國土資源信息公開常見敗訴問題研究（二）

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

浙江省國土資源廳法規(guī)處 謝 偉

國土資源信息公開常見敗訴問題研究（二）

浙江鑒湖律師事務(wù)所 何建航

浙江省國土資源廳法規(guī)處 謝 偉

編者按

本刊在2016年第1期刊出了國土資源信息公開常見敗訴問題研究（一） ，現(xiàn)將該文第二部分刊出，以饗讀者。

問題六：補(bǔ)正通知——厘清信息公開請求的有效方式

在信息公開要求、內(nèi)容不清晰，且國土資源部門經(jīng)過內(nèi)部審查或電話、數(shù)據(jù)電文等方式溝通，仍無法確定信息公開內(nèi)容時(shí)，可向申請人發(fā)出《信息公開補(bǔ)正通知書》：說明需補(bǔ)正的公開事項(xiàng)并進(jìn)行釋明（防止申請人不理解），限定補(bǔ)正期限（建議為收到補(bǔ)正通知后10日）、形式（一般為書面），還要告知逾期不補(bǔ)正的后果是視為撤回信息公開申請，信息公開處理終止。特別要注意補(bǔ)正內(nèi)容要一次性通知且不可濫用，否則可能違背便民原則。再就是申請人書面來函拒不補(bǔ)正時(shí)，國土資源部門應(yīng)作出是否公開的最終決定，葉某信息公開補(bǔ)正一案可為鏡鑒。

2015年3月，葉某以郵寄方式提出政府信息公開申請，要求公開義烏市某村的征地批文。國土資源部門收到后，認(rèn)為因建設(shè)用地批文以審批文號(hào)、用地批次、審批時(shí)間等方式保存，所申請信息須經(jīng)過調(diào)查、收集、匯總等方式才能獲取。故根據(jù)國辦發(fā)〔2010〕5號(hào)有關(guān)“行政機(jī)關(guān)一般不承擔(dān)匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)”的規(guī)定，4月10日書面告知申請人補(bǔ)正明確的文件名稱或發(fā)文號(hào)后再?zèng)Q定是否公開。4月18日，申請人書寫《補(bǔ)正告知函》，主要內(nèi)容為：要求公開征收義烏市佛堂鎮(zhèn)小吳溪村的每一宗土地，并認(rèn)為4月10日告知書于法無據(jù)等。國土資源部門5月12日作出《政府信息公開告知書》：本機(jī)關(guān)已于4月10日對于你的政府信息公開申請作出補(bǔ)正告知，給你帶來的不便敬請諒解，并告知了復(fù)議和訴訟權(quán)利。之后再無下文，最終被行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令履行信息公開職責(zé)。

筆者認(rèn)為，該案所犯錯(cuò)誤原本不該出現(xiàn)，完全是信息公開工作人員對補(bǔ)正通知運(yùn)用不當(dāng)所致。首先，在信息公開申請人收到補(bǔ)正通知而拒不補(bǔ)正時(shí)（4月18日《補(bǔ)正告知函》實(shí)際意思很清楚，即拒絕補(bǔ)正），國土資源部門本應(yīng)根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條規(guī)定明確作出公開或不公開的決定。然而5月12日《政府信息公開告知書》既無法律依據(jù)也無誠意——其實(shí)質(zhì)為道歉信，卻無一絲公開的意思表示，難怪最終被復(fù)議糾錯(cuò)。其次，只有實(shí)體性信息公開答復(fù)才需要告知訴權(quán)，如公開、部分公開、不公開、信息不存在等；程序性信息公開文書，如延期通知、補(bǔ)正通知等，因?yàn)椴⒎亲罱K決定，不影響申請人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，不屬于復(fù)議訴訟范圍，不必告知訴權(quán)。而5月12日《政府信息告知書》沒有任何實(shí)體答復(fù)內(nèi)容，卻又告知訴權(quán)，顯然是畫蛇添足之舉，結(jié)果難免“自投羅網(wǎng)”。

問題七：信息公開處理如何防止濫訟——多件合一與一件分多件

受“一事一申請”原則啟發(fā)，一些信訪、復(fù)議、訴訟老戶將原本一個(gè)審批事項(xiàng)（如征地審批）的報(bào)批材料拆分成數(shù)個(gè)乃至數(shù)十個(gè)政府信息公開申請，還有一些分項(xiàng)提出的政府信息公開申請間實(shí)質(zhì)相關(guān)……基于效率行政、便民行政及防止濫訟之考慮，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取多件合一或一件分多件的處理方式。一般來說，多件合一適用于所申請政府信息性質(zhì)相同、公開尺度及理由一致、訴訟風(fēng)險(xiǎn)相同的情形，而一件分多件適用于所申請信息種類、性質(zhì)不同、公開尺度、理由及處理方式、訴訟風(fēng)險(xiǎn)各不相同的情形，兩種處理方式之運(yùn)用都為防止行政司法資源濫用。

1.實(shí)質(zhì)相關(guān)的多件合一案例——薛某不服農(nóng)轉(zhuǎn)用及征地批文信息公開案

薛某向溫州市國土資源局提出3份政府信息公開申請。

第1份：要求公開“與蒼南縣2011年度某批次建設(shè)用地相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的國務(wù)院批復(fù)文件”。

第2份：要求公開批準(zhǔn)文號(hào)為溫土字A〔2011〕第XX號(hào)（即2011年度某批次）建設(shè)用地呈報(bào)材料的浙江省人民政府批復(fù)文件。

第3份：要求公開“與溫土字A〔2011〕第XX號(hào)相關(guān)的蒼南縣某村新村土地征收等相關(guān)材料及圖紙”。

經(jīng)查，溫州市人民政府就蒼南縣2011年度某批次建設(shè)用地作出的溫土字A〔2011〕第XX號(hào)批文，僅僅批準(zhǔn)了某村的新村建設(shè)（集體土地）土地農(nóng)轉(zhuǎn)用，而不涉及土地征收。因此，不存在根據(jù)《土地管理法》第四十五條由國務(wù)院或省政府作出的征地批文（第1、2份申請），也不存在與征地相關(guān)的土地征收方案、征地協(xié)議、征地公告、征地紅線圖等材料（第3份申請）。因此，筆者認(rèn)為這三份信息公開申請緊密相關(guān)，結(jié)合起來就征地及農(nóng)轉(zhuǎn)用審批情況進(jìn)行答復(fù)和說明會(huì)更清楚，分案處理只會(huì)增加無謂的行政文書及訴訟舉證、審查之累，最終該案在復(fù)議環(huán)節(jié)合案審理，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了。

2.濫用信息公開權(quán)的多件合一案例——潘某不服房屋拆遷許可信息公開案

潘某因集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置爭議，提出100份政府信息公開申請，要求公開杭土資拆許字（2009）第001號(hào)—第100號(hào)《房屋拆遷許可證》及其審批信息。杭州市國土資源局審查后，經(jīng)審查作出一份政府信息公開答復(fù)：一是公開與潘某所在村有關(guān)的3份拆遷許可證相關(guān)材料；二是根據(jù)政府信息主動(dòng)公開規(guī)定，告知上述拆遷許可證信息在杭州市國土資源局網(wǎng)站公開的具體鏈接。最終該多件合一答復(fù)行為得到復(fù)議機(jī)關(guān)支持，案結(jié)事了。

筆者認(rèn)為，國土資源部門對該100份申請區(qū)分主動(dòng)公開和依申請公開后統(tǒng)一進(jìn)行答復(fù)符合便民、及時(shí)和行政高效的原則；尤為可貴的是，國土資源部門公開與潘某相關(guān)的拆遷許可證信息有利于申請人找準(zhǔn)焦點(diǎn)維權(quán)，符合《政府信息公開條例》第六條“政府信息公開應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確”的要求。因此，多件合一答復(fù)跳脫了“一申請一答復(fù)”的自縛手腳模式，有效遏制了濫用信息公開權(quán)利者霰彈打靶、浪費(fèi)行政（甚至司法）資源（徒增文書制作、審查、送達(dá)等負(fù)擔(dān)）的囂張氣焰。

3.一件分多件

一件分多件的處理方式主要針對所申請政府信息涉及多個(gè)類別、性質(zhì)，以至各項(xiàng)信息公開的處理結(jié)果（公開、不公開、不存在、補(bǔ)正等）、尺度、理由不一，以及答復(fù)內(nèi)容過于繁雜，甚至不盡一致的情形。這樣做的好處有二：一是通過對申請人比較能接受，不易訴訟的信息公開申請（如決定公開部分、按政策法規(guī)及常理無法公開或信息不存在但公眾較能理解部分）的區(qū)分答復(fù)，防止了該部分內(nèi)容無謂的舉證及復(fù)議訴訟審理之累；二是通過集中精力對復(fù)雜信息公開申請層層剖析，從法律、實(shí)踐、制作與保存等不同角度析法說理（甚至電話、書面釋明等），力爭申請人接受，即便無果也實(shí)現(xiàn)了訴訟壓力及風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

問題八：政府信息不存在——檔案室查詢不是萬能擋箭牌

一般來說，政府信息不存在有兩種可能，一是沒有法律法規(guī)和政府“三定方案”賦予的職責(zé)；二是實(shí)際工作中確實(shí)沒有制作、保存。《浙江省人民政府行政復(fù)議辦公室關(guān)于行政復(fù)議審理信息公開不存在案件的指導(dǎo)意見》（浙政復(fù)辦〔2013〕15號(hào)）對審查該類復(fù)議案件規(guī)定了明確的標(biāo)準(zhǔn)。第一種情況不再贅述。第二種情況需要審查是否進(jìn)行了合理查詢、檢索（檢索方法、載體、范圍）并履行了告知、說明理由的義務(wù)，要點(diǎn)有三：1.申請人提供了文號(hào)線索，要調(diào)閱前后文號(hào)文件、發(fā)文登記簿；2.申請人提供了制作時(shí)間線索，要調(diào)閱信息公開指南、年度報(bào)告、公開目錄等；3.申請人提出了信息來源線索，要查看搜索記錄等。由是觀之，政府信息查詢范圍不僅限于檔案室，還應(yīng)包括信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)科室、政府及其他部門等。

綜上所述，筆者認(rèn)為政府信息不存在答復(fù)有如下要點(diǎn)：1.要告知檢索情況（檔案室、信息系統(tǒng)）；2.告知不存在的原因并說明理由，是法律政策規(guī)定不存在，不在本機(jī)關(guān)，還是信息丟失等；3.若該信息應(yīng)該保存但本局丟失，在部、省、市、縣國土資源部門或政府、其他部門、

組織等處能找得到的，應(yīng)該去找，不可簡單說不存在。

問題九：抓住信息公開處理的蛇七寸——遴選優(yōu)秀的經(jīng)辦人

站在信息公開第一線、直接面對申請人的信息公開經(jīng)辦人，需要準(zhǔn)確判斷信息公開要求，分析是否屬于公開范圍，熟練運(yùn)用各種信息公開方式，決定如何公開，公開到什么程度，并在多方查找仍不存在時(shí)說明理由。而審核、審批者僅在經(jīng)辦人處理基礎(chǔ)上增刪修改——按照行政運(yùn)作實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，否定或修改比例不會(huì)超過10%，這就意味著90%的信息公開處理結(jié)果是經(jīng)辦人決定的。也就是說，如果經(jīng)辦人錯(cuò)了20%，那至少有10%不可能被糾正，此中的復(fù)議訴訟風(fēng)險(xiǎn)可想而知。由是觀之，信息公開經(jīng)辦人的重要性不言而喻。為此，國土資源部門遴選時(shí)一定要把握好兩點(diǎn)：一是對工作要有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任心，精通國家、省、市信息公開法規(guī)和國務(wù)院、省法制辦的信息公開指導(dǎo)意見、司法解釋；二是勤學(xué)好問愛鉆研，最好多崗鍛煉，對遇到的國土資源業(yè)務(wù)問題要打破砂鍋問到底，知其然更要知其所以然，善于總結(jié)信息公開成敗得失并實(shí)時(shí)運(yùn)用于實(shí)踐。此外，國土資源部門要把信息公開崗位作為培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干的重要崗位，并提供豐富的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

問題十：信息公開辦理的機(jī)制保障——辦案式審查、充分溝通、上下聯(lián)動(dòng)

打鐵還要自身硬，要從根本上防范信息公開爭議，構(gòu)建依法高效、溝通順暢、快速反應(yīng)的信息公開辦理機(jī)制勢在必行，具體有三點(diǎn)。

1.建立辦案式的信息公開辦理機(jī)制

如本文第二部分（信息公開內(nèi)容審查）所述，信息公開辦理不能停留于格式文書的填空選擇，而應(yīng)像復(fù)議訴訟一樣經(jīng)由事實(shí)調(diào)查（查明申請內(nèi)容到底指什么）、法律分析（查明申請內(nèi)容的法定職責(zé)、條件、程序等規(guī)定）、實(shí)務(wù)查詢（查明國土資源實(shí)踐中如何操作），最終形成針對每項(xiàng)申請不同特點(diǎn)的事實(shí)清楚、依據(jù)充分、說理透徹的信息公開處理文書（常見信息公開類型可建立說理性答復(fù)模板），這就好比鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的房屋，即使臺(tái)風(fēng)地震來了也不怕。此外，對新型、疑難、易敗訴、濫用信息公開權(quán)等各類申請，要經(jīng)由會(huì)商、研討等形成統(tǒng)一處理結(jié)果，并一體應(yīng)用于今后實(shí)踐中。

2.信息公開辦理要充分溝通、釋法析理

作為與社會(huì)公眾打交道的重要方式，溝通貫穿于政府信息公開的全過程：一如前述在審查信息公開名稱、內(nèi)容、多件合一及一件分多件等均需要與申請人有效溝通（包括見面、電話、調(diào)查會(huì)等）；二是表現(xiàn)為國土資源部門對政府信息所涉的法規(guī)政策及實(shí)務(wù)操作就申請人質(zhì)疑進(jìn)行解答（類似于點(diǎn)菜式、答疑式普法，直接或由經(jīng)辦處室答復(fù)，甚至組織會(huì)商后釋疑解惑）；三是處理疑難、復(fù)雜或者訴訟風(fēng)險(xiǎn)大的信息公開申請，更要了解申請人的真正訴求及具體困惑，以便在信息公開文書中準(zhǔn)確引用法規(guī)政策對癥下藥，逐一釋明（最好在信息公開文書上留下咨詢電話，讓有疑問的申請人能咨詢、發(fā)表意見，防患爭議于未然）

3.信息公開處理要上下聯(lián)動(dòng)、防范敗訴

因建設(shè)用地審批由縣、市、?。ㄉ踔羾临Y源部）多級(jí)審查、建檔，一些申請人便分別向縣、市、省級(jí)政府、國土資源部門提出同一信息公開申請。若上下級(jí)國土資源部門和政府不互通情況，對常見信息公開申請?zhí)幚斫Y(jié)果、內(nèi)容、理由等不一甚至矛盾（尤其是未統(tǒng)一信息公開老戶處理方式——建立名單、專檔管理、前后對照統(tǒng)一答復(fù)等），極易引發(fā)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。信息公開老戶陳某夫婦曾向省國土廳和省政府辦公廳同時(shí)提出兩起信息公開申請，省政府辦公廳聯(lián)系省廳后進(jìn)行了公開。而省廳卻對這樣的信息公開老戶所提海量信息公開申請概不處理，最終被國土資源部在行政復(fù)議中責(zé)令履行。