淺談環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管

宋祖華(南京市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 江蘇 南京 210013)

凌 娟(南京市鼓樓區(qū)環(huán)境保護(hù)局 江蘇 南京 210000)

淺談環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管

宋祖華(南京市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 江蘇 南京 210013)

凌 娟(南京市鼓樓區(qū)環(huán)境保護(hù)局 江蘇 南京 210000)

從環(huán)境監(jiān)測(cè)對(duì)象和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的本質(zhì)兩方面論述了環(huán)境監(jiān)測(cè)工作監(jiān)管的必要性。從建立環(huán)境監(jiān)測(cè)特有的認(rèn)證體系和構(gòu)建法律層次上環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制兩個(gè)方面，闡述了如何建立環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)管體系。從內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩方面闡述了如何落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管。

監(jiān)管；環(huán)境監(jiān)測(cè)

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境管理的重要內(nèi)容，是環(huán)境監(jiān)管的基本手段，是環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)，也是環(huán)境保護(hù)事業(yè)最具基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的一個(gè)支撐體系。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作面臨前所未有的壓力，現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制已不能滿足環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要。環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作生命線，如何提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量是我們一直探討的話題，本文從環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管角度思考，系統(tǒng)闡述了環(huán)境監(jiān)測(cè)工作監(jiān)管的必要性，建立監(jiān)管體系，落實(shí)監(jiān)管三個(gè)方面內(nèi)容，為提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了新的研究方向。

1 環(huán)境監(jiān)測(cè)工作監(jiān)管的必要性

環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管的目的是唯一的：提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

1.1 從環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象考慮

環(huán)境監(jiān)測(cè)站的監(jiān)測(cè)對(duì)象主要有大環(huán)境(比如：空氣環(huán)境質(zhì)量，江河湖海水環(huán)境質(zhì)量等)和污染源(比如：工業(yè)企業(yè)排放的廢氣廢水等)。當(dāng)監(jiān)測(cè)大環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的時(shí)候，地方行政部門可能會(huì)通過行政干預(yù)的方式干擾數(shù)據(jù)的質(zhì)量。這種現(xiàn)象是存在的，早在2008年，江蘇省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)柏仇勇在擔(dān)任江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心主任期間，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理的問題評(píng)述中，首先提到的就是：少數(shù)上級(jí)主管部門缺乏對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)監(jiān)測(cè)工作施加不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，或是在審核監(jiān)測(cè)站出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)過程中變更、修改數(shù)據(jù)。2015年11月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，其主要目的在于，避免目前存在的地方干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。當(dāng)監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)企業(yè)排污情況的時(shí)候，企業(yè)可能會(huì)通過商業(yè)賄賂的方式干擾環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。所以我們可以看到南京站的《質(zhì)量手冊(cè)》中有這樣的承諾：“在監(jiān)測(cè)工作中全面貫徹落實(shí)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公正、高效的質(zhì)量方針，不受來自行政、商業(yè)、財(cái)務(wù)和其他可能會(huì)影響工作質(zhì)量的干擾，保證監(jiān)測(cè)結(jié)果的獨(dú)立性、公正性和準(zhǔn)確性”。這里提到的“來自行政、商業(yè)可能對(duì)工作質(zhì)量的干擾”主要就是從監(jiān)測(cè)對(duì)象方面的考慮。

行政、商業(yè)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的干擾，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量來說是致命性的，一旦環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量受到不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，環(huán)境監(jiān)測(cè)所有質(zhì)量保證和質(zhì)量控制體系全部失效，所有工作的努力都化為烏有、付之東流，環(huán)境監(jiān)測(cè)已失去了其存在的意義，最嚴(yán)重的后果莫過如此。所以從環(huán)境監(jiān)測(cè)的對(duì)象考慮，環(huán)境監(jiān)測(cè)需要監(jiān)管。

1.2 從環(huán)境監(jiān)測(cè)工作本身考慮

環(huán)境監(jiān)測(cè)是一個(gè)系統(tǒng)的事件，從環(huán)境到環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基本由5個(gè)環(huán)節(jié)組成，如圖1所示，而每個(gè)環(huán)節(jié)中，監(jiān)測(cè)人員的工作不是簡(jiǎn)單的應(yīng)用程序或者填寫表格這樣重復(fù)體力的勞動(dòng)，而是監(jiān)測(cè)人員在面對(duì)具體條件時(shí)應(yīng)用專業(yè)監(jiān)測(cè)知識(shí)對(duì)問題的主觀判斷，每個(gè)環(huán)節(jié)中這種主觀判斷的正確性與否直接影響著環(huán)境監(jiān)測(cè)最終結(jié)果的質(zhì)量。

圖1 環(huán)境監(jiān)測(cè)基本流程圖

監(jiān)測(cè)各個(gè)環(huán)節(jié)中的這種人員的主觀判斷的本質(zhì)就是監(jiān)測(cè)人員擁有“權(quán)力”，有“權(quán)力”就必須要有“監(jiān)管”，有監(jiān)管的“權(quán)力”才會(huì)發(fā)酵成“責(zé)任”，而權(quán)力如果沒有監(jiān)管，那么這種制度本身就是腐敗的，所以從環(huán)境監(jiān)測(cè)工作性質(zhì)本身考慮，環(huán)境監(jiān)測(cè)是需要監(jiān)管的。

2 建立環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管體系

2.1 建立環(huán)境監(jiān)測(cè)特有的認(rèn)證體系

目前，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的單位主要是以CNAS(中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)China National Accreditation Service for Conformity Assessment)和CMA(中國(guó)計(jì)量認(rèn)證China Metrology Accreditation)的要求實(shí)施實(shí)驗(yàn)室的質(zhì)量管理活動(dòng)，開展環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的，但是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作有其自身特點(diǎn)、客觀規(guī)律，所以必須建立適應(yīng)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作實(shí)際、貫穿環(huán)境監(jiān)測(cè)全過程的完整的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理認(rèn)證體系，確保監(jiān)測(cè)方案的科學(xué)性、監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的代表性、現(xiàn)場(chǎng)采樣的完整性、監(jiān)測(cè)儀器的準(zhǔn)確性、樣品運(yùn)輸保存的規(guī)范性、數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊恢滦?、分析評(píng)價(jià)的正確性以及環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)于環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的綜合性。任何有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)單位，例如環(huán)境分析實(shí)驗(yàn)室、提供采樣服務(wù)的工程單位、提供標(biāo)準(zhǔn)樣品的單位、提供實(shí)驗(yàn)室考核樣品的單位、提供數(shù)據(jù)審查服務(wù)的單位及提供對(duì)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行認(rèn)證服務(wù)的單位都必須通過認(rèn)證，獲得執(zhí)照或認(rèn)證證明后方可進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)。

2.2 在法律層次上構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測(cè)的質(zhì)量保證和質(zhì)量控制(簡(jiǎn)稱QA/QC)

目前，全國(guó)各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站及社會(huì)監(jiān)測(cè)站雖然都有自己的QA/QC，但是基本上處于各自為政、雜亂無章的狀態(tài)，例如全國(guó)不同監(jiān)測(cè)站對(duì)質(zhì)量方針的表述就各不相同，見表1。

表1 部分環(huán)境監(jiān)測(cè)站質(zhì)量方針概述

這點(diǎn)小小的不同卻有管中窺豹的效果，由小見大我們不禁要問這些問題，為什么有的站“科學(xué)”放在第一，有的站“公正”放在第一，這代表他們?cè)诃h(huán)境監(jiān)測(cè)中的質(zhì)量追求的側(cè)重點(diǎn)不同嗎？為什么都是四個(gè)詞而不是五個(gè)詞？

我們必須以法律的形式，建立全國(guó)統(tǒng)一的、針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的特有的QA/QC，將QA/QC體系本身變?yōu)榉傻臈l款，驅(qū)使環(huán)境監(jiān)測(cè)工作變得更加嚴(yán)肅，保障環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確可靠。如何構(gòu)建這樣的法律體系其實(shí)不是問題的難點(diǎn)，目前全國(guó)各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的質(zhì)量體系雖略有不同，但是基本上都是從實(shí)際工作出發(fā)的完整的質(zhì)量體系，我們只需在整合這些已有的資源基礎(chǔ)上再稍加完善，比如讓工作變得更加具體，具有更強(qiáng)的可操作性。

3 落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管體系

建立環(huán)境監(jiān)測(cè)特有的認(rèn)證體系、建立QA/QC法律體系都不是工作難點(diǎn)，而是工作的基礎(chǔ)，沒有落實(shí)的法律只是沒有用的廢紙，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作監(jiān)管的難點(diǎn)在于如何具體的落實(shí)監(jiān)管，如何確保監(jiān)管的有效性。如何落實(shí)監(jiān)管我們從環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)內(nèi)部和外部分別考慮。

3.1 環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管

3.1.1 監(jiān)管的主體

在環(huán)境監(jiān)測(cè)垂直管理之前，政府部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)站的工作基本上沒有專門的監(jiān)管部門，一般是下一級(jí)監(jiān)測(cè)站在業(yè)務(wù)和技術(shù)受上一級(jí)監(jiān)測(cè)站指導(dǎo)。2011年后，隨著事業(yè)單位的改革，社會(huì)化第三方檢測(cè)力量參與環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作逐年興起，有人提出政府部門監(jiān)測(cè)站應(yīng)該監(jiān)管社會(huì)第三方檢測(cè)力量參與環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作。

上級(jí)站指導(dǎo)下級(jí)站，政府站監(jiān)管社會(huì)第三方檢測(cè)站這兩種觀點(diǎn)在邏輯上都值得探討。首先，不管是上一級(jí)政府站還是下一級(jí)政府站或者是第三方站，立站的資質(zhì)無非是CNAS、CMA，開展監(jiān)測(cè)工作依據(jù)的都是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，邏輯上大家地位應(yīng)該是平等的。其次，政府站監(jiān)管第三方檢測(cè)站缺少法律依據(jù)、處罰依據(jù)、監(jiān)管工具。第三，如果政府站監(jiān)管社會(huì)第三方檢測(cè)站的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，那么誰來監(jiān)管政府站的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，政府站是不是又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員了嗎。

落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作監(jiān)管的前提是要有明確的監(jiān)管主體，監(jiān)管的不搞監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)的不搞監(jiān)管。本輪環(huán)境監(jiān)測(cè)垂直管理改革推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)建立明確的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管主體，改變目前環(huán)境監(jiān)測(cè)工作無人監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)。

3.1.2 監(jiān)管的內(nèi)容

什么都要管的結(jié)果往往是什么也管不好，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有側(cè)重點(diǎn)，這里的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是環(huán)境監(jiān)測(cè)的結(jié)果而非過程。不是說環(huán)境監(jiān)測(cè)的過程監(jiān)管不重要，而是環(huán)境監(jiān)測(cè)的過程是程序化的，這些程序化的工作中間有大量的人為判斷的過程和知識(shí)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用的過程。究其環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的本質(zhì)來說，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作屬于介于體力勞動(dòng)和腦力勞動(dòng)之間的勞動(dòng)，屬于專業(yè)性較強(qiáng)的工作，這種工作的過程你無法監(jiān)管或監(jiān)管的難度很大，但是我們確實(shí)需要監(jiān)管環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，所以我們的方法是從環(huán)境監(jiān)測(cè)的結(jié)果著手。當(dāng)然我們也不能完全放棄對(duì)過程的監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)找到過程中具體的可控的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管，而不是所有過程。

3.1.3 監(jiān)管的模式

如何從結(jié)果著手開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的監(jiān)管工作。從技術(shù)角度分析目前的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制現(xiàn)狀，目前環(huán)境監(jiān)測(cè)基本按照?qǐng)D1這幾個(gè)環(huán)節(jié)依次進(jìn)行，采樣布點(diǎn)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、實(shí)驗(yàn)室分析、數(shù)據(jù)處理與分析、出具報(bào)告，我們主要的質(zhì)量控制方法在這些獨(dú)立的環(huán)節(jié)內(nèi)部進(jìn)行，同時(shí)我們也努力試圖在這幾個(gè)環(huán)節(jié)中建立相互聯(lián)系相互影響的質(zhì)量控制方法，如我們采集水樣時(shí)加采10％的現(xiàn)場(chǎng)平行樣品，試圖用實(shí)驗(yàn)室來控制現(xiàn)場(chǎng)采集樣品的質(zhì)量，但是這些獨(dú)立環(huán)節(jié)之間建立的相互聯(lián)系相互影響的關(guān)系是相當(dāng)脆弱的，這些環(huán)節(jié)基本上是相互獨(dú)立地依次進(jìn)行，各個(gè)孤立的環(huán)節(jié)形成“串聯(lián)系統(tǒng)”，而最終監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性為各個(gè)環(huán)節(jié)可靠性的乘積，得到環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)經(jīng)歷的環(huán)節(jié)越多，數(shù)據(jù)的可靠性越差。

每個(gè)孤立的環(huán)節(jié)的可靠性又不相同，在每個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)，影響每個(gè)環(huán)節(jié)可靠性的因素很多。比如，我們以現(xiàn)場(chǎng)采樣為例，影響數(shù)據(jù)可靠性的因素主要有：儀器的準(zhǔn)確性、人員的判斷。儀器的準(zhǔn)確性基本是可控的，但是人的判斷往往是不可控的，比如人的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)的應(yīng)用、其他因素的干擾是難以控制的。我們假設(shè)采樣布點(diǎn)、現(xiàn)場(chǎng)采樣、實(shí)驗(yàn)室分析這三個(gè)環(huán)節(jié)的可靠性為90％，數(shù)據(jù)處理與分析、出具報(bào)考的可靠度為99％，這時(shí)系統(tǒng)的可靠度為90％×90％×90％×99％×99％=71％，系統(tǒng)環(huán)節(jié)越多可靠性越差，系統(tǒng)中的每個(gè)過程對(duì)結(jié)果的影響也是顯著的、也是決定性的。

根據(jù)可靠性基本原理，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可靠性最有效的方法就是建立環(huán)境監(jiān)測(cè)的冗余系統(tǒng)模型(并聯(lián)系統(tǒng))，見圖2。

圖2 環(huán)境監(jiān)測(cè)冗余系統(tǒng)

所謂環(huán)境監(jiān)測(cè)的冗余系統(tǒng)，就是用現(xiàn)有的質(zhì)量控制和質(zhì)量保證方法進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，然后由其他人(這里的其他人即指：我們新構(gòu)建的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可以委托任何可具有環(huán)境監(jiān)測(cè)資質(zhì)的任何獨(dú)立單位。)再用相同的方法(或不同的方法)把原先的工作再檢驗(yàn)一遍，檢驗(yàn)的次數(shù)越多，可靠性越高。我們假設(shè)對(duì)同一環(huán)境的監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)三次，每次監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)可靠度為70％，那這個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)冗余系統(tǒng)的可靠性為1-(1-0.7)3=97.3％。雖然這種方法費(fèi)事費(fèi)力但卻是最有效的監(jiān)管辦法，也是最有效的提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的方法。

當(dāng)然從環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的實(shí)際考慮，建立覆蓋所有監(jiān)測(cè)內(nèi)容的環(huán)境監(jiān)測(cè)冗余系統(tǒng)模型是不可行的，也沒這個(gè)必要，但是我們必須從結(jié)果出發(fā)，建立實(shí)際可操作的、全程序的檢驗(yàn)結(jié)果的抽查機(jī)制、對(duì)比機(jī)制，從法律和技術(shù)的角度監(jiān)管環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作。

3.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)外部監(jiān)管

3.2.1 嚴(yán)格執(zhí)法

法律的約束是社會(huì)行為的底線，同樣也是環(huán)境監(jiān)測(cè)行為的底線，有了法律以后比法律本身更重要的是建立嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和實(shí)際可操作的執(zhí)法手段。在美國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)行為中，對(duì)有意違反QA/QC的行為都有明確的懲罰條例，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員因數(shù)據(jù)作假而入獄的報(bào)導(dǎo)也時(shí)有所聞，EPA的司法機(jī)構(gòu)就設(shè)有專門監(jiān)督監(jiān)測(cè)過程中犯罪行為的部門。

3.2.2 公眾參與

公眾參與環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)管不是裝飾性的空話，而是監(jiān)管環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的有效手段，其基本前提是公開透明環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的內(nèi)容和成果。讓我們的工作運(yùn)行在陽光下，就像我們把糧食曬在陽光下，曬掉所有的水分防止腐敗變質(zhì)。

〔1〕周弛.淺談美國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證與質(zhì)量控制〔J〕.中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)2010.6(26)3：45-47.

〔2〕柏仇勇.創(chuàng)新我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制和機(jī)制的構(gòu)想〔J〕.中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)2007(6)23：1.

〔3〕柏仇勇.創(chuàng)新我們環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系初探〔J〕.中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)2008(4)24：1-2.

Supervision of Environment Monitoring Work

SongZuhua(Environment Monitoring Center Station of NanJing City NanJing JiangSu 210013)

This paper discusses the necessity of environmental monitoring in the natures of environment monitoring work and monitoring objects，expounds how to establish the supervision system of environment monitoring on the basis of environment monitoring specific certification system and environment monitoring quality assurance and quality control system.From the two aspects of internal supervision and external supervision and analyses how to carry out the supervision of environment monitoring work.

Supervision Environment monitoring

X3

A

1674-263X(2016)02-0048-04

2016-06-01

宋祖華(1982-)，男，本科，工程師，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)及管理工作。