當(dāng)前落實(shí)行政問責(zé)的實(shí)踐與思考

楊蓉+羅麗珍+姚玉玲

中圖分類號(hào)：D693.62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）10-0363-02

建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府，是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心問題。黨的十八大以來，我國(guó)政府問責(zé)的體制機(jī)制建設(shè)不斷完善，在政府問責(zé)方面取得了重大進(jìn)展與突出成就，干部工作作風(fēng)和干部形象得到明顯轉(zhuǎn)變和提升。但在行政問責(zé)方面我們還存在許多的不足，如問責(zé)主體責(zé)任落實(shí)不力、問責(zé)程序執(zhí)行不夠規(guī)范、問責(zé)保障機(jī)制不夠完善等等，為深入了解當(dāng)前落實(shí)行政問責(zé)的基本情況，我們選取南昌縣為例進(jìn)行調(diào)研，以期為更好地抓實(shí)當(dāng)前行政問責(zé)工作提供些許思路和參考。

一、南昌縣開展問責(zé)工作的基本情況

近年來，南昌縣始終把干部問責(zé)工作擺在重要位置給予高度重視，先后制定下發(fā)了《南昌縣科級(jí)干部問責(zé)辦法（試行）》、《南昌縣創(chuàng)新社會(huì)治理網(wǎng)格化管理問責(zé)辦法（試行）》等多項(xiàng)問責(zé)制度，逐步完善了全縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的體制機(jī)制，行政問責(zé)日益規(guī)范化、常態(tài)化。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年南昌縣共有40多起效能問責(zé)，問責(zé)單位30個(gè)，問責(zé)干部中鄉(xiāng)科級(jí)占總?cè)藬?shù)的44%，股級(jí)干部占總?cè)藬?shù)的29.1%，普通干部占總?cè)藬?shù)的 26.9 %，被問責(zé)干部中鄉(xiāng)科級(jí)占多數(shù)。

從問責(zé)分布年份看，整體呈現(xiàn)逐步升高再逐步降低趨勢(shì)。2012年10起；2013年6起；2014年20起；2015年6起。隨著問責(zé)辦法宣傳力度的加大和廣大黨員干部重視程度的加強(qiáng)，問責(zé)人數(shù)在逐年增加后開始明顯減少，抓作風(fēng)建設(shè)和落實(shí)問責(zé)逐步成為自覺和習(xí)慣。

從問責(zé)情形看，40多起效能問責(zé)中監(jiān)管不到位、工作紀(jì)律松弛，遲到早退、擅離崗位，工作時(shí)間打牌娛樂、上網(wǎng)購(gòu)物、炒股、手機(jī)游戲等違反作風(fēng)建設(shè)的情形，其中涉及一崗雙責(zé)27起，占問責(zé)情形的64.2%。

從問責(zé)處理結(jié)果看，被問責(zé)的黨員干部中被通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格、扣減績(jī)效工資的占大多數(shù)，占問責(zé)處理人數(shù)的67.1%；解聘、免職、調(diào)離崗位、停職檢查、黨內(nèi)警告處分等，占問責(zé)處理人數(shù)的20.1%。通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格、扣減績(jī)效工資占處理結(jié)果的絕大多數(shù)。

二、落實(shí)問責(zé)工作存在的問題

從南昌縣問責(zé)基本情況及分析來看，主要存在以下幾個(gè)問題：

1.黨委主體責(zé)任意識(shí)淡漠，只掛帥不出征現(xiàn)象依然存在

一是黨委（黨組）思想認(rèn)識(shí)不到位。一些單位黨委（黨組）“一把手”，對(duì)履行黨委黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象仍然存在。

二是責(zé)任分工落實(shí)不到位。雖然現(xiàn)在對(duì)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任作了界定，但在具體落實(shí)中，部分單位依然習(xí)慣于將主體責(zé)任交給紀(jì)委（紀(jì)檢組）來履行，存在只掛帥不出征的現(xiàn)象。

三是主體責(zé)任追究不到位。有的單位雖然建立了“一崗雙責(zé)”等責(zé)任追究制度，但問責(zé)追究不到位的現(xiàn)象普遍存在，有的單位在責(zé)任追究方面怕影響單位榮譽(yù)，不僅自己不追究責(zé)任，甚至在上級(jí)追究責(zé)任時(shí)，還通過各種方式打招呼、做工作，逃避問責(zé)。

2.問責(zé)保障機(jī)制不夠完善，有效問責(zé)救濟(jì)程序缺失

推行問責(zé)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須依靠各項(xiàng)改革措施的銜接配套，做到整體推進(jìn)。但當(dāng)前南昌縣的現(xiàn)實(shí)情況是配套制度還不完善，直接影響了問責(zé)制的貫徹落實(shí)。如在制度制定方面，政務(wù)公開程序缺乏制度保障、干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制還不完善、被問責(zé)主體的救濟(jì)機(jī)制不完善等問題。從實(shí)踐來看，在現(xiàn)有的問責(zé)法律依據(jù)中沒有明確的行政問責(zé)救濟(jì)程序，對(duì)于問責(zé)客體在執(zhí)行問責(zé)決定之后是否能夠重新回到行政系統(tǒng)、重新獲得相應(yīng)的崗位職位，沒有相應(yīng)的說明。

3.執(zhí)行問責(zé)程序不夠規(guī)范，行政性問責(zé)問題較突出

就問責(zé)形態(tài)來說，問責(zé)制主要分為兩種，一種是行政性問責(zé)，一種是程序性問責(zé)。前者的依據(jù)是行政性的，缺乏明確的法律依據(jù)，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，“長(zhǎng)官”意識(shí)較重。而程序性問責(zé)都有充分的法律依據(jù)，是不是被問責(zé)，不取決于臨時(shí)性的行政決策。從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，2012-2015年南昌縣因監(jiān)管不力被問責(zé)的干部中，處理結(jié)果有的是被調(diào)離崗位，有的是被免職，有的通報(bào)批評(píng)，有的卻只是批評(píng)教育。由于問責(zé)程序缺少量化及明確的規(guī)定，導(dǎo)致問責(zé)制度在執(zhí)行過程中有彈性，降低了問責(zé)的公平性。

4.問責(zé)能力水平有待提高，紀(jì)檢干部“萬金油”現(xiàn)象突出

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一方面一些紀(jì)檢監(jiān)察干部由于年齡、學(xué)歷、專業(yè)結(jié)構(gòu)等的限制，對(duì)新形勢(shì)下如何加強(qiáng)有效監(jiān)督的形式、內(nèi)容不清楚，平時(shí)也不認(rèn)真學(xué)習(xí)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督工作沒有實(shí)效。尤其是基層紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍，入行專業(yè)五花八門，干部從業(yè)沒有門檻標(biāo)準(zhǔn)，不注重專業(yè)化建設(shè)；另一方面有些基層紀(jì)委隸屬于黨委，缺乏獨(dú)立性，因此在具體工作中，黨委叫做什么就做什么，疲于應(yīng)付各種事務(wù)，工作沒有思路，在履行職責(zé)上邊界模糊，經(jīng)常種了別人的自留地、荒了自家的責(zé)任田，主業(yè)不突出；這些都制約著基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮、問責(zé)能力水平的提高。

三、存在問題的主要原因

1.問責(zé)意識(shí)不強(qiáng)

“誠(chéng)于中形于外”，思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)直接表現(xiàn)為工作的薄弱。當(dāng)前我縣落實(shí)問責(zé)工作中存在的問題，首先是由于思想上沒有對(duì)行政問責(zé)有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)，問責(zé)意識(shí)不強(qiáng)。從南昌縣情況來看，不論是領(lǐng)導(dǎo)干部、問責(zé)對(duì)象還是普通群眾對(duì)行政問責(zé)的概念理解都較模糊，對(duì)行政問責(zé)的理解和適用還處于初級(jí)階段，如有些黨員干部將問責(zé)簡(jiǎn)單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、等同于上級(jí)對(duì)下級(jí)吏治的整頓、等同于出現(xiàn)事故后的懲罰舉措等，所以當(dāng)遇到黨風(fēng)廉政建設(shè)中的追究“一崗雙責(zé)”責(zé)任時(shí)，黨政機(jī)關(guān)或社會(huì)都普遍存在寬容的心理，有些黨員干部和群眾在案件的辦理過程中往往還會(huì)有不理解、不支持、不配合的情緒，甚至有些紀(jì)檢干部也會(huì)有這種思想。

2.領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)“一崗雙責(zé)”的重要意義認(rèn)識(shí)不夠深，潛意識(shí)中存在重業(yè)務(wù)、輕廉政的思想偏差，對(duì)“為什么要落實(shí)責(zé)任制”認(rèn)識(shí)不堅(jiān)定，有的甚至把落實(shí)行政責(zé)任簡(jiǎn)單等同于一些行政工作，始終把黨委定位為“領(lǐng)導(dǎo)主體”、“指揮主體”，認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)具體工作都應(yīng)該是紀(jì)委的事情，黨委掛個(gè)名、開個(gè)會(huì)、講個(gè)話，再 “支持紀(jì)委工作”就是落實(shí)了行政問責(zé)制度等等，領(lǐng)導(dǎo)的重視不夠造成了問責(zé)制度執(zhí)行不力，問責(zé)工作開展困難。

3.外界說情干擾

實(shí)行責(zé)任追究是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。但在實(shí)際問責(zé)過程中，經(jīng)常會(huì)受到外界說情干擾。一是同級(jí)黨委“意見”的干擾，縣紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)于同級(jí)黨委的意見和建議，紀(jì)委必須執(zhí)行，這在一定程度上影響辦案工作；二是“熟人”說情的干擾，縣城范圍小，熟人多、同事多，關(guān)系復(fù)雜，在案件的查辦過程中，一些被調(diào)查對(duì)象就會(huì)利用各種關(guān)系找人說情開脫，給辦案人員施加壓力、設(shè)置阻力，致使案件查辦工作立案難、取證難、處理難、進(jìn)展慢。

4.監(jiān)督檢查落實(shí)不夠

從黨內(nèi)監(jiān)督來看，目前，有多個(gè)部門具備作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督職能，但由于職責(zé)不夠明確，措施不夠到位，工作沒有形成合力，導(dǎo)致行政問責(zé)監(jiān)督檢查落實(shí)不到位；從黨外監(jiān)督來看，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用發(fā)揮不夠、渠道不寬、領(lǐng)域不廣，如在南昌縣近年來被問責(zé)的單位和個(gè)人中，因群眾舉報(bào)被問責(zé)的只占很小部分。從我國(guó)現(xiàn)行的體制上看，紀(jì)委較難對(duì)同級(jí)黨委行使監(jiān)督職能，由于各級(jí)紀(jì)委都是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并主要是對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，所以監(jiān)督職能的發(fā)揮就會(huì)出現(xiàn)“氣不足、力不夠”的現(xiàn)狀。

四、強(qiáng)化問責(zé)的幾點(diǎn)建議

1.加大問責(zé)宣傳教育，提高追責(zé)問責(zé)意識(shí)

要使問責(zé)意識(shí)真正入耳、入腦、入心，必須加大行政問責(zé)的宣傳教育力度。首先應(yīng)總結(jié)在宣傳教育工作上的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法，在管好用好黨報(bào)黨刊黨臺(tái)等傳統(tǒng)媒體的同時(shí)，大力加強(qiáng)新媒體建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)管理，不斷提升移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的輿論引導(dǎo)能力和水平，強(qiáng)化問責(zé)制的文化建設(shè)；其次要建立問責(zé)宣傳工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)各方齊抓共管的強(qiáng)大合力；第三通過媒體宣傳、黨校主體班集中學(xué)習(xí)等形式，引導(dǎo)各級(jí)黨委尤其是主要負(fù)責(zé)人強(qiáng)化對(duì)問責(zé)制相關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)理解，使之牢固樹立“不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)是失職”的責(zé)任意識(shí)。

2.拓寬行政問責(zé)因由，建立健全問責(zé)機(jī)制

隨著社會(huì)的發(fā)展，行政管理的對(duì)象日益復(fù)雜，行政權(quán)力滲透到社會(huì)各個(gè)方面，行政權(quán)力的行使會(huì)面臨許多新的問題。與之相對(duì)應(yīng)，行政問責(zé)的事由也應(yīng)當(dāng)隨之拓展，充分考慮出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷豐富行政問責(zé)因由，拓寬行政問責(zé)范圍。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中作風(fēng)問責(zé)，項(xiàng)目推進(jìn)不力問責(zé)多，而決策失誤、工作無為等問責(zé)較少。因而，建議在以后的行政問責(zé)中，要不斷拓展行政問責(zé)因由，尤其是進(jìn)一步落實(shí)決策問責(zé)與無為問責(zé)。一是建立專門的行政公務(wù)員決策檔案，將其在每個(gè)階段、每個(gè)職位上的決策毫無保留的記錄下來，并跟進(jìn)決策實(shí)施效果，將其作為日后決策問責(zé)的客觀依據(jù)；二是制定“無為”問責(zé)辦法，加大對(duì)行政公務(wù)員在行使權(quán)力、履行職責(zé)過程中的“不作為行為”的問責(zé)力度。

3.探索廉政質(zhì)詢制度，加大“事前”、“事中”問責(zé)力度

一是選取黨風(fēng)廉政建設(shè)方面問題突出、工作不力的基層單位黨委，紀(jì)委委員成立質(zhì)詢組，通過現(xiàn)場(chǎng)查看、查閱資料、聽取匯報(bào)、個(gè)別談話、民主測(cè)評(píng)、詢問質(zhì)詢等措施，查找在履行主體責(zé)任、作風(fēng)建設(shè)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等方面存在的問題，對(duì)承諾事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤并督促整改；二是對(duì)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行常態(tài)化、全過程把握，對(duì)履行主體責(zé)任存在苗頭性、傾向性問題的基層黨委，及時(shí)下發(fā)提醒督辦函。對(duì)“一崗雙責(zé)”落實(shí)不力、重點(diǎn)工作推進(jìn)不力、廉政紀(jì)律遵守不嚴(yán)的相關(guān)責(zé)任人，實(shí)施“廉政約談”，并建立提醒督辦、廉政約談臺(tái)帳，作為考核依據(jù)，以監(jiān)管和考核的緊密結(jié)合推進(jìn)黨委主體責(zé)任的落實(shí)；三是開展全媒體問責(zé)行動(dòng)，完善電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙“四位一體”平臺(tái)，廣泛征集群眾意見，圍繞群眾關(guān)注的熱點(diǎn)篩選主題，接受群眾質(zhì)詢?cè)u(píng)議，作出整改承諾。對(duì)承諾的問題跟蹤督辦，整改不到位的嚴(yán)格問責(zé)。

4.依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，打通問責(zé)“最后一公里”

依托“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，搭建黨風(fēng)廉政建設(shè)網(wǎng)格化監(jiān)督管理平臺(tái)，著力形成體制內(nèi)、體制外干部群眾聯(lián)動(dòng)收集、發(fā)現(xiàn)黨員干部問題線索信息的廣泛監(jiān)督環(huán)境，打通問責(zé)“最后一公里”。目前，南昌縣在探索網(wǎng)格化干部監(jiān)督管理平臺(tái)上做了積極努力，成效明顯。平臺(tái)運(yùn)行期間縣內(nèi)各職能部門只要發(fā)現(xiàn)黨員干部問題線索信息，輕點(diǎn)鼠標(biāo)即可完成監(jiān)督信息錄入，干部群眾也可以通過掃描二維碼、微信等即可隨時(shí)隨地向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反映黨員干部問題線索信息。真正實(shí)現(xiàn)了問題線索發(fā)現(xiàn)、受理、分流、處置、警示等一體化、電子化、留痕化，切實(shí)對(duì)黨員遵守紀(jì)律情況全方位全時(shí)段掃描。

5.引入績(jī)效問責(zé)，倒逼主體責(zé)任落實(shí)

通過科學(xué)確定績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行內(nèi)部考核與群眾評(píng)議相結(jié)合的評(píng)估辦法，按照獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向和激勵(lì)約束作用，達(dá)到問責(zé)與績(jī)效評(píng)估相互促進(jìn)的整體功效。一方面將問責(zé)工作與績(jī)效評(píng)估掛鉤，細(xì)化考核指標(biāo)，對(duì)照黨風(fēng)廉政建設(shè)工作年度任務(wù)分解，綜合縣委績(jī)效考核辦法，制訂《落實(shí)黨委主體責(zé)任量化考核工作方案》，細(xì)化考核分值和具體要求，將落實(shí)黨委主體責(zé)任的談心談話、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查等工作措施，與主體責(zé)任的具體內(nèi)容一并細(xì)化量化，強(qiáng)化實(shí)績(jī)導(dǎo)向，確保考核結(jié)果公平公正；另一方面加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，把考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子總體評(píng)價(jià)和績(jī)效工資掛鉤；和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用掛鉤，對(duì)考核排名靠后的實(shí)行末尾淘汰制。

作者簡(jiǎn)介：楊蓉，女，（1983.11-），本科，學(xué)士，講師，黨史黨建。

羅麗珍，女，（1968.11-），本科，學(xué)士，高級(jí)講師，黨史黨建。

姚玉玲，女，（1982.8-），本科，碩士，講師，黨史黨建。