新版《處分條例》：“四大變化”和“三大挑戰(zhàn)”

任建明

新版《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》公布后，公眾反響強烈。新版《條例》取得了哪些突破，頒布后又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？

新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱黨紀或條例）于2016年1月1日生效。與舊條例相比，新條例在內(nèi)容上做出了大幅度的調(diào)整，更重要的是修訂背后的一些重要原則上的變化，這些都標志著黨紀體系在科學(xué)化建設(shè)進程中又邁出了較大的一步。

條例修訂是在“全面從嚴治黨”和“全面依法治國”兩大背景下進行的。修訂還堅持了四項重要原則，即：“紀法分開”“紀法銜接”“紀嚴于法”“紀在前面”。這兩大背景和四項原則，都具有重要的歷史進步意義，也符合科學(xué)的精神。應(yīng)當說，條例在修訂環(huán)節(jié)都很好地體現(xiàn)了這兩大背景和四項原則。

然而，科學(xué)的黨紀體系建設(shè)應(yīng)當包括紀律制定和紀律執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。紀律制定只是第一步。而在執(zhí)行始終是我國制度建設(shè)“短板”的情況下，黨紀在執(zhí)行環(huán)節(jié)上面對的考驗將比制定（修訂）環(huán)節(jié)復(fù)雜艱巨得多。新條例能否執(zhí)行到位，更加取決于執(zhí)紀機構(gòu)及其體制上的改革跟進，這些重要方面甚至是在黨紀條例之外的。

新黨紀條例內(nèi)容上的四大變化

變化之一，充分體現(xiàn)了紀法分開的原則。舊的黨紀處分條例有不少章節(jié)內(nèi)容和現(xiàn)有的國家法律、法規(guī)有很多重復(fù)。在全面依法治國的大背景下，在黨紀處分條例修訂過程中堅持紀法分開，應(yīng)當說是一個科學(xué)的原則。

據(jù)此，新條例全部或大部分刪除了以下六個章節(jié)。（詳見上表）

修訂過程中，刪除與法律重復(fù)的條款總計有70多條，幅度不可謂不大。毫無疑問，在制定環(huán)節(jié)堅持紀法分開，也是對全面依法治國精神的具體回應(yīng)。

變化之二，較好地體現(xiàn)了紀法銜接的原則。所謂紀法銜接，主要體現(xiàn)在黨組織對于違法犯罪的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如何予以規(guī)管，黨紀的處分如何與法律的懲處進行無縫銜接。

主要體現(xiàn)在新條例的第四章中，變化主要是兩個方面。一是堅持紀律優(yōu)先或紀在法前，但增加了對紀律的約束。例如，“涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理?！保ㄒ姷谌畻l）“及時”二字雖還比較籠統(tǒng)，但相比于過去應(yīng)是一個進步。二是對于法律的權(quán)威性予以了更多的尊重，對于法律的執(zhí)行提供了主動的支持。這主要體現(xiàn)在第三十四條和第三十一條之中。例如，根據(jù)第三十四條，如果法律的懲處發(fā)生了變化，黨組織就要根據(jù)變化程度重新調(diào)整黨紀處分。根據(jù)第三十一條，黨員被依法逮捕的，黨組織應(yīng)當按照管理權(quán)限中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利。這其實是對法律執(zhí)行的一種積極支持。

變化之三，較為充分地體現(xiàn)了全面從嚴治黨的精神，更加堅持了紀嚴于法的原則。實事求是地說，舊條例堅持的也是紀嚴于法的原則，新條例更加突出了這個原則。這部分的變化體現(xiàn)在新條例的許多章節(jié)和條款之中，尤其是那些新增加或新調(diào)整的章節(jié)和條款。主要是以下幾個方面（詳見上表）：

需要指出的是，“紀嚴于法”并不是指懲戒結(jié)果的相對嚴厲程度，而是指對于程度很輕微的不適當行為，甚至是法律不予規(guī)管的，黨紀都要嚴格管理。最嚴厲的黨紀處分只是開除黨籍，在大部分人看來，顯然不如法律的有期徒刑嚴厲，更不用說法律上的終身監(jiān)禁、死緩和死刑了。

變化之四，更加明確地提出，要堅持“紀在前面”的原則。在新條例的第四條中，明確地“把紀律挺在前面，注重抓早抓小”作為黨紀處分工作的第一個原則。這條原則也是全面從嚴治黨、紀嚴于法等背景和原則的綜合體現(xiàn)。

此處需要對于“紀在前面”的原則做兩點說明。第一，把該原則簡稱為“紀在前面”是比較準確的。正如其原始表述那樣，是要把黨紀作為規(guī)管黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部各種不適當行為的第一個閘門或關(guān)口。如果這道關(guān)真的能立起來、守得住，未來嚴重違紀，甚至違法犯罪的行為就會大大減少，也就是說，王岐山書記幾次講過的“四種形態(tài)”的理想才有可能在未來變成現(xiàn)實。時下，關(guān)于“四種形態(tài)”的理解存在很多誤讀，最嚴重的莫過于認為這是釋放一個將要對腐敗問題進行從寬處理的信號，或者是“以紀代法”。這顯然是極大的謬誤，因為這個觀念背離兩大原則，這正是歷史的教訓(xùn)，必須汲取。

特別需要指出的是，有不少人把這一原則簡稱為“紀在法前”。這種簡稱會產(chǎn)生嚴重的誤導(dǎo)作用，是錯誤的。一是，這種簡稱嚴重偏離了原意，是不準確的;二是，這種簡稱和“全面依法治國”大背景相抵觸。按照法治的原則，法律的權(quán)威顯然應(yīng)當更高。

第二，“紀在前面”的原則雖然涵蓋制定和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，但主要體現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)。從執(zhí)行環(huán)節(jié)來看，守住紀律關(guān)口，把紀律挺在前面，應(yīng)當說是一種很理想的狀態(tài)。實際上，要做到這一點很不容易。萬一紀律的關(guān)口沒有守住，黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中還是有人涉及違法犯罪，那當然應(yīng)當首先維護法律的權(quán)威。從現(xiàn)實情況來看，更是離未來的理想狀態(tài)很遙遠。當下，黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中已經(jīng)違法犯罪的數(shù)量很大，而且情節(jié)十分嚴重。也就是說，紀律的關(guān)口早就突破了，甚至是失守了。對于規(guī)模驚人的歷史“存量”問題，如果還是堅持紀在法前，那一定是一個曠日持久的過程。

由于上述的多種變化，此次條例修訂的幅度總計超過了80%，力度之大可以說是史無前例的。

新黨紀條例執(zhí)行上的三大挑戰(zhàn)

制度執(zhí)行力不足是我們的一個老問題，執(zhí)行同樣是新條例的面臨的最大挑戰(zhàn)。

第一，資源約束的挑戰(zhàn)。新條例雖然刪減了與法律重復(fù)的不少條款，但是對于這部分違法犯罪的問題，紀委并不能完全不管;同時，按照“紀嚴于法”的原則，又增加了很多其他新的條款，這將顯著增加執(zhí)紀的數(shù)量。以數(shù)量的形式舉個不準確的例子：根據(jù)老條例，有問題需要規(guī)管的對象可能是1000萬量級，在原有的資源約束下，或許只能規(guī)管并處理幾十萬人;而根據(jù)新條例，需要規(guī)管的對象可能猛增到幾千萬量級。如何管得過來？如何提高懲戒的概率？這將是一個很大的挑戰(zhàn)。

其次，新條例中還有個別新增的違紀行為，從執(zhí)行角度上來看是很難的，可能需要更多的資源投入。例如，“妄議中央大政方針”（第四十六條），雖然前后都有限定，但如果把規(guī)定的重點聚焦在“破壞黨的集中統(tǒng)一”的行為上而非言語上，應(yīng)該更為妥當，也更有利于執(zhí)行。照現(xiàn)在的規(guī)定，由于黨紀處分過程的程序保障和救濟手段不足，可能會引發(fā)負面問題?？赡軐?dǎo)致該條款被濫用，特別是用于個人打擊報復(fù)。類似的情況可能還發(fā)生在新增的第六十八條上（“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部參加老鄉(xiāng)會、校友會、戰(zhàn)友會等”）。實際上，這些會大部分可能都是自發(fā)成立的，涉及到的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)可能還不在少數(shù)。寫到條例中后，執(zhí)行則意味著巨大的資源投入?；蛟S，更有效率的做法不是把該條寫入黨紀條例，而是納入領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項規(guī)定之中，作為利益沖突事項予以規(guī)管。

第二，執(zhí)行層面紀法銜接的挑戰(zhàn)。按照“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“黨管干部”等原則，傳統(tǒng)執(zhí)行流程是執(zhí)紀優(yōu)先，發(fā)現(xiàn)涉嫌違法問題再移交。在“全面依法治國”大背景和“紀法分開”的原則下，未來的流程或許會有調(diào)整。不論流程為何，如何保證該移交的必須移交？如何保證移交后能夠嚴格依法懲處？或者在司法機關(guān)可自主立案查辦涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的違法案件的情況下，如何保證能夠依法懲處？在法律懲處之后，能否追加應(yīng)有的紀律處分？程序保證是什么？有沒有必要的救濟措施或方式？這些在新條例的修訂環(huán)節(jié)并未涉及。在現(xiàn)行的紀律和法律執(zhí)行部門分設(shè)的情況下，這些問題將始終存在。

第三，紀律和法律面前沒有例外的挑戰(zhàn)。不能做到紀律和紀律面前沒有例外，特別是對于那些位高權(quán)重者、背景深厚者的執(zhí)紀和執(zhí)法，一直是老大難問題，也是過往懲處震懾效應(yīng)差的主要原因。十八大后之所以能夠取得一些向好的變化，也主要是因為在各種各樣的限制上取得了突破。按照習(xí)近平總書記講的，就是要做到“無禁區(qū)、全覆蓋、不設(shè)限、零容忍”，在黨紀和國法面前沒有例外。新條例在執(zhí)行環(huán)節(jié)，能否消除禁區(qū)、解決不能全覆蓋的問題，應(yīng)該是最大的挑戰(zhàn)。

如何克服這些挑戰(zhàn)，將決定著新條例的執(zhí)行力和生命力。在此筆者僅提出一個總的建議，即：著力改變執(zhí)行環(huán)節(jié)主要依靠人的狀況，而代之以主要依靠制度。這符合“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的思路。為此，就要把繼續(xù)推進反腐敗體制機制改革，核心是反腐敗機構(gòu)體制改革作為主攻方向。早日把這些改革改到位，具體地說，就是要使我國的反腐敗機構(gòu)同時具備獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四大特征，這是新條例執(zhí)行以及反腐敗取得成功的根本制度保障。

（摘自《廉政瞭望》）