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    “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸和應(yīng)對之策

    2016-12-13 01:16:37沈夢溪
    國際貿(mào)易 2016年11期
    關(guān)鍵詞:私人資本世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施

    沈夢溪

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    “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸和應(yīng)對之策

    沈夢溪

    世界銀行測算,對于發(fā)展中國家來說,基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加10%,長期GDP增長率將提高一個百分點?!耙粠б宦贰睉?zhàn)略通過中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè),不僅能夠有效提升沿線國家人民生活的便利性,更能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長,實現(xiàn)中國與沿線國家的共同繁榮。

    但“一帶一路”沿線大部分是發(fā)展中國家,其貧困人口占到全球貧困人口總數(shù)的一半左右。除了部分新興和發(fā)展中的亞洲國家呈現(xiàn)GDP快速增長趨勢,沿線中東歐、獨聯(lián)體國家等經(jīng)濟(jì)增長緩慢,部分國家甚至存在較高的政治風(fēng)險,對于基礎(chǔ)設(shè)施的支付能力十分有限,更制約了各路資金的參與廣度和深度。因此,資金匱乏將是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨的主要問題之一。

    一、“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施資金供求

    (一)“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施及互聯(lián)互通資金需求

    根據(jù)世界銀行的估算,在2030年,發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)到約8640億美元(以2010年美元不變價格計算)。其中,“一帶一路”沿線國家的基

    礎(chǔ)設(shè)施投資需求將占絕大部分,在2030年達(dá)到約6499億美元。其中,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場規(guī)模最大的“一帶一路”國家分別是中國、印度、印度尼西亞、俄羅斯和波蘭;而增長速度最快的“一帶一路”國家則是越南、中國、卡塔爾、孟加拉國和印度。

    但世界銀行的估算僅考慮了各國自身的基礎(chǔ)設(shè)施需求,未將跨境基礎(chǔ)設(shè)施需求計算在內(nèi)。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估算,僅亞洲國家之間的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的資金需求就在每年2900億美元左右。因此,未來5~15年,“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年的資金需求可能超過1萬億美元。圖1描述了“一帶一路”沿線各地區(qū)及跨境互聯(lián)互通的年度資金需求。

    (二)目前資金融通的主要渠道

    國家公共支出,包括財政預(yù)算和各國開發(fā)銀行投資,是各“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要資金來源。據(jù)世界銀行估算,目前各國政府支出解決了各自國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資金需求的60%~70%。但如上文所述,“一帶一路”沿線連年增長的基礎(chǔ)設(shè)施資金需求將達(dá)到1萬億美元,而2015年“一帶一路”沿線國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的總和約23萬億美元。這意味著基礎(chǔ)設(shè)施資金支出將占到“一帶一路”沿線國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%~5%,僅憑政府開支顯然不能滿足如此巨額的資金需求。

    圖1 2015—2030年“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施年度資金需求情況

    注:按照世界銀行的地區(qū)分類,東亞包括東盟十國。

    資料來源:世界銀行和亞洲開發(fā)銀行

    公私合營(PPP)是解決長期基礎(chǔ)設(shè)施資金缺乏的有效手段。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計,2015年“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系在金額和數(shù)量上都出現(xiàn)了不同程度的下降,私人資本共參與了147個基礎(chǔ)設(shè)施項目,總金額約620億美元。

    多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。對于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目,多邊開發(fā)銀行能提供比商業(yè)機(jī)構(gòu)更低的利率、更長的還款期和更靈活的調(diào)整條款。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行是“一帶一路”沿線的主要多邊開發(fā)銀行。根據(jù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行2015年年報,2015年對“一帶一路”相關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施貸款金額分別為105億美元、79億美元和18億美元,約占這些銀行年度貸款總額的30%。

    官方發(fā)展援助(ODA)也是“一帶一路”沿線國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施資金來源。2010—2015年間,“一帶一路”國家接受的援助規(guī)模幾乎未出現(xiàn)大的波動,保持在每年約900億~1000億美元的水平,其中約20%~40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    債券市場、養(yǎng)老基金、主權(quán)基金等是近年來探討較多的新興基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。世界銀行預(yù)期債券融資將在2022年占到基礎(chǔ)設(shè)施融資總額的一半以上,但就目前水平來說,其規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于直接貸款發(fā)放金額。養(yǎng)老基金等資金來源也在部分國家參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但總體來說,各基金與基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金量要求、回報率和資產(chǎn)組合方式的匹配程度還不太高,未能成為主流融資方式。

    圖2顯示了目前“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。

    二、基礎(chǔ)設(shè)施的融資瓶頸

    (一)高風(fēng)險使各路資金望而卻步

    除去部分不要求償還的官方發(fā)展援助之外,不論是政府資金、私人資本還是開發(fā)銀行貸款都需要從其付出的資金獲得回報。而這一回報率與所在國的風(fēng)險以及項目性質(zhì)密切相關(guān)。項目所在國的政治環(huán)境復(fù)雜、項目期限太長或項目過于復(fù)雜都會使得投資人要求更高的資金回報率,尤其是在有商業(yè)資金參與的情況下。圖3展示了某“一帶一路”沿線國家公路項目資金所要求的回報率。

    “一帶一路”沿線國家的法規(guī)風(fēng)險、建造風(fēng)險等各類風(fēng)險都要高于一般發(fā)達(dá)國家,而且越是綠地項目,其所蘊含的風(fēng)險種類就越多。純商業(yè)資本如果從意向階段就參與項目,其所要求的資金回報率通常需要高于10%;而在政治風(fēng)險和法規(guī)風(fēng)險都比較高的國家,如巴基斯坦、埃及等國,商業(yè)資本所要求的回報率會更高。而東道國政府通常希望以略高于市場基準(zhǔn)利率的成本,即5%~6%的年利率來進(jìn)行融資。但如此低的資金成本只有開發(fā)性銀行和援助資金才能夠提供。同時,開發(fā)性銀行和援助資金總額有限,不可能參與所有項目。因此,高昂的資金成本使得政府和出資方在諸多項目的意向階段無法達(dá)成一致。

    圖2 目前“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)

    圖3 某“一帶一路”沿線國家公路項目的資金回報率

    “一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施所需的年投入資金大約為1萬億美元;而“一帶一路”覆蓋人口總數(shù)約45億。這就意味著在“一帶一路”沿線,平均每人每年需要支付222美元才能償還所投入資金的本金。若將利息考慮在內(nèi),需要償還的金額會更多。部分低收入國家和中等偏下收入國家如緬甸、老撾等國的國民人均收入也只有一兩千美元,由民眾用收入的20%來支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用顯然是不現(xiàn)實的。在民眾無法負(fù)擔(dān)建設(shè)費用的情況下,中低收入國家常常用自然資源如土地、礦產(chǎn)來償還建設(shè)貸款,但非貨幣型的償還方式在流動和變現(xiàn)上又容易出現(xiàn)困難。因此,在“一帶一路”沿線的中低收入國家,諸多項目即使能夠得到資金意向支持,也面臨在可行性論證階段被否決的局面。

    (二)低支付能力導(dǎo)致項目難以還本付息

    即使有足夠的資金愿意從綠地階段就投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),項目建成之后如何支付本息,即盈利模式的問題也常常難以解決。基礎(chǔ)設(shè)施的運營通常不以營利為目的,但即使是保本,在很多“一帶一路”沿線國家也難以達(dá)到。

    一般來說,基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的最終支付者是其使用者(支付使用費)或納稅人(以財政補(bǔ)貼方式支付)。但在相當(dāng)一部分“一帶一路”沿線國家,無論是使用者還是納稅人可能都無法全額負(fù)擔(dān)這一費用。如上文所算,“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施所需的年投入資金大約為1萬億美元;而“一帶一路”覆蓋人口總數(shù)約45億。這就意味著在“一帶一路”沿線,平均每人每年需要支付222美元才能償還所投入資金的本金。若將利息考慮在內(nèi),需要償還的金額會更多。部分低收入國家和中等偏下收入國家如緬甸、老撾等國的國民人均收入也只有一兩千美元,由民眾用收入的20%來支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用顯然是不現(xiàn)實的。在民眾無法負(fù)擔(dān)建設(shè)費用的情況下,中低收入國家常常用自然資源如土地、礦產(chǎn)來償還建設(shè)貸款,但非貨幣型的償還方式在流動和變現(xiàn)上又容易出現(xiàn)困難。因此,在“一帶一路”沿線的中低收入國家,諸多項目即使能夠得到資金意向支持,也面臨在可行性論證階段被否決的局面。

    (三)私人資本的參與受諸多因素限制

    公私合營被認(rèn)為是在政府財政資金不足情況下的有效替代方案,但實際上私人資本的參與及成效受到經(jīng)濟(jì)周期、政府制度以及監(jiān)管能力等多方面的影響,并非所有的項目都有私人資本愿意參與,也并非所有的公私合營項目最終都能收獲良好的經(jīng)濟(jì)效益。

    私人資本有著明顯的趨利避害性,對基礎(chǔ)設(shè)施的參與程度往往取決于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的好壞。圖4是1995—2015年“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目的數(shù)量和金額情況??梢钥闯觯饺速Y本對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與并未隨著經(jīng)濟(jì)總量的上升而上升,而是呈現(xiàn)周期性的波動,在1998年東亞金融危機(jī)、2008年歐債危機(jī)之后都發(fā)生了下跌。這就意味著當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣、政府財政收入下降,需要更多來自外部的資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時,私人資本反而選擇減少投入。

    私人資本的參與還可能給東道國政府帶來較高的財政風(fēng)險,而要規(guī)避這些風(fēng)險對于政府的事前控制和事中監(jiān)管能力要求很高。政府往往會對基礎(chǔ)設(shè)施項目建成后的收益進(jìn)行擔(dān)保,但這類的長期收益受需求、匯率和經(jīng)濟(jì)形勢等多方面影響,一旦私人資本無法按照預(yù)期收回成本,政府就可能需要支付高額補(bǔ)償。因此,成功的公私伙伴關(guān)系要求政府制定完善的制度框架,對于項目的招標(biāo)、評估、融資等過程都有相應(yīng)的監(jiān)管和控制能力。

    (四)已有多邊金融機(jī)構(gòu)和官方援助增資有限

    目前“一帶一路”沿線主要的開發(fā)性銀行主要為世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家開發(fā)銀行??傮w來說,這些多邊型開發(fā)銀行的貸款支持仍然不足以滿足“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

    世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的主要宗旨是致力于全球或區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域貸款只是其諸多業(yè)務(wù)中的一部分。2015年,世界銀行對于“一帶一路”沿線國家承諾貸款額為249億美元,基礎(chǔ)設(shè)施投資占其總投資的42%;亞洲開發(fā)銀行為亞洲地區(qū)提供的貸款承諾和擔(dān)保為149億美元,其中給予基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持占53%;歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為中東歐提供的貸款總額為94億歐元,其中基礎(chǔ)設(shè)施投資占19%。即將在“一帶一路”沿線國家開展業(yè)務(wù)的兩個多邊金融機(jī)構(gòu)——亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家開發(fā)銀行,目前擬定的首期資本金均為1000億美元左右,規(guī)模與亞洲開發(fā)銀行的1650億美元和世界銀行的2800億美元左右的資本金相比,尚有不小差距,可以預(yù)見其年度貸款總額不會超過亞洲開發(fā)銀行的規(guī)模。而從資金規(guī)劃來看,盡管世界銀行和亞洲開發(fā)銀行都計劃在未來增加對亞洲的貸款支持規(guī)模,但基本上年貸款額增加均不超過100億美元,這對于“一帶一路”沿線國家上千億美元的資金缺口而言仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

    對“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施的官方發(fā)展援助同樣難以有大規(guī)模的增加。自全球金融危機(jī)以來,諸多國家經(jīng)濟(jì)自身面臨復(fù)蘇壓力,為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下滑趨勢,大部分國家采取緊縮措施,削減援助預(yù)算,導(dǎo)致對外經(jīng)濟(jì)援助規(guī)模難有上漲。

    圖4 1995—2015年“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目情況

    數(shù)據(jù)來源:世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目數(shù)據(jù)庫

    三、中國金融支持策略建議

    (一)把“一帶一路”沿線國家的可持續(xù)發(fā)展作為首要考慮因素

    “一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持模式要把促進(jìn)沿線國家的經(jīng)濟(jì)增長、提升人民福祉作為第一考慮因素,要幫助沿線國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的良性發(fā)展通道。

    要基于“一帶一路”沿線國家的實際經(jīng)濟(jì)情況,實行差異化的金融支持戰(zhàn)略。部分“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家,有相當(dāng)一部分民眾還生活在貧困線以下,他們對食物、醫(yī)療、教育等最基本的需求尚未得到滿足,更無法為高額的交通或能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和使用支付資金。因此,對這部分“一帶一路”沿線國家的金融支持要充分考慮東道國的償債能力和民眾承受能力,不能夠以營利為目的,在起始階段必須以政府層面的發(fā)展援助和開發(fā)性金融為主導(dǎo);部分沿線國家政治局勢復(fù)雜,更是需要開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)先行進(jìn)入,通過相關(guān)合作協(xié)議的簽訂或合作平臺的搭建為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件;而部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的“一帶一路” 沿線國家,融資渠道相對通暢,對基礎(chǔ)設(shè)施的各項政策支持機(jī)制也相對成熟,則應(yīng)更多鼓勵各商業(yè)銀行及私人資本參與其中。圖5展示了國內(nèi)國外各種資金和資本市場、政策性保險機(jī)構(gòu)對“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持模式。

    (二)匯集國內(nèi)國外各種資金

    我國長期的國際收支雙順差所積累的巨額外匯儲備被視作是“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的資金來源。但事實上我國外匯儲備并不足以支持長期的“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施。截至2015年年底,中國外匯儲備為3.33萬億美元,而“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施資金需求總量每年超過1萬億美元。因此,必須建設(shè)一個廣闊而開放的資金池,將外匯儲備、政府資金、社會資本、海外資金都吸納在內(nèi)。

    中國“一帶一路” 沿線各省的地方版絲路基金、各商業(yè)銀行、社保基金、保險資金和其他社會資本也有望為“一帶一路” 建設(shè)提供有力支持。這些資金可以以股權(quán)投資或債權(quán)投資的方式直接參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā),也可以通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接參與。多邊金融機(jī)構(gòu)的作用不僅體現(xiàn)在為公私合作關(guān)系提供貸款,還能匯集其他金融機(jī)構(gòu),為項目提供共同貸款,更能為參與項目的私人部門獲得的貸款或股權(quán)投資提供擔(dān)保。此外,多邊金融機(jī)構(gòu)還能在項目策劃和實施階段提供富有經(jīng)驗的技術(shù)支持。

    (三)健全“一帶一路” 沿線資本市場

    進(jìn)一步繁榮并開放國內(nèi)資本市場,尤其是債券市場。目前,“一帶一路”沿線除了日本、中國香港和新加坡這些國家和地區(qū)擁有較為發(fā)達(dá)的資本市場之外,其他國家和地區(qū)的融資方式主要為商業(yè)銀行所主導(dǎo)。這些欠發(fā)達(dá)的資本市場難以將金融資源配置到基礎(chǔ)設(shè)施這樣高風(fēng)險、長期限的行業(yè)。根據(jù)世界銀行預(yù)測,至2022年,將有57%的基礎(chǔ)設(shè)施投融資通過債券市場完成。流動性強(qiáng)并多元化的債券市場將有助于改善資本配置,使基礎(chǔ)設(shè)施融資不再嚴(yán)重依賴于銀行貸款,并拓寬社會資本在其中的參與渠道。

    在一定范圍內(nèi)加大我國與“一帶一路” 沿線各國在債券市場、股票市場的深入合作。鼓勵沿線國家通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行或其他“一帶一路”相關(guān)融資機(jī)構(gòu)發(fā)行債券,進(jìn)而繁榮本地信貸市場,吸引全球投資,拓寬企業(yè)在整個地區(qū)獲取長期資本的渠道。

    圖5 “一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持策略

    (四)完善私人資本保障和退出機(jī)制

    為最大限度地提升私人資本在“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的參與程度,公私合營關(guān)系(PPP)是幾乎所有多邊金融機(jī)構(gòu)的重點鼓勵和支持對象。但如前所述,“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險較大,私人資本往往不能接受基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金量要求、回報率和資產(chǎn)組合方式。此外,基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)還會帶來負(fù)債和所有權(quán)爭議,這就更不是私人資本所能接受的了。

    要充分發(fā)揮政策性保險機(jī)構(gòu),如進(jìn)出口信用保險公司在保障私人資本投資利益中的作用。鼓勵政策性保險機(jī)構(gòu)針對 “一帶一路”沿線國家的大規(guī)模、長期限基礎(chǔ)設(shè)施項目設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險防范產(chǎn)品,對工程項目、海外財務(wù)和參與項目的國內(nèi)工人都應(yīng)該有相應(yīng)的保險。充分借鑒發(fā)達(dá)國家已有的多邊金融機(jī)構(gòu)的境外投資保險制度,充分保障我國投資者的對外投資利益,降低投資失敗的損失。同時也要加強(qiáng)我國保險企業(yè)與“一帶一路” 沿線國家保險企業(yè)間的互通有無,形成良性交流,營造保險業(yè)發(fā)展的良好外部環(huán)境,為私人資本參與“一帶一路” 沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供良好保障。

    完善私人資本參與PPP項目之后的股權(quán)清算、回購、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。通過擴(kuò)大資金來源、政策配套等措施,允許私人資本在基礎(chǔ)設(shè)施項目期中、階段性投資任務(wù)完成后,以清算方式退出;鼓勵事先約定的項目發(fā)起人股權(quán)回購或項目股權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓;在資本市場進(jìn)一步成熟的情況下,還可以考慮資產(chǎn)證券化或項目優(yōu)良資產(chǎn)打包上市,從而為私人資本退出基礎(chǔ)設(shè)施項目提供多種通道,解除私人資本參與“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后顧之憂。

    商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院對外投資合作研究所;責(zé)任編輯:白宇)

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