改革舉措落實(shí)難的癥結(jié)與出路

王鎖明++王明生

【摘要】當(dāng)前，在落實(shí)中央改革舉措方面總體是好的，但也存在不執(zhí)行、不規(guī)范、不合作、不配套和不一貫這五種落實(shí)難情況。導(dǎo)致落實(shí)難主要有改革舉措本身有瑕疵、執(zhí)行主體素質(zhì)有欠缺、政策對(duì)象方面有阻撓和體制機(jī)制供給有不足等四大因素。解決落實(shí)難需要對(duì)癥下藥，綜合施策，著力推動(dòng)改革舉措的有效落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】改革舉措 落實(shí)難 執(zhí)行力建設(shè) 綜合治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，圍繞全面深化改革，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推出了一系列改革舉措，但相當(dāng)一部分落實(shí)很難。落實(shí)難已成為當(dāng)前亟待解決的一個(gè)重要課題。我們黨歷來(lái)重視抓落實(shí)。毛澤東指出，“一件事不做則已，做則必做到底，做到最后勝利”。鄧小平指出，“少說(shuō)空話(huà)、多干實(shí)事”，凡事都“要落在實(shí)處”。習(xí)近平指出，“崇尚實(shí)干、狠抓落實(shí)是我反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。如果不沉下心來(lái)抓落實(shí)，再好的目標(biāo)，再好的藍(lán)圖，也只是鏡中花、水中月?！弊ヂ鋵?shí)，對(duì)于改革舉措達(dá)到預(yù)期目標(biāo)至關(guān)重要。下面，我們嘗試對(duì)改革舉措落實(shí)難問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)正確認(rèn)識(shí)和治理落實(shí)難問(wèn)題有所裨益。

改革舉措落實(shí)難在哪里

現(xiàn)階段，相當(dāng)一部分改革舉措落實(shí)很難，難在哪里？我們認(rèn)為主要難在五種情況上。

一難在“不執(zhí)行”。部分政策執(zhí)行者出于局部和個(gè)人利益的考慮，把中央政策束之高閣，隱性抗拒。例如：有的一味強(qiáng)調(diào)本地區(qū)本部門(mén)的特殊性，制定“土政策”，另搞一套，置中央政策于不顧；有的截留中央政策，不向下級(jí)單位或政策對(duì)象傳達(dá)，使得下級(jí)單位不了解政策而無(wú)法落實(shí)；有的只停留于會(huì)議動(dòng)員、一般性號(hào)召，不采取任何具體措施，不把政策落到實(shí)處。凡此種種，都使中央政策變成一紙空文，僅僅停留在文件狀態(tài)而落實(shí)不下去。

二難在“不規(guī)范”。部分政策執(zhí)行者隨意變通政策精神，搞什么“上有政策、下有對(duì)策”，使政策落實(shí)“失真”。一是片面落實(shí)。一些地區(qū)、部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)受局部利益制約，在實(shí)施政策時(shí)，將其中對(duì)自己有利的部分用足用活，其余則被遺棄，使政策落實(shí)大打折扣。二是附加落實(shí)。在落實(shí)中央政策時(shí)，一些執(zhí)行者“搭售”私貨，增加原先政策中所沒(méi)有的內(nèi)容。例如，一些地方政府出臺(tái)收費(fèi)規(guī)定時(shí)，除公布中央政府的項(xiàng)目外，還附加額外收費(fèi)，敗壞中央政策的聲譽(yù)。三是歪曲落實(shí)。有的地方政府以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，制定與上級(jí)政策表面一致、其實(shí)違背的實(shí)施方案，使國(guó)家政策目標(biāo)大打折扣。以取消農(nóng)業(yè)稅為例，中央取消農(nóng)業(yè)稅旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可有些地方政府卻在其他收費(fèi)項(xiàng)目上提高標(biāo)準(zhǔn)，偏離了取消農(nóng)業(yè)稅的初衷。

三難在“不合作”。許多改革舉措涉及幾個(gè)部門(mén)、幾個(gè)執(zhí)行人員，需要適當(dāng)分工和通力合作。但現(xiàn)實(shí)中，有的執(zhí)行部門(mén)、執(zhí)行人員缺乏集體意識(shí)和合作精神，把“分工”當(dāng)成“分家”，把自己分管的部門(mén)看作“私人領(lǐng)地”，相互之間不是“補(bǔ)臺(tái)”，而是“拆臺(tái)”，不是主動(dòng)配合其他部門(mén)、其他人員共同實(shí)施政策，而是相互推諉，以致政策實(shí)施中出現(xiàn)了“腸梗阻”現(xiàn)象。

四難在“不配套”。一項(xiàng)政策出臺(tái)后，如果配套措施不及時(shí)跟上或執(zhí)行資源不足，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行中“最后一公里”的“掉鏈子”現(xiàn)象。例如：有的不同領(lǐng)域的政策不配套，相互鉗制；有的同一領(lǐng)域的政策不銜接，前后打架；有的政策執(zhí)行孤軍深入，缺乏輔助政策；有的政策彈性太大，內(nèi)容漏洞較多。這些問(wèn)題，都不利于政策的有效落實(shí)。

五難在“不一貫”。這主要是政策執(zhí)行中的“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。一些原本能給群眾帶來(lái)益處的政策，開(kāi)始時(shí)大張旗鼓，搞得轟轟烈烈，但隨著時(shí)間推移，熱情漸減，后繼乏力，難以“一桿子插到底”。特別是在如何執(zhí)行政策問(wèn)題上領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部意見(jiàn)分歧，爭(zhēng)執(zhí)不休，最后不了了之。此外，一些地方政府為了獲得部分群眾的支持，過(guò)分夸大某些政策效益，給群眾亂許諾，這在一段時(shí)間能起到鼓動(dòng)作用，但當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)原先許諾的政策效益不能兌現(xiàn)時(shí)，支持政策的熱情便會(huì)一落千丈，執(zhí)行動(dòng)力也變成了落實(shí)阻力。

上述改革舉措落實(shí)難，其負(fù)面影響相當(dāng)嚴(yán)重。從政策層面來(lái)說(shuō)，它損害中央政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；從政治層面來(lái)說(shuō)，它破壞黨和政府的公信力和社會(huì)形象，疏遠(yuǎn)黨同人民群眾的聯(lián)系；從社會(huì)層面來(lái)說(shuō)，它妨礙改革發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，終致一些社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的落空。

改革舉措落實(shí)為什么難

現(xiàn)實(shí)中，哪些因素會(huì)導(dǎo)致改革舉措的落實(shí)難？我們以為主要有四大因素：

改革舉措本身有瑕疵。改革舉措落實(shí)難，與某些政策本身的質(zhì)量不高、存在先天不足有很大關(guān)系。其一，發(fā)揚(yáng)民主不夠。部分政策在制定過(guò)程中，沒(méi)有認(rèn)真聽(tīng)取廣大群眾的意見(jiàn)，政策舉措的群眾基礎(chǔ)不扎實(shí)，因而難以得到有力執(zhí)行。其二，利益兼顧不周。任何政策措施的制定和執(zhí)行，本質(zhì)上是一個(gè)利益調(diào)整過(guò)程，必然會(huì)觸動(dòng)各階層各方面的利益關(guān)系。如果不能很好地予以平衡，就可能在執(zhí)行過(guò)程中阻力重重。其三，可操作性不強(qiáng)。某些政策措施太過(guò)原則，缺乏可落地操作的具體計(jì)劃，也會(huì)使政策執(zhí)行難。再就是，對(duì)政策效應(yīng)的復(fù)雜性估計(jì)不足，對(duì)政策對(duì)象的宣傳動(dòng)員不夠，都會(huì)造成政策落實(shí)難之又難。

執(zhí)行主體素質(zhì)有欠缺。一是執(zhí)行人員素質(zhì)不夠高?，F(xiàn)實(shí)中，一些執(zhí)行人員沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)深入的現(xiàn)代政策、科學(xué)管理方面的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，對(duì)政策的認(rèn)識(shí)不深刻、理解有偏差，同時(shí)又缺乏服務(wù)意識(shí)、戰(zhàn)略定力和創(chuàng)新精神，就可能使政策落實(shí)“走樣”。二是執(zhí)行方式欠妥當(dāng)。一些本來(lái)好的政策，由于執(zhí)行方式機(jī)械單一，沒(méi)有充分考慮政策對(duì)象的認(rèn)知水平、心理承受能力和相關(guān)利益，實(shí)施中不是以理服人，而是以勢(shì)壓人，就會(huì)使政策對(duì)象產(chǎn)生逆反心理，從而影響政策落實(shí)效果。以城管為例，城管人員的執(zhí)法本來(lái)是有法律依據(jù)的，但由于時(shí)常與攤販發(fā)生沖突，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，以致社會(huì)公眾不滿(mǎn)意，執(zhí)法效果也欠佳。三是地方保護(hù)主義在作祟。地方保護(hù)主義是導(dǎo)致政策落實(shí)難的一大障礙。一些地方官員大局意識(shí)不強(qiáng)，本位主義當(dāng)頭，只想著種好自己的“一畝三分地”，想方設(shè)法變通執(zhí)行和規(guī)避執(zhí)行中央政策。例如：中央早就提出規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，但時(shí)至今日，有的地區(qū)為保護(hù)局部利益，總是以各種隱性方式抗拒執(zhí)行中央政策。

政策對(duì)象方面有阻撓。這主要有兩種情況：一種情況是部分群眾對(duì)政策接受度不高。一項(xiàng)改革舉措的出臺(tái)和實(shí)施，從中受益的群體會(huì)贊成，沒(méi)受益也沒(méi)受損的群體會(huì)觀(guān)望，而受損的群體則會(huì)堅(jiān)決反對(duì)、阻撓實(shí)施。事實(shí)上，任何一項(xiàng)改革舉措都有它特定的利益受益者和受損者。問(wèn)題不在于政策實(shí)施中會(huì)不會(huì)帶來(lái)利益受損者，而在于如何合理兼顧和適當(dāng)平衡，否則會(huì)增加政策執(zhí)行成本。另一種情況是政策宣傳不當(dāng)。有的政策執(zhí)行人員忽視宣傳教育的作用，當(dāng)政策對(duì)象出現(xiàn)不合作或抵觸情緒時(shí)，動(dòng)輒采取經(jīng)濟(jì)處罰或強(qiáng)制執(zhí)行等方式。以拆遷為例，部分居民由于對(duì)拆遷政策不了解或有其他考慮，不愿意拆遷，這時(shí)有的執(zhí)行人員不是向他們?cè)敿?xì)解釋拆遷政策，而是強(qiáng)制拆遷，這樣無(wú)形中加大了拆遷阻力。當(dāng)然，政策宣傳也不能過(guò)度，否則一旦當(dāng)部分群眾發(fā)現(xiàn)政策效益落空，就會(huì)由原先改革舉措的堅(jiān)定擁護(hù)者變成強(qiáng)烈反對(duì)者。

體制機(jī)制供給有不足。首先，監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制不健全。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面加強(qiáng)了從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”，大大扭轉(zhuǎn)了以往那種亂作為的政治生態(tài)。但是，消極作為現(xiàn)象有所抬頭，責(zé)任追究機(jī)制則乏力，即對(duì)政策執(zhí)行不力雖有問(wèn)責(zé)卻力度不大，而對(duì)執(zhí)行績(jī)效突出者的獎(jiǎng)勵(lì)缺失或不到位，因而起不到獎(jiǎng)勤罰懶的標(biāo)桿作用。另一方面，如果在政策執(zhí)行中出現(xiàn)大的差錯(cuò)、失誤則要承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)，甚或丟失“烏紗帽”。于是，部分政策執(zhí)行官員“不求有功、但求無(wú)過(guò)”，缺乏闖勁，對(duì)政策執(zhí)行采取敷衍態(tài)度。其次，相互協(xié)調(diào)配合不順暢。現(xiàn)實(shí)中，有的部門(mén)、有的執(zhí)行人員私利當(dāng)頭，“各人自?huà)唛T(mén)前雪，那管他人瓦上霜”，不能不導(dǎo)致政策落實(shí)中的“踢皮球”現(xiàn)象。最后，相關(guān)資源、配套措施跟不上。一項(xiàng)政策出臺(tái)后需要多方面、多環(huán)節(jié)的銜接，也需要與之配套的資源措施。如果沒(méi)有在人力、物力、財(cái)力和信息等方面做好充分準(zhǔn)備，匆匆上馬，而政策執(zhí)行中投入的資源不足，后續(xù)支持又跟不上，那么這樣的政策執(zhí)行起來(lái)會(huì)十分困難。

改革舉措落實(shí)難如何解

如何化解改革舉措落實(shí)難？我們認(rèn)為需要綜合施策，當(dāng)前主要從四個(gè)層面下功夫：

提高改革舉措的質(zhì)量。要努力避免出臺(tái)有“硬傷”的改革舉措。其一，堅(jiān)持政策的科學(xué)化和民主化。在政策制定階段，一方面要做好扎實(shí)的調(diào)研工作，掌握第一手資料，保證政策“接地氣”；另一方面要走好群眾路線(xiàn)，如實(shí)反映廣大群眾的愿望和要求。這是確保政策符合民意及政策合法化的一條根本途徑。否則，就會(huì)遇到執(zhí)行阻力。其二，堅(jiān)持利益均衡。在制定和落實(shí)政策時(shí)，要充分考慮地方利益，一旦造成地方利益受損，中央政府必要時(shí)給予適當(dāng)補(bǔ)償，提高地方政府執(zhí)行中央政策的主動(dòng)性和積極性，盡可能消除政策執(zhí)行的阻力。其三，把握政策發(fā)布和實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。如果時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排不當(dāng)，應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備不充分，倉(cāng)促出臺(tái)一項(xiàng)政策，也難有好效果。例如：今年教育部實(shí)施教育扶貧政策，其中有一項(xiàng)改革舉措就是壓縮個(gè)別省份高校招生人數(shù)，而將名額調(diào)劑給中西部地區(qū)。這項(xiàng)政策用意很好，但發(fā)布時(shí)間（大約5月份前后）可能欠妥，引發(fā)了一定的負(fù)面效應(yīng)。

提升執(zhí)行主體的素質(zhì)。要強(qiáng)化執(zhí)行力建設(shè)，努力提高執(zhí)行人員的工作效率。第一，領(lǐng)導(dǎo)干部要做政策執(zhí)行的表率。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)做到“令行禁止”，模范執(zhí)行黨和政府的路線(xiàn)方針政策和決策部署，大力推動(dòng)各項(xiàng)改革舉措落地生根。第二，提高政府工作人員的素質(zhì)。在政府層面，要完善公務(wù)員制度，將工作績(jī)效同考核、任用和獎(jiǎng)懲相掛鉤，促使政策執(zhí)行人員不折不扣地落實(shí)政策；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行人員進(jìn)行大局觀(guān)、紀(jì)律觀(guān)和法治觀(guān)的培訓(xùn)教育，促使他們正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人三者利益關(guān)系，避免執(zhí)行中從局部利益出發(fā)截留中央政策。在個(gè)人層面，政策執(zhí)行人員自身要不斷學(xué)習(xí)新政策、研究新方法和樹(shù)立新觀(guān)念，提高施政素質(zhì)，避免“念歪了經(jīng)”，確保政策的有效執(zhí)行。第三，堅(jiān)持正確的用人導(dǎo)向。強(qiáng)化激勵(lì)考核機(jī)制，堅(jiān)決淘汰“尸位素餐”者；建立健全“能者上庸者下”的用人機(jī)制，大膽提拔和重用實(shí)干型干部，為推動(dòng)改革舉措有效落實(shí)提供人才儲(chǔ)備。

爭(zhēng)取政策對(duì)象的支持。取得政策對(duì)象的支持是順利實(shí)施一項(xiàng)政策的重要保證。首先，加大政策宣傳力度。政策宣傳是統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、減少政策執(zhí)行阻力的一種有效手段。只有把政策解釋清楚了，讓群眾充分了解黨和政府政策的精神實(shí)質(zhì)，才能使他們理解、支持和執(zhí)行政策。此外，面對(duì)新形勢(shì)新要求，也要?jiǎng)?chuàng)新政策宣傳方式，增強(qiáng)宣傳的針對(duì)性、吸引力和感染力，使政策對(duì)象愿意接受政策，避免政策對(duì)象的“不領(lǐng)情”、“不買(mǎi)賬”。其次，引入群眾參與機(jī)制。除了少數(shù)必須保密的之外，其他政策都要提高透明度，廣泛吸收人民群眾參與到政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估中來(lái)，消除政策的神秘感，用以減少來(lái)自群眾方面的不合作。

完善政策落實(shí)的體制供給。這主要包括四個(gè)方面：一是加大監(jiān)督力度。建立健全監(jiān)督制度，特別是加大對(duì)各級(jí)政策執(zhí)行官員的監(jiān)督，通過(guò)督查或抽查，防控政策執(zhí)行及其結(jié)果走偏。二是健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。明確責(zé)任主體，堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把解決落實(shí)難與治理“為官不為”緊密結(jié)合起來(lái)，形成政策執(zhí)行合力。三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)執(zhí)行意識(shí)淡薄或弱化的現(xiàn)象，既要形成強(qiáng)大的外在壓力，也要實(shí)施科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，不斷激發(fā)政策執(zhí)行的內(nèi)在動(dòng)力。四是制定配套措施。把握好政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)，注意政策運(yùn)作的時(shí)序問(wèn)題；避免單兵出擊，注重政策之間的銜接；建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，消除政策執(zhí)行中部門(mén)之間、人員之間的扯皮行為，從而發(fā)揮政策落實(shí)的整體效益。

（作者均為南京大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員）

【注：本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義理論的競(jìng)爭(zhēng)力研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BKS030）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉熙瑞：《公共管理中的決策與執(zhí)行》，北京：中共中央黨校出版社，2003年。

②陳振明：《政策科學(xué)――公共政策分析標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年。

責(zé)編/張蕾 美編/宋揚(yáng)