城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧

文/趙文

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革回顧

文/趙文

2014 年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

20 世紀(jì) 90 年代關(guān)于農(nóng)村家庭養(yǎng)老的討論

從“老農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)?！?，中國農(nóng)村經(jīng)歷了從家庭養(yǎng)老為主到社會養(yǎng)老為主的轉(zhuǎn)變。由于客觀條件限制，中國的社會保障制度最初只在城市中建立，農(nóng)村老人只能依靠家庭養(yǎng)老，因此，家庭養(yǎng)老在老年保障中起著不可替代的作用。1996年通過的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，以法律形式肯定了家庭在老年保障中的作用：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人?！?/p>

學(xué)界于 20 世紀(jì) 90 年代展開了對農(nóng)村家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的一次爭論。雖然，中國有幾千年來形成的尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，20 世紀(jì) 90 年代的農(nóng)村養(yǎng)老也仍以家庭養(yǎng)老為主，但是主觀愿望與客觀條件開始發(fā)生沖突，而且社會環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，這種美好傳統(tǒng)是否可以在未來得以延續(xù)？農(nóng)村家庭養(yǎng)老還能夠維持多久？如何解決未來農(nóng)村的養(yǎng)老問題？這些疑問引發(fā)了學(xué)者的討論。

中國人民大學(xué)人口學(xué)系姚遠(yuǎn)認(rèn)為，農(nóng)村應(yīng)該仍以家庭養(yǎng)老為主（《人口研究》編輯部，1997）。中國“未富先老”的形勢對繼續(xù)農(nóng)村家庭養(yǎng)老提出了客觀要求，而當(dāng)時(shí)的主要問題在于能否保持或建立農(nóng)村家庭養(yǎng)老所需的運(yùn)行環(huán)境，包括物質(zhì)環(huán)境和思想環(huán)境。物質(zhì)環(huán)境是指農(nóng)村的物質(zhì)條件和政府轉(zhuǎn)移支付的能力，思想環(huán)境是指人們對家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的認(rèn)識。中國老齡科學(xué)研究中心徐勤認(rèn)為，應(yīng)該注意到老年人和年輕人在家庭地位中的變化，這種變化使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老更加困難（《人口研究》編輯部，1997）。農(nóng)村新一代年輕人擁有較高文化程度的優(yōu)勢，他們在生產(chǎn)中的作用超過老一代，獨(dú)生子女政策更加提高了其家庭地位。老年人在生產(chǎn)中的角色改變，加之其在改革開放前大多沒有財(cái)富積累，導(dǎo)致他們在家庭中的權(quán)威下降，逐漸失去了對子女養(yǎng)老的控制力。農(nóng)村實(shí)行家庭承包制之后，經(jīng)營自主權(quán)和分配權(quán)轉(zhuǎn)移到子女身上，與此同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)弱化，社會失去了對子女養(yǎng)老的約束力，這些都影響到家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老在新形勢下的脆弱性顯示出其歷史的局限性。

北京大學(xué)人口研究所曾毅認(rèn)為，農(nóng)村家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老是養(yǎng)老制度的兩個(gè)基本方面，要有所權(quán)衡，不宜在黨和政府的綱領(lǐng)性文件中提“農(nóng)村以家庭養(yǎng)老為主”，因?yàn)殚L期來看，社會養(yǎng)老勢在必行（《人口研究》編輯部，1997）。美國芝加哥大學(xué)的蓋爾·約翰遜（1999）也認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)的收入水平下，盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障制度給老年人提供了較好的保障，但由于出生率下降，今后家庭養(yǎng)老將無法維持，需要建立正規(guī)的社會保障制度以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。

實(shí)際上，目前社會各界都已經(jīng)意識到，適應(yīng)中國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老模式終究要取代原有的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式，盡管這種社會制度變革需要極大的經(jīng)濟(jì)成本，但是也會極大地促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的起飛。21 世紀(jì)中葉初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老的社會化，是極為可能的。

20 世紀(jì) 90 年代農(nóng)村養(yǎng)老社會化的嘗試

1992年，民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)貼為輔；實(shí)行個(gè)人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和集體對其的補(bǔ)助全部記在個(gè)人名下；基金以縣級機(jī)構(gòu)為基本核算平衡單位，按國家政策規(guī)定運(yùn)營；保險(xiǎn)對象達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)，根據(jù)其個(gè)人賬戶基金積累總額計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。然而由于存在諸多問題，國務(wù)院在1999年下發(fā)通知，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓規(guī)范，并要求停止辦理新業(yè)務(wù)。

“老農(nóng)?！庇泻芏嗫梢钥偨Y(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，主要包括兩個(gè)方面。一是“老農(nóng)?！睕]有財(cái)政支持，造成農(nóng)民沒有參與的積極性?！袄限r(nóng)?！睂?shí)際上是農(nóng)民自我儲蓄，并不能體現(xiàn)社會福利性，因此農(nóng)民參保率較低。二是“老農(nóng)?！睕]有制定一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)。政府沒有出資，資金運(yùn)行沒有帶來預(yù)期的回報(bào)，所以養(yǎng)老金水平非常低，發(fā)到農(nóng)民手里最低月均只有不到10元的水平，起不到基本的養(yǎng)老保障作用。林寶等（2008）詳細(xì)考察了北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施情況，認(rèn)為該方案既不能解決實(shí)際養(yǎng)老問題，也不能體現(xiàn)共濟(jì)性和公平性。東北師范大學(xué)的汪沉和汪繼福（2008）認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老的法律制度還不健全，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不平衡和家庭養(yǎng)老觀念都制約了農(nóng)村養(yǎng)老社會化發(fā)展。國家專門針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的立法，只有 1992 年民政部的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》和 1994 年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（2006 年修訂）。薛興利等（1998）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)推行情況好的地區(qū)，往往是農(nóng)民人均純收入高、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村集體領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。東部沿海地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的執(zhí)行情況明顯好于中西部地區(qū)，江蘇、上海、山東等地已達(dá)到較高的覆蓋率。例如，蘇南是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此集體有能力對社區(qū)成員的養(yǎng)老提供一定程度的保障；而在中西部大部分地區(qū)，推行“老農(nóng)保”十分困難（張暉、申斯迎，1997）。因此，需要設(shè)計(jì)多層次的、能夠適用不同群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

建立現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要突破制約農(nóng)村養(yǎng)老社會化發(fā)展的因素，復(fù)旦大學(xué)的彭希哲和宋韜（2002）對此有所總結(jié)。“老農(nóng)?！比狈ι鐣Ｕ蠎?yīng)有的社會性和福利性，不是共濟(jì)性的社會養(yǎng)老。李迎生（2001）認(rèn)為，囿于各種客觀條件，在 20 世紀(jì) 90 年代為農(nóng)民建立以社會保險(xiǎn)為核心的社會養(yǎng)老保障制度還不現(xiàn)實(shí)，未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)社會保障制度的相應(yīng)改革以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；c現(xiàn)代化等宏觀背景結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合為目標(biāo)。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立

20 世紀(jì) 90 年代中期以后，農(nóng)村的老齡化空巢化問題導(dǎo)致農(nóng)民對養(yǎng)老保障的需求在一定程度上比城市居民還要迫切。農(nóng)村老年人如果沒有固定的收入來源，再加之子女又進(jìn)城打工，他們的生活就得不到保障，因而農(nóng)村老人的貧困化現(xiàn)象非常突出。

“新農(nóng)?！敝?，中央政府為每個(gè)人出資每個(gè)月不低于 55 元錢，基層地方政府為每個(gè)人出資每年不低于30元錢，這樣領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民每個(gè)月領(lǐng)的錢一共能夠有五六十元。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)一點(diǎn)的地區(qū)，地方政府出資更多，領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民每月能領(lǐng)兩三百元錢。這樣的養(yǎng)老金水平能夠達(dá)到提供基本保障的標(biāo)準(zhǔn)，而且參保農(nóng)民能夠享受到財(cái)政補(bǔ)貼，體現(xiàn)了福利性和社會性。

（一）“新農(nóng)?！钡母采w率

隨著全國“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)范圍的擴(kuò)大，其覆蓋率快速提高。對 2010 年陜西省神木縣等地的調(diào)查顯示，“新農(nóng)?！眳⒈Ｂ蔬_(dá)到75%（吳玉峰，2011）。但不同試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際參保率存在差異，而且政府部門統(tǒng)計(jì)的覆蓋率與研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查覆蓋率存在差異，后者往往偏低。2010 年6月，安徽省全省“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣的平均參保率剛剛超過50%，其中最低的僅為 20.1%（羅遐，2011）。 2010 年華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心對全國20個(gè)省68個(gè)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣（市）68 個(gè)村莊的 1942 個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，被調(diào)查村莊平均參保率為57.6%?？紤]到農(nóng)村人口外流的趨勢，總體來看，“新農(nóng)?！钡母采w率可以反映出農(nóng)民對其歡迎程度較高。

（二） 參保決定因素

究竟哪些關(guān)鍵因素決定了農(nóng)戶的參保行為？高文書（2012）利用成都地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，居民年齡對參保有明顯影響，當(dāng)超過一定年齡以后，居民參保概率開始下降；參保傾向更高的群體是從事純農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)村居民；參保概率隨著家庭外出務(wù)工人員增加而變大，隨著受教育程度提高而變小，也隨著家庭規(guī)模增大而變??；居民健康狀況越好，參保的概率越低；家庭人均收入和人均財(cái)產(chǎn)對參保并沒有顯著影響。穆懷中和閆琳琳（2012）根據(jù)對“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣彰武縣的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，“新農(nóng)?！蔽氖侵械褪杖胨街械蛯W(xué)歷程度健康水平低參?；貓?bào)時(shí)間短的人群。年齡、教育水平、健康狀況、收入水平、遷移等多種因素同時(shí)影響參保行為。

（三）養(yǎng)老待遇與保障水平

作為目前養(yǎng)老金待遇的主要構(gòu)成部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚處于低水平階段?！靶罗r(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金均為每月 55 元（即每年 660 元），按照2009 年全國平均純收入水平（5153 元）測算，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為 12.8%。目前參保人享受的“新農(nóng)?！别B(yǎng)老待遇大部分來自基礎(chǔ)養(yǎng)老金。有調(diào)查顯示，在領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，每月只領(lǐng)取 55 元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)民的比重高達(dá) 55%，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金為 100 元以上的所占比重不到15%（耿永志，2011）。對安徽省試點(diǎn)縣的調(diào)查顯示，“新農(nóng)保”參保人的養(yǎng)老金月平均水平為 60.4元，有 71.1% 的老人認(rèn)為養(yǎng)老金不夠生活所需（羅遐，2011）。張海川和鄭軍（2011）使用精算模型分析認(rèn)為，“新農(nóng)?！钡奶娲仕秸w偏低。穆懷中等（2013）認(rèn)為，確定合理的養(yǎng)老金給付水平是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步完善的難點(diǎn)之一。實(shí)現(xiàn)“保基本”的目標(biāo)需要將養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率設(shè)為農(nóng)民勞均收入的 50%，而目前農(nóng)村社會養(yǎng)老金替代率遠(yuǎn)低于需要的替代率水平。穆懷中和宋麗敏（2014）認(rèn)為，替代率為 10%的中央統(tǒng)籌模式是現(xiàn)階段農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌起步最優(yōu)方案。

（四）財(cái)政負(fù)擔(dān)與可持續(xù)

中央財(cái)政的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政壓力短期來看不大。然而，國家“上出政策、下出資金”的體制對縣（市）級地方財(cái)政的預(yù)算平衡影響較大，使各縣（市）級財(cái)政承擔(dān)著較大的支出壓力。地方財(cái)政特別是縣級財(cái)政具有兜底職責(zé)，而且還需承擔(dān)“新農(nóng)?！被鹜顿Y活動中的風(fēng)險(xiǎn)和損失，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（蘇明政、韓朔，2011）。李俊（2012）指出，“新農(nóng)保”的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被嚴(yán)重低估，通過對 2011 -2050 年財(cái)務(wù)收支狀況的預(yù)測，發(fā)現(xiàn)雖然現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下“新農(nóng)?！辟Y金缺口對財(cái)政的壓力相對較小，但是養(yǎng)老金收入替代率低下，而個(gè)人賬戶資金缺口增長速度很快。薛惠元（2012）通過模擬預(yù)測了2010 -2053年的情況，認(rèn)為總體來看只要中國經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，中央和地方財(cái)政都可以負(fù)擔(dān)得起“新農(nóng)?！钡呢?cái)政補(bǔ)助。

（五） 制度分割與銜接

社會保障制度的“碎片化”是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的重要障礙。這不僅造成了行政管理的復(fù)雜性，而且使不同群體的保障待遇參差不齊，制度之間的協(xié)調(diào)性差，面臨制度分割風(fēng)險(xiǎn)（鄧大松、劉遠(yuǎn)風(fēng)，2011；沙治慧、羅靜，2012）。李群等（2005）認(rèn)為，應(yīng)該按照工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的順序，逐步構(gòu)筑工傷保險(xiǎn)制度以及能夠與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相互銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009 年 12 月，國務(wù)院出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接打開了大門。鄭秉文（2009）認(rèn)為，農(nóng)民工到城鎮(zhèn)打工就可以執(zhí)行城鎮(zhèn)制度，而回到農(nóng)村后就執(zhí)行“新農(nóng)?！敝贫?。從這個(gè)意義上講，農(nóng)民工已經(jīng)參加到現(xiàn)有的保險(xiǎn)體系中，同時(shí)克服了制度的“碎片化”。

（六）“新農(nóng)?！笨赡艽嬖诘膯栴}

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所（2011）分析了“新農(nóng)保”的發(fā)展現(xiàn)狀，認(rèn)為“新農(nóng)保”存在以下幾個(gè)基本問題。第一，“新農(nóng)?！辈扇⊥耆e累式的個(gè)人賬戶制，按照“多保多得、少保少得、不保不得”法則實(shí)施，更多地體現(xiàn)了商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)而非社會保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。第二，“新農(nóng)保”制度不統(tǒng)一，中國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法和標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。由于各類保險(xiǎn)的辦法和水平都不一樣，在很大程度上撕裂了作為整體的社會保險(xiǎn)制度。第三，“新農(nóng)?！苯y(tǒng)籌層次低。主要是縣級統(tǒng)籌，基金運(yùn)用空間小、收益低?？傮w來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)最優(yōu)的制度安排應(yīng)該是農(nóng)村普惠的老年年金制度，而“新農(nóng)?！敝械膫€(gè)人賬戶制度是無效的制度安排。這是因?yàn)椋^大多數(shù)的參保人選擇最低繳費(fèi)門檻（每年100元），預(yù)計(jì)未來人們還會選擇最低繳費(fèi)年限（15年），終身繳費(fèi) 1500 元的這筆積累使參保人在幾十年以后能夠領(lǐng)取的保障水平依舊很低，并不能達(dá)到預(yù)期的保障目標(biāo)。因此應(yīng)該取消個(gè)人賬戶制度，回歸老年普惠的年金制度，并提高開始領(lǐng)取年金的年齡和年金標(biāo)準(zhǔn)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

早在上世紀(jì)90年代，就有學(xué)者提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（桂世勛，1994），并適時(shí)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（田雪原，2002）。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出，要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。 2011年國務(wù)院啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，同期實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，“可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”，這為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了法制基礎(chǔ)。2014 年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》頒布，意味著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始建立。

目前對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的討論主要集中在城鄉(xiāng)之間的整合、政府補(bǔ)貼和再分配公平性等問題上。

在“新農(nóng)保”制度建立之后，有研究總結(jié)了一些地方的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并對建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)展開討論。龔秀全（2011）討論了天津市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇銜接問題；李偉（2011）討論了鄭州市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的嘗試；賈麗萍（2013）分析了吉林省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況及制度整合情況。這些研究認(rèn)為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)相同、模式類似，整合的關(guān)鍵在于消除制度的碎片化和提高財(cái)政的可承受能力。

薛惠元和張微娜（2014）認(rèn)為，應(yīng)該將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來。閆飛飛（2012）討論了將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系的接續(xù)問題，總結(jié)了“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的“蘇州模式”和“馬鞍山模式”。制度設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容包括繳費(fèi)年限計(jì)算和賬戶金額轉(zhuǎn)換兩大部分，但轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)不高導(dǎo)致對“新農(nóng)?！眳⒈Ｕ叩臋?quán)益保障不足。

對于財(cái)政的可承受能力問題，鄧大松和丁怡（2014 ）認(rèn)為，目前財(cái)政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在以下問題：各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致待遇相差懸殊，地方政府的財(cái)政責(zé)任不明晰，地區(qū)間財(cái)力差距過大導(dǎo)致地方政府對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投入不均，各級政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不夠明確。黃麗等（2014）運(yùn)用2011 年財(cái)政數(shù)據(jù)和第六次人口普查數(shù)據(jù)，對廣東省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級和市縣級政府補(bǔ)貼額度進(jìn)行測算和分析，發(fā)現(xiàn)目前的農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以滿足不同收入群體的要求，省級統(tǒng)籌能夠承擔(dān)對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，但不同地區(qū)的市縣級財(cái)政面臨的壓力存在較大差異。

對于再分配的公平性問題，賈洪波（2014 ）在一般均衡框架下，通過構(gòu)建兩期疊代模型，從養(yǎng)老金替代率、收入再分配凈值率、終生消費(fèi)收入水平比以及消費(fèi)差距四個(gè)方面，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施后的收入再分配效應(yīng)進(jìn)行了定量化模擬。結(jié)果顯示，制度的收入再分配效應(yīng)明顯，養(yǎng)老金替代率、收入再分配凈值率、終生消費(fèi)-收入水平比和消費(fèi)差距均有所增加。王亞柯等（2013 ）的研究結(jié)果表明，收入水平越低，各種養(yǎng)老制度間的差距越??；收入水平越高，不同制度間的差距則趨于擴(kuò)大。

田雪原（2014）認(rèn)為，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)需要建立全方位的養(yǎng)老保障體系，不僅要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還要破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。未來還需要進(jìn)一步改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度，將其整合到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來，并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，最終建立“國民年金+強(qiáng)制性個(gè)人年金”模式的全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

作者單位：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所