發(fā)生前所未有的變化。

本世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)政治的顯著特征就是極化加劇背景下的政治失靈，主要表現(xiàn)為政府預(yù)算危機(jī)、以司法取代行政，以及總統(tǒng)被迫“濫用”行政命令施政等。特朗普的當(dāng)選為美國(guó)解決政治困境提供難得的機(jī)遇，但最終是特朗普改變?nèi)A盛頓，還是華盛頓改變特朗普，尚待觀察。

政治困境的三大表現(xiàn)

一是聯(lián)邦政府預(yù)算危機(jī)、關(guān)門危機(jī)不斷。預(yù)算是一國(guó)行政的基礎(chǔ)，然而，在美國(guó)，由于民主與共和兩黨惡斗，國(guó)會(huì)常年不能按時(shí)通過(guò)預(yù)算法案，直接影響聯(lián)邦政府施政。去年12月18日，奧巴馬總統(tǒng)簽署《2016財(cái)年綜合撥款法》，聯(lián)邦政府新一輪預(yù)算危機(jī)才告一段落，而此時(shí)距離2016財(cái)政年度開(kāi)始的2015年10月1日已經(jīng)過(guò)去兩個(gè)半月。從1976年至2015年，聯(lián)邦政府由于國(guó)會(huì)兩黨爭(zhēng)斗未能及時(shí)通過(guò)預(yù)算法案，共出現(xiàn)18次政府部分機(jī)構(gòu)關(guān)門現(xiàn)象。而且，政府預(yù)算危機(jī)如果和與它關(guān)聯(lián)的國(guó)債違約風(fēng)險(xiǎn)疊加，就會(huì)對(duì)美元的儲(chǔ)備貨幣地位和美債的信用度產(chǎn)生重大沖擊。此外，危機(jī)還直接沖擊美國(guó)外交政策的實(shí)施。奧巴馬為處理危機(jī)被迫缺席APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議和東亞峰會(huì)，也導(dǎo)致亞太區(qū)域國(guó)家質(zhì)疑美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略是否“過(guò)氣”。

二是府會(huì)僵持不下，以司法取代行政。從上世紀(jì)60年代起，在兩黨就政策問(wèn)題難以達(dá)成妥協(xié)的時(shí)候，最終都會(huì)訴諸司法，從而出現(xiàn)以司法取代行政的獨(dú)特現(xiàn)象。例如，有關(guān)墮胎、女權(quán)、環(huán)境保護(hù)、黑人權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題，即便政府與國(guó)會(huì)中一方積極推動(dòng)，仍會(huì)遭到另一方的極力阻攔。最終在聯(lián)邦最高法院的裁決下，問(wèn)題才能得到暫時(shí)解決。類似的司法訴訟綿延不斷，是對(duì)政府財(cái)政的巨大浪費(fèi)。奧巴馬政府任內(nèi)，同性婚姻經(jīng)最高法院裁決解除禁令最終實(shí)現(xiàn)合法化。這種司法權(quán)力全面介入行政的直接后果是，聯(lián)邦高等法院在政黨政治中的相對(duì)超脫狀態(tài)一去不復(fù)返。

三是總統(tǒng)施政受到反對(duì)方政黨阻撓，被迫通過(guò)行政命令施政。美國(guó)憲法確立的三權(quán)分立制度，從本質(zhì)上要求各方通過(guò)協(xié)商與妥協(xié)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化，但該制度卻不能避免一方對(duì)制衡的濫用。在非總統(tǒng)所在政黨控制國(guó)會(huì)的情況下，極易產(chǎn)生國(guó)會(huì)投票以黨派劃線的“否決政治”現(xiàn)象。由此，總統(tǒng)迫不得已只能使用行政命令等手段施政，但沒(méi)有國(guó)會(huì)的立法授權(quán)與財(cái)政支持，往往事倍功半。

在奧巴馬上任之初，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入、實(shí)施移民改革、應(yīng)對(duì)氣候變化等，均是其主要施政目標(biāo)。然而，在共和黨阻撓下，上述事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大型立法都無(wú)望在國(guó)會(huì)通過(guò)。無(wú)計(jì)可施下，奧巴馬在二任時(shí)全面轉(zhuǎn)向通過(guò)行政命令施政，包括提高聯(lián)邦雇員最低工資、暫緩遣返非法移民、嚴(yán)格槍支管制和實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化的措施等。即便如此，相關(guān)措施也遭到共和黨議員和州長(zhǎng)的抵制。奧巴馬與國(guó)會(huì)共和黨的惡斗，直接損傷的是政府施政的效率和美國(guó)民主的質(zhì)量。

困境難解的原因

從制度設(shè)計(jì)上來(lái)講，美國(guó)的總統(tǒng)制民主存在與生俱來(lái)的“否決政治”誘因。從積極的方面看，與議會(huì)制民主不同，總統(tǒng)制民主中總統(tǒng)與國(guó)會(huì)分別經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生，不同政黨可以掌握行政和立法部門，通過(guò)權(quán)力分立和制衡實(shí)現(xiàn)民主，維護(hù)多數(shù)人的利益。然而，從消極面看，不同政黨分別掌握各部門的可能后果是，雙方都需要付出巨大政治資本，才能與對(duì)方達(dá)成妥協(xié)，推行自身的政策。而且，它無(wú)法避免一方惡意濫用制衡的沖動(dòng)，使民主政治異化為“否決政治”，導(dǎo)致政府的立法、行政效率低下和施政不暢。

同時(shí)，總統(tǒng)與議員任期的不同步，也可能由于雙方政見(jiàn)不和導(dǎo)致政府“空轉(zhuǎn)”。與議會(huì)制民主中議會(huì)可以通過(guò)對(duì)總統(tǒng)的不信任案解散政府不同，美國(guó)民眾即使對(duì)總統(tǒng)不滿，也要在4-8年后通過(guò)選舉將他趕下臺(tái)，之前則只能等待。即便民眾通過(guò)投票使其他政黨成為國(guó)會(huì)多數(shù)黨，也不可能完全阻止總統(tǒng)的施政，因?yàn)榭偨y(tǒng)還擁有否決權(quán)、行政命令等手段推行自己的政策。這種方式，實(shí)質(zhì)上無(wú)助于任何重大政策的推行，只能意味著政府的“空轉(zhuǎn)”和行政資源的浪費(fèi)。

從現(xiàn)實(shí)原因看，民主政治變異為“選舉政治”是美國(guó)政治失靈的重要原因。從上世紀(jì)60年代起，美國(guó)就出現(xiàn)自由主義與保守主義之爭(zhēng)，或者說(shuō)“大政府”與“小政府”路線之爭(zhēng)。但兩黨的路線差異，并沒(méi)有阻擋他們?cè)趯?shí)踐中對(duì)行政部門擴(kuò)權(quán)的寬容和對(duì)“福利社會(huì)”的縱容。換言之，出于競(jìng)選連任的考慮，兩黨政客一味討好選民而進(jìn)行政治承諾，社會(huì)福利只增不減。即便是主張平衡預(yù)算的共和黨人，也不愿為削減福利開(kāi)支而得罪選民。由此，為服務(wù)于競(jìng)選連任，兩黨政客理念的原則性已經(jīng)大為模糊。這就是“選舉政治”的惡果之一。

“選舉政治”的惡果之二是加劇政治極化。從上世紀(jì)末開(kāi)始，美國(guó)政治呈現(xiàn)極化加劇的態(tài)勢(shì)，主要表現(xiàn)是國(guó)會(huì)兩黨之中溫和派議員數(shù)目的減少，以及國(guó)會(huì)投票中“為反對(duì)而反對(duì)”的現(xiàn)象增多。兩黨候選人選舉時(shí)用激進(jìn)觀點(diǎn)吸引選民支持，當(dāng)選后投票表決則以黨派劃線，國(guó)會(huì)內(nèi)部妥協(xié)、合作的氛圍蕩然無(wú)存。

“選舉政治”的最大惡果是政治精英與普通民眾的脫節(jié)，民主政治被民粹思潮所裹挾。后冷戰(zhàn)時(shí)代，全球化加劇經(jīng)濟(jì)不平等，金融危機(jī)后美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)縮水甚至“返貧”，這直接加深了底層民眾對(duì)美國(guó)現(xiàn)狀的不滿。政治上，政客為當(dāng)選對(duì)選民大肆承諾，上臺(tái)后卻不能履行諾言，導(dǎo)致民眾“反當(dāng)權(quán)者”的民粹思想日益盛行。2016年大選中，特朗普最終能夠在選舉中勝出，就在于他對(duì)這種民粹思想善加利用，最終“綁架”共和黨。在這里民主實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被扭曲，其最終結(jié)果也不符合民眾的利益。

特朗普的執(zhí)政前景

2016年的美國(guó)選舉，給予共和黨和特朗普政府以前所未有的“全面執(zhí)政”機(jī)遇，然而政治極化并不會(huì)因選舉的結(jié)束而終結(jié)，靠民粹力量上臺(tái)的特朗普一方面不得不與共和黨主流妥協(xié)，以求得執(zhí)政的穩(wěn)固基礎(chǔ)，另一方面他又不得不順應(yīng)部分激進(jìn)“民意”，作為對(duì)其競(jìng)選承諾的履行。這種左右為難和“里外不討好”的局面或注定特朗普?qǐng)?zhí)政空間有限。

首先，在應(yīng)對(duì)預(yù)算危機(jī)問(wèn)題上，特朗普表達(dá)出自相矛盾的政策主張。選舉期間，他曾表示美國(guó)的債務(wù)將使其失去主權(quán)甚至毀掉國(guó)家，上任后他將同外國(guó)債權(quán)人就債務(wù)重組展開(kāi)談判，但同時(shí)他又主張廢除削減政府赤字的“自動(dòng)減支”計(jì)劃，增加對(duì)軍費(fèi)和國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。勝選后，特朗普再次許諾，將在未來(lái)10年投資1萬(wàn)億美元用于機(jī)場(chǎng)、橋梁和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。無(wú)論如何，上述做法將很難避免美國(guó)政府財(cái)政赤字的激增，也必將引起國(guó)會(huì)民主黨人的激烈反對(duì)。由此，預(yù)算之爭(zhēng)乃至預(yù)算危機(jī)在所難免。

其次，共和黨在府會(huì)“全面執(zhí)政”并不能避免“否決政治”的出現(xiàn)。當(dāng)前在國(guó)會(huì)參議院，共和黨雖為多數(shù)黨，但并沒(méi)有拿到可以完全通關(guān)的60票。也就是說(shuō)，民主黨參議員仍可以通過(guò)“冗長(zhǎng)發(fā)言”等手段阻止共和黨的人事任命、預(yù)算等立法。加之，此次選舉凸顯美國(guó)社會(huì)分裂之嚴(yán)重，民主黨勢(shì)必要在國(guó)會(huì)給特朗普以“下馬威”，阻止其重大法案的通過(guò)。從這個(gè)意義上講，“否決政治”在美國(guó)延續(xù)的可能性相當(dāng)高。

最后，通過(guò)“行政命令”施政前兆已經(jīng)出現(xiàn)。盡管即將就任的特朗普自詡獲得民眾“授權(quán)”，但是他在日前發(fā)布的“百日新政”措施中仍以行政命令為主。諸如退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）、廢除限制能源行業(yè)發(fā)展的措施，以及要求政府雇員離任后五年內(nèi)不得充當(dāng)說(shuō)客等規(guī)定，基本上通過(guò)總統(tǒng)發(fā)布行政命令就可實(shí)現(xiàn)。這也表明特朗普已經(jīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)會(huì)民主黨人的虎視眈眈，也極力避免發(fā)生正面沖突，希望以行政手段取得“早期收獲”。

事實(shí)上，歷史上許多美國(guó)總統(tǒng)都帶著“改變?nèi)A盛頓”的雄心壯志入主白宮，其結(jié)果往往是被華盛頓的骯臟政治所習(xí)染，乃至同流合污。八年前的奧巴馬即是如此，難怪曾授予他諾貝爾和平獎(jiǎng)的挪威委員會(huì)近日表態(tài)“痛心疾首”。從缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的角度看，特朗普就是“共和黨版的奧巴馬”。所以，對(duì)他破解美國(guó)的政治困境、改變?nèi)A盛頓的雄心也不能抱太大的希望。