如何打造強有力的海洋執(zhí)法隊伍

王麗娜

【摘要】進入21世紀后，海洋資源越來越被世界各國重視，為此沿海國家都通過建設(shè)更為完善的海洋執(zhí)法體系來管理海洋領(lǐng)域，這對保護國家的海洋資源、維護海洋權(quán)益有重要意義。目前我國的海洋執(zhí)法體系存在法律不健全、多部門執(zhí)法等問題，還需要進一步的完善和改革，而改革的方向是形成綜合性的海洋執(zhí)法隊伍。

【關(guān)鍵詞】海洋執(zhí)法 體系 改革

【中圖分類號】D912 【文獻標(biāo)識碼】A

進入海洋世紀后，海洋對一個國家具有重要的政治、經(jīng)濟、軍事以及社會意義，沿海國家必須建立完善的海洋管理體系來面對海洋世紀的各種挑戰(zhàn)。而海洋執(zhí)法體系是一國海洋管理體系的重要組成部分，也是一國海洋綜合實力的體現(xiàn)。具體來說，海洋執(zhí)法體系建設(shè)是為了保護國家海洋資源、海洋權(quán)益、海洋經(jīng)濟以及海洋環(huán)境等利益，它通過各類方針政策的制定和貫徹實施來實現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)的不斷完善、執(zhí)法程序的明確，保證整個體系能夠順利運行，最終確保國家各項海洋政策得以施行。

改革海洋執(zhí)法體系的必要性

首先，世界海洋綜合管理的發(fā)展趨勢，促使我國改革當(dāng)前的海洋執(zhí)法體系。1993年的聯(lián)合國大會上就提出要將海洋綜合管理提上國家發(fā)展議程，同年，世界海岸大會倡議沿海各國開展海岸綜合管理，建立起綜合管理制度。世界各國都十分重視本國的海洋管理體系建設(shè)。美國成立國家海洋政策委員會，2002年美國對海洋管理體系進行改革，由國土安全部管理海岸警衛(wèi)隊。韓國在1996年成立了海洋漁業(yè)部，制定了海洋資助計劃，成立海洋警察廳來加強海洋執(zhí)法。除了發(fā)達國家外，發(fā)展中國家也逐步重視起海洋執(zhí)法體系建設(shè)，如印度尼西亞在1998年設(shè)立了海洋漁業(yè)部，1999年越南成立了海岸警備隊。由此可見，世界各國都在加快海洋綜合管理體系建設(shè)，增強海上的綜合執(zhí)法能力，這對保護國家海洋權(quán)益、實施海洋戰(zhàn)略提供了有力保障。我國應(yīng)緊跟這種潮流，才能夠在海洋世紀維護自身的合法海洋權(quán)益不受侵犯，增強海洋保衛(wèi)能力。

其次，我國依法行政的貫徹，也要求對海洋執(zhí)法體系進行改革。我國早在1993年就意識到海洋管理體系中存在多部門管理、分散執(zhí)法的問題，由此國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強東海海上航行和漁業(yè)安全的意見的通知》。到2003年，在十六屆三中全會上，我國提出了改革行政管理體制的規(guī)劃，要求各級政府部門要理順部門分工，將政府職責(zé)、編制以及機構(gòu)設(shè)置等法治化，依法行政。次年，溫家寶在《政府工作報告》中提及要在海洋管理中推進依法行政，改革執(zhí)法體系，重點解決多頭執(zhí)法的問題，要完善執(zhí)法監(jiān)督，實現(xiàn)嚴格執(zhí)法和公正執(zhí)法。在此背景下，我國海洋執(zhí)法體系中存在的執(zhí)法隨意性大、多部門執(zhí)法等問題必須進行改革，使之符合依法行政的要求。

最后，要貫徹我國的海洋開發(fā)戰(zhàn)略，需要對目前的海洋執(zhí)法體系進行改革。海洋問題關(guān)系著國土安全與國家發(fā)展戰(zhàn)略。如果缺乏強有力的海洋管理，一國的海洋權(quán)益不僅可能受到侵害，甚至連國家安全也得不到保障。目前我國面臨的海洋問題十分嚴峻，海域劃分、島嶼歸屬以及海洋資源開發(fā)等方面的爭議較多，而且，近年來海上走私、販毒、偷渡、海盜等犯罪活動也日益猖獗。面對復(fù)雜的海洋情況，我國必須以戰(zhàn)略目光部署海洋發(fā)展規(guī)劃，提升我國海洋管理的控制與統(tǒng)籌能力。國家的海洋開發(fā)戰(zhàn)略，表面上看是爭取更多的海洋資源，實質(zhì)上則是要對本國的海洋區(qū)域擁有絕對的控制權(quán)和支配權(quán)，防止他國侵占本國海洋權(quán)益，這其實也是維護國家主權(quán)的表現(xiàn)。因此，海洋力量的強弱也成為衡量一國綜合國力的指標(biāo)之一，并影響國家安全。所以，在實施國家海洋戰(zhàn)略時，必須改革當(dāng)前的海洋執(zhí)法體系，使之擁有更強的執(zhí)法管理能力，確保海洋開發(fā)戰(zhàn)略的實施。

我國海洋執(zhí)法體系的現(xiàn)狀

從整體上看，我國的海洋執(zhí)法體系已經(jīng)形成了橫向和縱向的立體管理模式。在橫向上采取綜合管理與部門分工管理相結(jié)合的方式，國家海洋局負責(zé)海洋執(zhí)法事務(wù)的綜合規(guī)劃，而后各部門按照用海類別負責(zé)不同的事務(wù)。在縱向上，我國海洋執(zhí)法體系采取統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的模式，國務(wù)院統(tǒng)一各項權(quán)力，再通過省市縣的行政分級層層賦權(quán)，實現(xiàn)分級管理。我國涉及海洋執(zhí)法體系的法律法規(guī)有十多種，在法律上，除了《憲法》，還有《政府組織法》《行政處罰法》《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》；在具體實施方面，有《海洋行政處罰實施辦法》以及各種意見通知等；除此之外，一些沿海地方也制定了相關(guān)法規(guī)政策。這種組織架構(gòu)與法律法規(guī)的實施，總體上規(guī)范了我國海洋執(zhí)法體系的運行，并保證海洋戰(zhàn)略計劃的實施。不過，目前我國這種海洋執(zhí)法體系構(gòu)建模式中，存在明顯的條塊分割問題，導(dǎo)致海洋執(zhí)法管理上的無序，進而帶來執(zhí)法不力的問題，不利于我國整個海洋管理的發(fā)展。

目前我國的海洋管理職責(zé)分散在各個部門，部級的有水利部和環(huán)境保護部，局級單位有漁業(yè)局、海事局等，這些部門又分屬不同的部門。這使得各部門只能從本部門出發(fā)去進行執(zhí)法，而很難從綜合管理的高度去開展工作。

總體上，我國的海洋執(zhí)法隊伍可以分為海事、海警、海監(jiān)、緝私以及漁政五個隊伍。我國的海事局隸屬于交通部，它由原本交通部下屬的港務(wù)監(jiān)督局和船舶檢驗局合并成立，采取垂直式組織架構(gòu)。我國的沿海省市、港口城市、內(nèi)河干線都有自己的海事管理部門，數(shù)量多達20多個，擁有執(zhí)法人員2萬多。我國海警由公安邊防部門管轄，1998年由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，目前擁有20多支海警支隊，是維護我國海洋資源與權(quán)益的重要力量。我國海監(jiān)隊伍建設(shè)較早，在20世紀80年代已初具雛形，由國家海洋局管理。1998年，我國正式成立了中國海監(jiān)總隊，并對其組織架構(gòu)、人員編制、職能責(zé)任等進行了明確規(guī)定。2003年，我國海關(guān)總署將原本的走私犯罪偵查局改為緝私局，它同時受海關(guān)總署和公安部的雙重管理。2000年，我國成立了由農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局管理的中國漁政指揮中心，綜合管理漁業(yè)執(zhí)法事務(wù)，目前我國擁有3000多個縣級以上的漁業(yè)執(zhí)法部門，主要負責(zé)漁港監(jiān)督、漁政以及漁船檢驗等漁業(yè)事務(wù)。

我國海洋執(zhí)法體制存在的問題

首先，組織設(shè)置方面存在問題。我國海洋執(zhí)法管理職責(zé)分散，又缺乏統(tǒng)籌管理機制，導(dǎo)致各自為政、權(quán)責(zé)不清。具體來說，由于各個執(zhí)法隊伍各自為政，造成海洋執(zhí)法難以形成合力。由于缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，我國上述的五支海洋執(zhí)法隊伍往往是根據(jù)本部門的條例規(guī)定來開展日常工作，他們在管轄區(qū)域內(nèi)既不互相干涉，但也不會相互溝通交流，這不利于我國海洋權(quán)益的保護。由于海洋執(zhí)法隊伍權(quán)責(zé)不清，存在職能交叉現(xiàn)象，還造成重復(fù)建設(shè)、浪費資源的問題。我國的海洋執(zhí)法隊伍對自身職責(zé)并沒有十分具體的規(guī)定，一旦出現(xiàn)海上事故，也難以確認責(zé)任主體，會出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，這也制約了我國海洋執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力。在多頭管理的背景下，我國的海洋執(zhí)法體系缺乏科學(xué)有效的溝通協(xié)調(diào)機制，是削弱海洋執(zhí)法體系執(zhí)法能力的重要因素。由于我國的海洋執(zhí)法隊伍分屬不同部門，要真正維護好該領(lǐng)域的海洋權(quán)益，需要各個執(zhí)法隊伍相互配合和協(xié)調(diào)，但目前我國并沒用相關(guān)方面的法律法規(guī)，也缺乏實踐，這也加劇了我國海洋執(zhí)法權(quán)力分散現(xiàn)象。

其次，有關(guān)海洋執(zhí)法的法律法規(guī)不完善。我國在新中國成立后已經(jīng)制定了多部有關(guān)海洋管理的法律法規(guī)，其中涉及到海洋執(zhí)法管理的問題，這為我國的海洋執(zhí)法提供了法律保障與指導(dǎo)。但同海洋執(zhí)法組織設(shè)置一樣，由于海洋立法也缺乏綜合性的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致有關(guān)海洋管理的法律法規(guī)之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。海洋立法工作的滯后性，不能為海洋執(zhí)法的新情況提供法律指引。由于海洋執(zhí)法權(quán)的分散，海洋立法工作還受到不同海洋部門利益的影響，而各個部門在制定海洋執(zhí)法法規(guī)規(guī)范時，也大都從本部門的利益出發(fā)，缺乏整體眼光，這降低了我國海洋執(zhí)法的效率。具體來說，我國的海洋立法中存在以下三個方面的問題：一是海洋法律法規(guī)制定的出發(fā)點不合理。二是我國目前的海洋法律法規(guī)很少對海洋執(zhí)法隊伍的執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法資格進行明確的界定，這直接導(dǎo)致了目前海洋管理執(zhí)法主體多元的問題。三是海洋立法工作的滯后性導(dǎo)致目前的涉海法律覆蓋范圍不足，很多海洋執(zhí)法隊伍因為缺乏法律支持而難以開展執(zhí)法工作。

我國海洋執(zhí)法體系的改革方向

我國擁有32000公里的海岸線，海域面積達300萬平方公里，無疑是一個海洋大國。要在如此廣袤的海域中維護我國的海洋權(quán)益、保護海洋環(huán)境與資源，必然要建立起一支強有力的海洋執(zhí)法隊伍，為此我國必須對海洋執(zhí)法體系進行改革，建立綜合性的海洋執(zhí)法體制，統(tǒng)一海洋執(zhí)法隊伍的職能，建立一支能夠獨立、全面進行海洋執(zhí)法活動的綜合性海洋執(zhí)法隊，提升我國海上執(zhí)法的質(zhì)量，為我國海洋戰(zhàn)略的實施提供保障。

首先，完善海洋管理法律法規(guī)。我國將依法治國作為基本方略，在國家治理上要求依法行政，因此我國海洋執(zhí)法體系工作的開展需要以法律為支撐。新中國成立后，我國發(fā)表了領(lǐng)海聲明，并出臺了大量有關(guān)海洋管理的法律法規(guī)，形成了涉海法律的基本框架，在此基礎(chǔ)上，我國的涉海法律體系建設(shè)還應(yīng)該從兩個方面進一步完善。一是我國的海洋立法工作應(yīng)該遵循《聯(lián)合國海洋法公約》，這樣能夠避免引起不必要的國際紛爭。二是要完善我國的海洋立法內(nèi)容，這包括兩個方面：第一，對現(xiàn)有的有關(guān)海洋執(zhí)法法律法規(guī)進行完善；第二，要針對海洋執(zhí)法出臺新的專門法。需要注意的是，不論是完善已有的法律法規(guī)，還是出臺新的法律法規(guī)，都應(yīng)關(guān)注法律法規(guī)的可操作性以及法律的明確性。三是要針對綜合性海洋執(zhí)法體系制定相應(yīng)的法律法規(guī)，從而明確這一隊伍體系的性質(zhì)、職能。法律應(yīng)對綜合性海洋執(zhí)法隊伍的組織設(shè)置、主要任務(wù)等進行規(guī)定，這為我國綜合性海洋法律隊伍的成立，提供了法律的合法性?？傮w而言，新的海洋法律體系既要符合《聯(lián)合國海洋法公約》的內(nèi)容，又要與我國的海洋執(zhí)法實際需求相適應(yīng)，為海洋執(zhí)法體系改革提供法律支持。

其次，統(tǒng)一我國現(xiàn)有的海洋執(zhí)法隊伍。我國目前主要有五支海洋執(zhí)法隊伍，分別為海監(jiān)、海事、緝私、邊防海警以及漁政漁港監(jiān)督。盡管這五支海洋執(zhí)法隊伍在職能上較好地覆蓋了海洋管理的方方面面，但因為執(zhí)法權(quán)分散的問題，帶來執(zhí)法質(zhì)量不高、效率低下、資源浪費以及裝備落后等問題，使得我國的海洋執(zhí)法隊伍難以開展綜合執(zhí)法，也缺乏參與國際海事活動的能力。所以，要建立起綜合性的海洋執(zhí)法體制，需要對現(xiàn)有的海洋執(zhí)法隊伍進行綜合性改革。在具體改革推進上可以分兩步，一是進行地區(qū)試點，通過整合試點地區(qū)的海洋執(zhí)法隊伍，發(fā)現(xiàn)組建工作中存在的問題，為這一改革的全面推進提供經(jīng)驗。二是全面推進改革舉措，加快推進綜合性海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)。從法律上明確綜合性海洋執(zhí)法隊伍的性質(zhì)、組織架構(gòu)等，使之具備執(zhí)法主體資格，確立其法律地位。在隊伍整合過程中，還要對海洋執(zhí)法隊伍的人員以及裝備等進行綜合性調(diào)配，組建高水平的海洋執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)資源的最大化利用。

再次，提高執(zhí)法裝備水平及執(zhí)法人員素質(zhì)。目前我國海洋執(zhí)法隊伍由于缺乏中大型的艦艇裝備，在管理海域、處理海洋突發(fā)事件時存在心有余而力不足的問題，導(dǎo)致海洋管控出現(xiàn)盲區(qū)。所以，要想增強我國海洋執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力，需要提升其硬件裝備，主要是增加大型艦艇的裝備數(shù)量，發(fā)展大型巡邏艦以及艦載飛機，增強我國海洋執(zhí)法隊伍在領(lǐng)海的巡邏及執(zhí)法能力。除了配備大型艦艇外，還需要建設(shè)配套的設(shè)施，滿足執(zhí)法隊的執(zhí)法需求，如針對海洋岸基領(lǐng)域，可以配備岸基直升機、偵查預(yù)警飛機以及巡邏機等執(zhí)法裝備，完善岸基觀察系統(tǒng)建設(shè)。除了硬件的提升外，我國的綜合性海洋執(zhí)法隊伍還應(yīng)加強軟件建設(shè)，主要是提升海洋執(zhí)法隊伍工作人員的整體素質(zhì)。為此，我國可以開設(shè)專門培養(yǎng)海洋執(zhí)法人員的院?；蛘叱闪⑾嚓P(guān)的培訓(xùn)機構(gòu)，一方面為我國的海洋執(zhí)法隊伍提供源源不斷的人才支持，另一方面也能夠?qū)σ呀?jīng)從事海洋執(zhí)法工作的人員進行培訓(xùn)，不斷提升他們的海洋執(zhí)法能力，加快我國綜合性海洋執(zhí)法隊伍建設(shè)的步伐。

（作者單位：海南大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻】

①《回顧2004：溫家寶作政府工作報告——2004年3月5日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，人民網(wǎng)，2005年2月28日。

責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（實習(xí)） 美編/ 王夢雅（見習(xí)）