杭州市交通擁堵綜合治理實(shí)踐

羅 斌，葉 盈，譚永朝，王 娜

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

杭州市交通擁堵綜合治理實(shí)踐

羅 斌，葉 盈，譚永朝，王 娜

(杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006)

隨著城鎮(zhèn)化、機(jī)動化快速發(fā)展，中國城市交通擁堵問題日益突出，已嚴(yán)重影響城市環(huán)境、運(yùn)行效率以及居民宜居感受。以杭州市為例，從城市交通擁堵演變的視角分析交通擁堵問題和發(fā)展癥結(jié)所在。結(jié)合杭州市自2002年以來開展的交通擁堵綜合治理實(shí)踐，探討城市交通擁堵綜合治理的各項(xiàng)可行措施及其成效與隱憂。結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，厘清杭州市交通擁堵綜合治理的本源，明確治堵工作的核心目標(biāo)。從土地開發(fā)與交通協(xié)同發(fā)展，交通與環(huán)境治理協(xié)同，系統(tǒng)整合與干線交通提效，實(shí)施需求管理，動靜協(xié)調(diào)策略，交通管理精細(xì)化與智能化，推進(jìn)景城交通協(xié)調(diào)發(fā)展以及加大綠色交通投入八個(gè)方面，闡述城市交通擁堵綜合治理關(guān)鍵舉措。

城市交通；交通擁堵；綜合治理；綠色交通；公共交通；杭州市

1 杭州市交通擁堵演變

1.1 21世紀(jì)之前

20世紀(jì)90年代中期之前，杭州市區(qū)面積狹小，僅約430 km2，城市用地主要圍繞西湖布置；1996年4月30日，浙江省委、省政府決定將蕭山、余杭等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253 km2用地劃入杭州市區(qū)。根據(jù)2000年居民出行調(diào)查，杭州市主城區(qū)(包括上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)、拱墅區(qū)、江干區(qū)(不含下沙))常住人口179萬人，機(jī)動車保有量約10萬輛(其中私人小汽車約3萬輛)，居民平均出行距離約3.6 km，全方式出行中小汽車出行比例不到3%(見圖1)；居民出行半徑小，城市機(jī)動化水平低，小汽車帶來的城市交通擁堵問題不突出，人們更多關(guān)注自行車交通問題。

1.2 21世紀(jì)之后

1.2.1 城市空間持續(xù)拓展，不斷突破規(guī)劃界限

2001年3月，杭州市行政區(qū)劃進(jìn)行重大調(diào)整，撤銷蕭山市和余杭市，設(shè)立杭州市蕭山區(qū)和余杭區(qū)。下文所述杭州市區(qū)包括上城區(qū)、下城區(qū)、西湖區(qū)、拱墅區(qū)、江干區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)。城市空間格局從西湖時(shí)代邁向錢塘江時(shí)代，并確定了“一主、三副、六組團(tuán)、六條生態(tài)帶”的組團(tuán)式空間格局(見圖2)。

2000—2010年，杭州市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市空間進(jìn)入快速發(fā)展的黃金十年。同中國絕大多數(shù)城市一樣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定城市空間的發(fā)展，因此土地財(cái)政成為城市最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)土地成為城市建設(shè)發(fā)展的強(qiáng)大引擎驅(qū)動城市發(fā)展時(shí)，城市用地發(fā)展的快速與無序成為最典型特征。為保障城市空間持續(xù)發(fā)展，2006—2013年杭州市城市出讓土地緊緊圍繞中心區(qū)(主要為杭州市錯(cuò)峰限行區(qū)域)拓展，分布沒有任何規(guī)律，直接造成城市開發(fā)“攤大餅”的形態(tài)。由此帶來的后果是規(guī)劃描述的組團(tuán)式城市空間生態(tài)發(fā)展愿景成為空想，六條生態(tài)帶均未得到保存，城市實(shí)際發(fā)展不斷突破規(guī)劃界限。杭州市人口從2000年450.2萬人增長至2010年624.2萬人，增長了38.6%，超過2010年規(guī)劃控制人口(570萬人)9.5%，同時(shí)2010年建成區(qū)面積412.6 km2，比2000年增長81.4%，超出2010年規(guī)劃控制面積(305 km2)35.3%。

圖2 杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020年)城市空間布局結(jié)構(gòu)分析Fig.2 Layout of Hangzhou urban general planning(2001—2020)

1.2.2 機(jī)動化進(jìn)程迅猛，小汽車“三高”特征顯著

圖1 杭州市主城區(qū)常住人口歷年出行距離及交通結(jié)構(gòu)變化Fig.1 Annual travel distance and travel mode choice in Hangzhou main urban area

杭州市機(jī)動化進(jìn)程起步后發(fā)展十分迅猛。對比中國其他大中城市，杭州市小汽車發(fā)展“三高”特征(高保有量、高增長率、高使用率)更加明顯。2001—2012年，主城區(qū)機(jī)動車保有量從10萬輛擴(kuò)增至100萬輛，增長速率之快世界罕見[3-4]。至2012年底，常住人口機(jī)動車擁有率為276輛·千人-1，私人小汽車千人擁有量為177輛，即平均2戶家庭擁有1輛私人小汽車，小汽車已經(jīng)完全進(jìn)入普通家庭。同時(shí)按一次出行的平均距離統(tǒng)計(jì)，5 km以下的小汽車通勤出行比例更是高達(dá)46.7%(見圖3)。

1.2.3 城市交通“難、缺、堵、差”問題日益突出

1）交通方式難控制。

經(jīng)過10余年土地驅(qū)動型快速發(fā)展，至2012年底，杭州市區(qū)總面積3 068 km2、常住人口超過630萬人。圖4反映了杭州市區(qū)空間尺度及常住人口密度分布。無論與人口規(guī)模相近的香港(2016年732萬人、1 104 km2)[4]、新加坡(2015年554萬人、719 km2)[5]相比，還是與人口規(guī)模遠(yuǎn)超出杭州的中國一線城市上海(2014年2 425萬人、市域6 340 km2)[6]、廣州(2014年1 308萬人、3 843 km2)[7]、深圳(2015年1 077萬人、1 996 km2)[8]相比，杭州市的開發(fā)尺度均明顯偏大。同時(shí)，人口密度分布極不均勻，環(huán)城道路圍合區(qū)域人口密度達(dá)2.5萬人·km-2，而外圍新區(qū)人口密度不足3 000人·km-2，中心區(qū)和外圍新區(qū)究竟用何種交通方式銜接值得思考。根據(jù)2000—2010年歷年居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)分析(見圖1)，杭州市公共交通分擔(dān)率10年變化不大(21%～23%)，這表明10年來產(chǎn)生的機(jī)動化增量基本選擇了小汽車。

圖4 杭州市區(qū)空間開發(fā)尺度及常住人口密度分布Fig.4 Spatial development scale and residential density in Hangzhou urban area

2）交通基礎(chǔ)設(shè)施缺口大。

人口、就業(yè)崗位密集的主城區(qū)，道路和停車設(shè)施嚴(yán)重不足。2000—2012年，杭州市交通基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提升，主城區(qū)道路網(wǎng)里程年均增加約100 km。截至2015年底，杭州市主城區(qū)城市道路網(wǎng)密度達(dá)6.05 km·km-2，道路面積率13.2%(不含路面寬度在7 m以下的小巷、濱河綠道以及公建、居住區(qū)內(nèi)公共道路等)，雖然達(dá)到國標(biāo)低限，但遠(yuǎn)低于機(jī)動車發(fā)展速度。更為嚴(yán)峻的問題是主城區(qū)基本停車位嚴(yán)重不足，缺口大于50%(見圖5)。

3）交通擁堵常態(tài)化。

城鎮(zhèn)化、機(jī)動化快速發(fā)展和機(jī)動車過度使用，造成交通需求過快增長、交通秩序混亂。出行難、乘車難成為民生熱點(diǎn)問題，交通擁堵和停車矛盾日益突出。交通擁堵呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(見圖6)：擁堵點(diǎn)常態(tài)化，主城區(qū)干路、外圍通道堵；擁堵時(shí)間常態(tài)化，早晚高峰必堵；外部影響因素加劇擁堵常態(tài)化，例如施工、重大活動、惡劣天氣等，交通可靠性極差。

4）居民生活環(huán)境變差。

據(jù)環(huán)保部門測算，杭州市機(jī)動車排放的氮氧化物從2010年4.1萬t增長至2013年4.3萬t(其間機(jī)動車增長40多萬輛)，機(jī)動車尾氣排放占全市氮氧化物排放量的1/3；2013年杭州市主城區(qū)霧霾天數(shù)達(dá)239天、先后有5次大范圍嚴(yán)重霧霾天氣。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)動車尾氣排放對大氣PM2.5的貢獻(xiàn)率高達(dá)39.5%，機(jī)動車尾氣污染已經(jīng)成為杭州市空氣環(huán)境污染的重要來源，是形成霧霾天氣的重要原因。

圖3 杭州市常住人口小汽車通勤出行距離分布Fig.3 Distribution of car commuting distance

圖5 杭州市主城區(qū)歷年交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況Fig.5 Annual transportation infrastructure development in main urban area of Hangzhou

2 杭州市交通擁堵綜合治理

2.1 總體背景

面對城市交通擁堵問題，杭州市2002年啟動了治理交通行路難、停車難工作?！笆濉庇绕?013年以來，在浙江省統(tǒng)一部署下，更是將城市交通擁堵綜合治理工作納入社會綜合治理體系范疇全面推進(jìn)。目標(biāo)是以國內(nèi)外先進(jìn)城市為標(biāo)桿，綜合實(shí)施技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政、法律等一系列措施，計(jì)劃用5年左右時(shí)間(2013—2017年)建成具有杭州市特色的綠色交通體系，合理引導(dǎo)市民文明、綠色出行，促進(jìn)公共交通和個(gè)體機(jī)動化方式可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，確保杭州市交通運(yùn)行平穩(wěn)有序，為完善城市功能、改善民生、建設(shè)“東方品質(zhì)之城”和“美麗杭州”提供有力的交通保障。

2.2 主要工作：堅(jiān)持建設(shè)、民生、管理共舉

2.2.1 不斷加大建設(shè)力度

快速路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、停車場(庫)建設(shè)取得突破：

1）快速路網(wǎng)建設(shè)速度明顯加快?！笆濉逼陂g新建快速路82 km，建設(shè)速度是“十一五”的3倍，至“十二五”期末，市區(qū)建成快速路152.8 km，完成規(guī)劃“四縱五橫”快速路網(wǎng)總長的56.9%。

2）軌道交通網(wǎng)初具雛形?！笆濉避壍澜煌ㄈ〉昧愕耐黄?，2012—2015年陸續(xù)建成開通3條地鐵線路，總里程約82 km，基本形成覆蓋“一主三副”主要客流走廊的地鐵網(wǎng)絡(luò)主骨架。

圖6 杭州市主城區(qū)高峰時(shí)段擁堵路段空間分布Fig.6 Spatial distribution of congested roadway during peak hours in main urban area of Hangzhou

3）停車場(庫)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。“十二五”大力推進(jìn)停車場(庫)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，五年內(nèi)共增加路外停車位約28萬個(gè)，約占現(xiàn)狀路外停車位總量的50%，其中公共停車位約3.6萬個(gè)(含30%社會力量投資建設(shè)的公共停車位)。停車位結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，城區(qū)局部停車條件進(jìn)一步改善。

2.2.2 立足民生，著力提高公眾滿意度

堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)實(shí)施年度公交分擔(dān)率提升工程，打造五位一體大公交體系。截至2015年底，杭州市初步建成以軌道交通為骨干，公共汽(電)車為主體，出租汽車、水上巴士、公共自行車為補(bǔ)充的一體化大公交體系，日均客運(yùn)總量548萬人次[10]。

1）持續(xù)改善城市步行和自行車交通環(huán)境。以道路與河道整治帶動步行和自行車交通發(fā)展，實(shí)現(xiàn)步行和自行車交通路路通、河河有，成為全國示范。其中，750 km城市濱河綠道系統(tǒng)頗受認(rèn)可。持續(xù)支持并發(fā)展公共自行車系統(tǒng)，截至2015年底，共有公共自行車超過8.6萬輛，租賃點(diǎn)3 500處，年周轉(zhuǎn)量超過1.1億次。

2）支持發(fā)展水上巴士系統(tǒng)打造“東方威尼斯”。根據(jù)杭州市河網(wǎng)密布特點(diǎn)，按照大河通大船、小河通小船原則，在全國首開市區(qū)河道水上巴士系統(tǒng)并納入杭州市大公交體系。截至2015年底，已開通8條線路、運(yùn)營58艘船，客流量達(dá)10萬人次·月-1。杭州市水上巴士已成為市民日常綠色出行的重要選擇之一。

3）持續(xù)改善影響居民出行的擁堵點(diǎn)，近3年已累計(jì)完成擁堵點(diǎn)治理43個(gè)。實(shí)施以停車挖潛、交通綜合整治帶動環(huán)境綜合治理的老居住小區(qū)綜合治理工程，努力提高基層社會治理水平，成效顯著。2014—2015年共有38個(gè)老居住小區(qū)開展環(huán)境綜合治理，改善了行車、停車環(huán)境，確保生命通道暢通，治安水平明顯提升，直接惠及8萬戶、26萬人。

4）全面淘汰黃標(biāo)車，大力推進(jìn)綠色能源在城市交通中的應(yīng)用。截至2015年底，全面淘汰黃標(biāo)車，禁止黃標(biāo)車在市區(qū)通行；積極落實(shí)推進(jìn)機(jī)動車排放國V標(biāo)準(zhǔn)；大力推進(jìn)新能源、替代能源在城市公共交通中的應(yīng)用。2014—2015年連續(xù)投放近1 500輛純電動公共汽車，加快新能源公共汽車、出租汽車和物流車輛的推廣更新力度，計(jì)劃2016年實(shí)現(xiàn)主城公共汽(電)車100%采用新能源和清潔能源。

2.2.3 實(shí)施導(dǎo)向明確的交通需求管理措施

根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際需求，杭州市自2011年實(shí)施高峰時(shí)段錯(cuò)峰限行的需求管理政策，積極倡導(dǎo)市民每周少開一天車。2014年，根據(jù)城市綜合交通環(huán)境，開始實(shí)施“雙限”政策，即高峰時(shí)段錯(cuò)峰限行升級以及小汽車限購政策，實(shí)行全市小汽車總量調(diào)控管理，每年小汽車增量指標(biāo)控制為8萬個(gè)，遠(yuǎn)低于限購前一年的24萬個(gè)，努力控制小汽車無序發(fā)展。同時(shí)，2014年8月開始實(shí)行新的停車差別化收費(fèi)政策，進(jìn)一步提高核心區(qū)(東至中河路，南至河坊街，西至南山路、湖濱路、環(huán)城西路，北至環(huán)城北路，面積約5 km2)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在城市外圍大力建設(shè)停車換乘公共停車場，實(shí)行停車換乘優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)小汽車合理出行。而對于西湖風(fēng)景名勝區(qū)，自2015年1月1日，通過單雙號限行、倡導(dǎo)停車3 min以上熄火、高排放車輛限行等機(jī)動車環(huán)保行動，實(shí)施更加嚴(yán)格的機(jī)動車調(diào)控措施，努力打造低碳示范區(qū)。

2.3 治理成效

1）短期效果較明顯。2011年首次實(shí)行錯(cuò)峰限行，初期改善效果很明顯，但2年后趨于抵消；2014年實(shí)行“雙限”，半年內(nèi)高峰指數(shù)由5.3下降至4.4，車速提高4.0%，但一年半后效果也逐漸弱化(見圖7)。

2）擁堵持續(xù)惡化的勢頭得到扭轉(zhuǎn)。2012年以來，在主城區(qū)機(jī)動車保有量增加近50萬輛的前提下，車速、擁堵指數(shù)、嚴(yán)重?fù)矶吕锍滩▌硬淮?見圖8)，交通擁堵逐年惡化的勢頭得到有效遏制。

3）綠色交通環(huán)境得到改善。2013—2015年，主城區(qū)軌道交通、公共汽車、公共自行車、水上巴士四位一體公共交通分擔(dān)率(不含步行)持續(xù)提升，由32.5%提升至38.3%。同時(shí)，“雙限”等交通需求管理政策對城市大氣治理和節(jié)能減排有一定貢獻(xiàn)。2014年優(yōu)良天數(shù)同比增加13天，PM2.5年均濃度同比下降7.7%，其中機(jī)動車尾氣排放對大氣PM2.5的貢獻(xiàn)率由2013年39.5%降為28%。

圖8 2012—2015年杭州市主城區(qū)高峰時(shí)段擁堵情況變化Fig.8 Peak hour traffic congestion of Hangzhou from 2012 to 2015

圖7 近5年杭州市高峰時(shí)段交通擁堵指數(shù)Fig.7 Peak hour traffic congestion index in Hangzhou in recent five years

4）獲得較好的公眾理解和支持。2013年以來多項(xiàng)治堵舉措得到市民的廣泛理解和支持，交通滿意度從2012年65.3%提升至2014年末80.8%。

2.4 治堵措施的可持續(xù)性存疑，發(fā)展趨勢不容樂觀

1）擁堵向外圍蔓延趨勢明顯。主城區(qū)道路交通擁堵范圍有向城西及外圍擴(kuò)大的趨勢，尤其主城至城西、城北、城東以及江南城、蕭山、臨平等走廊擁堵加劇(見圖9)。

2）建成即堵情況普遍。秋石高架路為典型的雙向6車道，建成4個(gè)月即開始擁堵。早高峰進(jìn)城方向堵，晚高峰出城方向堵，高峰小時(shí)車速均低于20 km·h-1。

3）公共汽車競爭力低，步行、自行車通行環(huán)境堪憂。中心區(qū)高峰時(shí)段公共汽車運(yùn)營車速僅約為10～12 km·h-1(高值為有公交專用車道保證)，僅為小汽車車速的50%～60%，競爭力低。根據(jù)2015年居民出行調(diào)查，雖然“四位一體”公共交通分擔(dān)率整體有所提升，但是公共汽車分擔(dān)率卻長年不升，并由2010年20.9%下降為16.7%(見圖10)，形勢堪憂。同時(shí)，受機(jī)動車進(jìn)出、停放等影響，步行和自行車通行環(huán)境也令人擔(dān)憂。

4）需求追逐的觀念根深蒂固。城市建設(shè)發(fā)展依然主要靠土地驅(qū)動，城市均質(zhì)化擴(kuò)張現(xiàn)象依然突出，用地與公共交通發(fā)展不協(xié)調(diào)，TOD僅停留于口號。同時(shí)，有車即用等觀念依然根深蒂固，而保證機(jī)動車暢通依然是政府治堵工作的主要目標(biāo)。最為突出的體現(xiàn)即交通基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)不合理，建設(shè)投資仍側(cè)重于路網(wǎng)設(shè)施。道路設(shè)施投入長期占據(jù)絕對主體地位，而公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入僅約為30%，其中公共汽車投入甚至不足3%(見表1)。

3 前景展望

杭州市交通擁堵綜合治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)同在。為正本清源、厘清思路，2015年杭州市開展了階段工作的系統(tǒng)評估，并結(jié)合城市性質(zhì)、交通發(fā)展特點(diǎn)，編制了面向“十三五”的《杭州市交通擁堵治理工作白皮書(2016—2020)》[11]，進(jìn)一步厘清杭州市下一階段治堵工作目標(biāo)，指明治堵工作實(shí)施路徑，明確治堵工作關(guān)鍵任務(wù)。

3.1 正視城市發(fā)展階段和交通擁堵

圖10 2015年杭州市主城區(qū)常住人口交通結(jié)構(gòu)Fig.10 Travel mode choice of residents living in main urban area of Hangzhou in 2015

圖9 杭州市主城區(qū)現(xiàn)狀高峰時(shí)段擁堵路段分布Fig.9 Distribution of congested roadway during peak hours in main urban area of Hangzhou

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域中心城市，交通擁堵是城市快速發(fā)展和高密度發(fā)展的伴生現(xiàn)象，具有必然性、長期性和艱巨性。交通擁堵帶來城市活動效率下降、環(huán)境污染加劇、宜居感受降低等負(fù)面影響，必須將其控制在可接受的水平。杭州市同中國大部分城市一樣，正處于城市功能不斷完善、區(qū)域聯(lián)系迅速增加、機(jī)動交通需求持續(xù)快速增長、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增量逐步減少的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。治堵的核心應(yīng)是面對資源約束和環(huán)境制約，抓住“十三五”城市轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，切實(shí)實(shí)現(xiàn)交通發(fā)展由需求追逐向需求引導(dǎo)的價(jià)值觀與思路轉(zhuǎn)變：必須擯棄以機(jī)動車暢通為目標(biāo)的交通發(fā)展思路，回歸到以人為本的發(fā)展觀，回歸到公共資源的公正分配；必須立足環(huán)境影響，通過優(yōu)先+引導(dǎo)，約束小汽車交通活動，讓城市交通有節(jié)制的發(fā)展，打造品質(zhì)交通，以保持城市活力并提升環(huán)境宜居性；必須從單模式的建設(shè)管理改善轉(zhuǎn)到更加重視綜合交通體系的協(xié)調(diào)整合與綜合治理；必須強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新對于交通發(fā)展的巨大驅(qū)動力，加大智慧交通建設(shè)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施利用效率提升；必須遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在財(cái)政可持續(xù)原則下交通建設(shè)發(fā)展應(yīng)適度超前。

3.2 重新審視工作目標(biāo)

根據(jù)杭州市“環(huán)境立市”、建設(shè)“生態(tài)城市、美麗杭州”的戰(zhàn)略要求，圍繞以人為本發(fā)展觀和需求引導(dǎo)價(jià)值觀，明確對小汽車交通活動進(jìn)行約束，全力構(gòu)建交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間形態(tài)，建立綠色、低碳、循環(huán)為主導(dǎo)的高水平綜合交通體系應(yīng)是杭州市城市交通擁堵綜合治理的工作目標(biāo)。

3.3 關(guān)鍵舉措

1）通過帶狀組織、分區(qū)控制、中心疏解，加快實(shí)施城市空間、土地開發(fā)與交通協(xié)同發(fā)展。

在城市發(fā)展各階段知行合一，貫徹落實(shí)TOD發(fā)展理念，將交通容量作為城市空間及土地開發(fā)的約束條件，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高發(fā)展質(zhì)量。立足杭州市實(shí)際，一方面利用骨干交通系統(tǒng)形成軸帶組織空間活動，打破目前按照象限的環(huán)放空間組織，加快形成區(qū)域、城市、樞紐組織的高效帶狀空間結(jié)構(gòu)布局。干線交通網(wǎng)絡(luò)的布局與結(jié)構(gòu)圍繞帶狀空間走廊調(diào)整，以緩解景城交通矛盾，提高組織效率，重點(diǎn)建設(shè)兩條東西方向快速走廊(走廊一：串聯(lián)城西、城北、下沙及江東地區(qū)；走廊二：串聯(lián)之江、濱江、蕭山、空港地區(qū))和一條南北方向走廊(串聯(lián)臨平、城東新城、錢江新城、濱江、臨浦)上的軌道交通與快速路系統(tǒng)，同時(shí)，近期城市土地開發(fā)、公共資源配置應(yīng)主要圍繞軸帶進(jìn)行，引導(dǎo)城市沿走廊集聚發(fā)展(見圖11)。另一方面，劃定城市開發(fā)邊界，嚴(yán)控中心區(qū)再開發(fā)，利用外圍開發(fā)，加大外圍組團(tuán)生活和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，積極落實(shí)步行、自行車、公共交通設(shè)施配建制，加快實(shí)現(xiàn)中心區(qū)功能疏解。

2）應(yīng)將環(huán)境要求作為交通發(fā)展和交通擁堵綜合治理的根本目標(biāo)，實(shí)施交通與環(huán)境治理、綠色發(fā)展協(xié)同。

以建設(shè)“美麗杭州”、托起“西湖藍(lán)”為發(fā)展方向，加快交通方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)綠色交通發(fā)展；繼續(xù)將交通擁堵綜合治理納入社會綜合治理體系范疇，通過建立多部門協(xié)調(diào)的交通環(huán)保管理體系協(xié)同推進(jìn)，實(shí)施機(jī)動車環(huán)保行動，并在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營各階段予以落實(shí)。

3）應(yīng)通過擴(kuò)容、提速、銜接，加快實(shí)施系統(tǒng)整合與干線交通提效。

加快干線道路、軌道交通、干線公共汽車建設(shè)，提升網(wǎng)絡(luò)容量，并打造帶狀交通走廊。同步完善配置支線交通，加快公交樞紐建設(shè)，整合不同類型公共交通，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)多方式、多層次、一體化銜接。

表1 杭州市歷年市級財(cái)政資金交通基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)Tab.1 Structure of annual municipal finance investment in transportation infrastructure %

4）實(shí)施需求管理、綠色優(yōu)先、交通穩(wěn)靜，加快提升本地交通與存量地區(qū)交通品質(zhì)。

結(jié)合杭州市城市發(fā)展階段，明確近期外圍區(qū)建管并舉、中心區(qū)以管為主的城市交通擁堵綜合治理工作主線。中心區(qū)應(yīng)重點(diǎn)加大存量地區(qū)進(jìn)出的交通需求管理，尤其加大對小汽車交通的需求調(diào)控和約束；圍繞乘客實(shí)際體驗(yàn)不斷提高進(jìn)出中心區(qū)的公共交通服務(wù)水平，鼓勵(lì)使用公共交通；交通空間分配實(shí)施公共交通、步行、自行車優(yōu)先，并通過西湖風(fēng)景區(qū)、湖濱地區(qū)交通品質(zhì)整治、提升，形成綠色交通優(yōu)先區(qū)。

5）實(shí)施動靜協(xié)調(diào)策略，在停車設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與管理上科學(xué)施策。

正確認(rèn)識停車屬性，明確停車位并非公共產(chǎn)品，不具備公共福利屬性。依循用者自付的市場化原則，逐步實(shí)現(xiàn)停車規(guī)劃與建設(shè)由強(qiáng)制性改為引導(dǎo)性。應(yīng)盡快厘清政府、市場、用者的責(zé)、權(quán)、利，堅(jiān)持將停車政策作為交通需求管理和環(huán)保行動的重要抓手，盡快引入市場化，扎實(shí)推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，科學(xué)推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)營，持續(xù)優(yōu)化停車位供給結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)停車向有位、有序、有法、有度發(fā)展，構(gòu)建動靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展的交通格局。

6）通過需求管理、差別管理、嚴(yán)管嚴(yán)治、智能平臺，全面推進(jìn)交通管理精細(xì)化與智能化。

圖11 杭州市帶狀交通走廊Fig.11 Traffic corridors in Hangzhou

結(jié)合智慧經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，加強(qiáng)智慧交通建設(shè)。交通信息化建設(shè)應(yīng)由點(diǎn)到面、由孤島型向體系化發(fā)展，強(qiáng)化智慧決策能力。充分利用高新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)載工具和交通參與者三者系統(tǒng)整合，改善城市交通運(yùn)行環(huán)境，提高城市交通組織效率，降低交通負(fù)面影響。加快優(yōu)化完善城市交通執(zhí)法管理體制，通過科學(xué)的交通組織和嚴(yán)格的交通執(zhí)法，提升道路設(shè)施通行效率，改善市民出行環(huán)境，形成以安全、高效、有序、舒適為目標(biāo)的現(xiàn)代化交通管理體系。重視全民參與、共建共享的交通文明出行環(huán)境構(gòu)建，近期依托城市公共信用平臺建設(shè)，盡快將交通違法行為全面納入個(gè)人征信系統(tǒng)。

7）應(yīng)加快實(shí)施景城分離、公交優(yōu)先、分層組織，推進(jìn)景城交通協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅(jiān)持以全域化、國際化、品質(zhì)化、智慧化為導(dǎo)向，促進(jìn)城市、旅游和交通協(xié)調(diào)發(fā)展。繼續(xù)在西湖風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)行嚴(yán)格的機(jī)動車環(huán)保行動和綠色交通優(yōu)先政策，加大小汽車交通調(diào)控力度，實(shí)施景區(qū)干線公交與城市公共交通一體化布局，分片區(qū)構(gòu)建服務(wù)景點(diǎn)的高品質(zhì)地方性交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市旅游集散(換乘)中心與城市交通樞紐系統(tǒng)統(tǒng)籌，構(gòu)建環(huán)境友好、舒適、便捷的旅游交通系統(tǒng)，支持杭州市“國際重要的旅游休閑中心”的建設(shè)。

8）加大綠色交通投入，構(gòu)建綜合治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)交通治理的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。

近期建議保持交通建設(shè)投入強(qiáng)度，逐步提高城市交通投資占GDP的比例(至5%)，實(shí)現(xiàn)步行、自行車、公共汽車、軌道交通等綠色交通占城市交通投資的比例過半，并重點(diǎn)加大公共交通投資中交通銜接的投資，這是實(shí)現(xiàn)城市交通引導(dǎo)城市空間發(fā)展的重要前提。同時(shí)，應(yīng)將綠色交通發(fā)展關(guān)鍵舉措、城市交通擁堵綜合治理關(guān)鍵任務(wù)分解嵌入至政府各項(xiàng)核心工作中，依托重大平臺、重大工程、重大項(xiàng)目、重大行動，實(shí)現(xiàn)交通治理的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展并有效推進(jìn)。

4 結(jié)語

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，大中城市交通擁堵問題必將長期存在。杭州城市發(fā)展及交通發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，空間未鎖定、干線交通正在建設(shè)，存量空間、增量空間并重。城市交通擁堵綜合治理工作必須實(shí)現(xiàn)由需求追逐向需求引導(dǎo)的價(jià)值轉(zhuǎn)變，而關(guān)鍵的實(shí)施路徑則是在資源、環(huán)境約束下，擯棄以機(jī)動車暢通為目標(biāo)的交通發(fā)展思路，回歸到以人為本的發(fā)展觀，回歸到公共資源的公正分配，持續(xù)貫徹優(yōu)先+引導(dǎo)思想和綠色發(fā)展理念，通過建立社會綜合治理體系，在對小汽車交通合理約束、科學(xué)調(diào)控的背景下，加快實(shí)施交通與空間協(xié)同發(fā)展，不斷提升步行、自行車交通服務(wù)水平，通過公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提升公共交通品質(zhì)，構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)為主導(dǎo)的高水平綜合交通體系，這將是杭州這座歷史文化名城治理城市交通擁堵的治本之策。

[1]杭州市綜合交通研究中心.2010年杭州市居民出行調(diào)查報(bào)告[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2011.

[2]杭州市人民政府.杭州市城市總體規(guī)劃(2001—2020年)(修訂)[R].杭州：杭州市人民政府，2016.

[3]杭州市統(tǒng)計(jì)局.杭州統(tǒng)計(jì)年鑒[R].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2002—2012.

[4]香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處.香港統(tǒng)計(jì)年刊(2015年版)[R].香港：香港特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處，2015.

[5]新加坡陸路運(yùn)輸局.2015年新加坡陸路運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)[R].新加坡：新加坡陸路運(yùn)輸局.

[6]上海市統(tǒng)計(jì)局.2015年上海統(tǒng)計(jì)年鑒[R].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[7]廣州市統(tǒng)計(jì)局.2015年廣州統(tǒng)計(jì)年鑒[R].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[8]深圳市統(tǒng)計(jì)局.2015年深圳統(tǒng)計(jì)年鑒[R].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[9]杭州市治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.杭州市治理城市交通擁堵五年規(guī)劃(2013—2017年)[R].杭州：杭州市治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2013.

[10]杭州市交通運(yùn)輸局.杭州市綜合交通運(yùn)行月報(bào)(2015年12月刊)[R].杭州：杭州市交通運(yùn)輸局，2015.

[11]杭州市治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.杭州市交通擁堵治理工作白皮書(2016—2020)[R].杭州：杭州市治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2015.

Traffic Congestion Countermeasures in Hangzhou

Luo Bin,Ye Ying,Tan Yongzhao,Wang Na
(Hangzhou Comprehensive Transport Research Center,Hangzhou Zhejiang 310006,China)

With rapid development of urbanization and motorization in China,traffic congestion has become an ever-protruding problem,which seriously effects urban environment,traffic operational efficiency and live quality.From the perspective of the traffic congestion evolution,this paper takes Hangzhou as an example to analyze the traffic congestion.A couple of feasible solutions with their effects and potential limitations are discussed through learning lessons from Hangzhou's practice and efforts.Moreover,this paper highlights the eight key measures to relieve traffic congestion,such as integrated development of land use and transportation system,coordinated development of transportation and environment,improvement on arterial traffic efficiency,travel demand management,integration of static and dynamic management,detailed traffic management and ITS,integration of landscape and urban transportation system,and enhancement in green transportation investment.

urban transportation;traffic congestion;comprehensive traffic improvement;green transportation;public transit;Hangzhou

2016-04-28

羅斌(1977—)，男，江西興國人，碩士，高級工程師，副總工程師，交通戰(zhàn)略研究所所長，主要研究方向：城市交通規(guī)劃、交通工程設(shè)計(jì)等。E-mail:9475183@qq.com