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    政策為何有時會“朝令夕改”

    2016-12-13 10:28:54張鳴
    人民論壇 2016年22期
    關鍵詞:依法行政政策

    張鳴

    【摘要】政府的政策,跟民眾的生活關系密切。一個政策出臺,民眾就會根據(jù)這個政策,調整自己的生活軌道,對自己的生活作出預期。而政策多變,朝令夕改,就會打亂民眾的生活步調,讓民眾不知所從。政策的多變,有些是因為當初決策不科學,有些實際上是因為決策者想變。只有將政府活動納入法治化軌道,加強體制外的監(jiān)督,才能解決政策的“朝令夕改”問題。

    【關鍵詞】政策 朝令夕改 依法行政 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

    政策的“朝令夕改”,是我們黨政體系的老問題,經常遭人詬病。雖然說,這個病,有些地方輕點,有些地方重些,但政策多變,卻是一個帶有普遍性的流行病。

    政策“朝令夕改”會打亂民眾生活,讓民眾不知所從

    中國是個政府導向型的國家,不像一些歐美國家,即使政府停擺,社會照樣運轉。政府的政策,跟民眾的生活關系密切。一個政策出臺,民眾就會根據(jù)這個政策,調整自己的生活軌道,對自己的生活作出預期。而政策多變,朝令夕改,就會打亂民眾的生活步調,讓民眾不知所從。特別是某些跟民眾關系密切的政策的突然改變,對于某些人來說,甚至可能就像晴天霹靂一樣,幾乎陷于崩潰。比如,某個城市,電動自行車是允許上路的,所以,很多打工者選擇了以電動車代步,或者從事以電動車作為勞動工具的快遞業(yè)。由此,買房、租房以及相關的安排,都跟這個有關。突然之間,這個城市禁止電動車了。一下子,不光手頭的電動車變成了廢鐵,眾多做好了相關安排的人和事,全都得跟著變,此前為此做出的投資,全都泡了湯。一下子,眾多斗升小民,就陷入了滅頂之災。再比如,原來有些大城市,是允許農民進城賣菜,從事各種服務業(yè)的,但是,突然之間,說是為了城市的整潔,一下子把一些菜市場、農貿市場、服裝市場、裝修市場都拆掉了,里面的人原來交的租金,從事這個行業(yè)的人原來的投入,都化為烏有,又沒有人來補償,對于其中的一些人來說,同樣等于滅頂之災。同時,周邊的居民,也會因此而感到不便。

    有些地方政府的“制度設計”,看似高高在上,其實跟民生息息相關。比如說城市規(guī)劃就是這樣?,F(xiàn)在個別城市規(guī)劃,變動過于頻繁,一個領導一個令。甲領導喜歡在東邊建開發(fā)區(qū),就在東邊開工,甲領導干了一半,乙領導來了,乙領導喜歡西邊,東邊就被擱下,在西邊另起爐灶。甚至街道建了挖,挖了再建,來回拉鋸,都是常見的。顯然,這樣的“制度設計”,不管資金來源是哪里,勞民傷財是肯定的了,其實受影響最大的,就是當?shù)氐睦习傩铡8鞯剡z留的一些拆遷補償不到位的問題,征地擱置問題,不少是前任留下的,后任不管的,最后傷的都是老百姓。

    實際上,任何一屆政府,無論領導人變與不變,制定的政策,都是跟老百姓之間訂立的一種帶有法律意義上的承諾,都不能隨意改變。如果因為時代的變化,政策滯后,需要改變,也得經過跟民眾充分的商議,反復論證之后,才能做出,對于因政策改變之后遭遇損失的民眾,應該給予合理的補償。

    政策“朝令夕改”為什么依然存在

    過去人們檢討這個問題,首先講的,多半是政策制定的科學性。說是因為政策制定時,科學性就不夠,后來發(fā)現(xiàn)事情不好辦或者沒法辦,不得不再改,于是造成了政策多變,朝令夕改。

    政策的多變,有些是因為當初決策不科學,有些是因為決策者想變,不是由于換人了,就是本人又忽發(fā)奇想,有新想法了。從某種意義上說,那些因為當初的政策不切合實際,而做出調整的人,倒是有幾分負責的精神。

    說到底,還是因為當前一些政府官員沒有將依法行政落到實處。程序都有,法規(guī)也在,甚至比發(fā)達國家還要多,但是,在個別“一把手”面前,都是擺設。民眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督沒有發(fā)揮應有的作用。來自監(jiān)督部門的監(jiān)督,來自上級的監(jiān)督和問責,缺乏一定的長效工作機制。這樣的監(jiān)督和追責,就為地方官員的規(guī)避,提供了條件。況且,很多官員,所謂的決策,政策制定,甚至他們的朝令夕改,本身干的就是面子活兒,或者為了更好地干面子活。這樣的面子工程,無論怎樣勞民傷財,在上級檢查者看來,都有可能賞心悅目,因為就是下級揣摩上級意思干出來的。對很多擅長此道的人來說,這樣的揣摩,并不太難。

    更何況,現(xiàn)在的地方官,都看重政績。我們這個垂直的壓力體系的行政機構,就是靠著政績的指標來層層管理的。所以,每一任官員,尤其是負責官員,都必須干出點事兒來,政績不僅跟升遷有關,也跟能不能保住烏紗帽密切相連。但是,地方官有時換得又快,一個人干兩三年,就被調走了。每一任地方官,在任上的時候,幾乎都有大想法、大宏圖、大愿景。但往往干到一半,或者一小半,人走了。剩下的活兒還干不干?多半干不下去。因為每個人都有自己的想法和愿景,就算跟前任差不多,也不能炒前任的冷飯,干成了,到底功勞是誰的呢?嘴上不說,但每一任官員,都覺得自己不能比前任差,一定是一代更比一代強。每個人都有每個人的高招,所以,新官上任之時,就是政策變動之日。于是,地方上就來回地折騰。這樣的事情,從根子上講,上級是有責任的,而且責任不小。一些干部存在唯上思想,是政策多變的根源。

    所謂的科學決策,科學地制定政策,必須得有強大的動力才行。也就是說,如果你制定了政策,由此干砸了,會為此付出巨大的代價,你才會有這樣的動力,盡量做得好一點。否則,誰會操心費力去沾邊這個“科學”呢?尊重科學不是一個省力的過程,領導決策,如果尊重科學,得付出很多的代價。得花功夫考證,花功夫咨詢,花功夫調研,還得尊重專業(yè)人士的意見。

    建設法治政府,保證政策的科學性與穩(wěn)定性

    現(xiàn)在需要做的,就是官員對法律負責。不是一個人兩個人,而是所有官員都對法律負責。做到這一點,首先要落實的是任何人只要沒有違反法律,就算他的上司對他十二萬分的不滿意,也拿他沒轍。而一旦違法了,就算他的上司十二萬分地欣賞他,也保不住他。到了這個境地,官員科學地制定政策,才有幾分可能性。

    無論何種體制,得到民眾的支持,都是必須的。當下?lián)p害政府公信力的,恰是這種政策的多變,不是為了民眾的多變,而是打著為民眾的旗號,為自己撈好處的多變。每次的變化,幾乎都是為了向下伸手,把危機和困難,甩給民眾,結果導致民眾利益受損。所以,建設一個法治的政府,是不得不完成的任務。沒有一個法治的政府,就不會有法治的社會。簡而言之,黨和政府的活動,尤其是權力的運作,必須被納入法治的軌道。只有這樣,權力才會被關進籠子里,才不會朝令夕改。

    政府的法治化,除了領導帶頭遵紀守法,嚴格按法律辦事,起帶頭示范作用之外,還需要逐步放開媒體監(jiān)督,引進民眾的監(jiān)督。古今中外的經驗告訴我們,讓政府官員守規(guī)矩,體制外的監(jiān)督是不可或缺的。一個體系包辦一切,在市場化的時代,是一個不可能完成的任務,一個自己毀自己的冒險。因此,盡管放開了媒體監(jiān)督,民眾監(jiān)督,會有不悅耳的雜音,也會有一定的風險,但是,不這樣做,風險更大。而且越是往后走,風險越大。

    “說一千道一萬”,要想贏得民眾支持,政策必須貼著民意走。實際上,人們對于朝令夕改的反感,從根本上說,是因為這樣的變化,導致了民眾利益的受損。政策制定者的屁股,沒有坐到民眾一邊。貼著民意,政策即便變化,民眾也沒有什么不高興;不貼著民意,只按官意走,無論怎樣,民意都會怨聲載道。

    (作者為中國人民大學國際關系學院教授、博導)

    【參考文獻】

    ① 中共中央宣傳部:《習近平總書記系列重要講話讀本》,北京:學習出版社、人民出版社,2016年。

    責編/高驪 溫祖俊(見習) 美編/于珊

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