國外競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的比較分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

■劉　璟/文

國外競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的比較分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒

■劉璟/文

反壟斷執(zhí)法脫離不了政府產(chǎn)業(yè)政策的糾葛是一個(gè)客觀事實(shí)。市場經(jīng)濟(jì)相對成熟的美國、日本、歐盟等國，在處理競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)方面確實(shí)存在許多經(jīng)驗(yàn)，值得我們?nèi)タ偨Y(jié)、歸納與借鑒，但我國有具體的發(fā)展“情境”，這使我們意識到發(fā)達(dá)國家其實(shí)并不存在一本“放諸四海而皆準(zhǔn)，百世以俟圣人而不惑”的真經(jīng)，所謂“淮南為橘，淮北為枳”便是這個(gè)道理。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策同為經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的“一盤棋”，我們必須凝聚共識，深刻認(rèn)識新常態(tài)下加強(qiáng)反價(jià)格壟斷執(zhí)法與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)工作的復(fù)雜性，科學(xué)合理的借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，使兩種政策更好地服務(wù)于我們社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

一、發(fā)達(dá)國家對政策沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的主要管理原則與模式

美國、日本和歐盟等國在應(yīng)對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策沖突的協(xié)調(diào)方面，有著一整套管理體制，著重體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)以及適應(yīng)性的管理體制方面。一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對政府產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)主要表現(xiàn)為對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施手段的監(jiān)督；另一方面，西方發(fā)達(dá)國家根據(jù)本國的特點(diǎn)與歷史沿革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)為目標(biāo)，分別形成了適應(yīng)性的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)管理體制。

（一）反壟斷機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策的合理干預(yù)

1.美國適用性與有條件豁免原則

對美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的產(chǎn)業(yè)政策行為，反托拉斯法的適用情況不一樣，反托拉斯部門的干預(yù)態(tài)度也不同。對聯(lián)邦政府產(chǎn)業(yè)政策行為，反托拉斯部門通過適用競爭法規(guī)范予以干預(yù)，即對聯(lián)邦政府的政策行為不進(jìn)行審查。出于對聯(lián)邦制下州政府權(quán)力的尊重，1943年最高法院在Parker案中最高法院創(chuàng)造了著名的“州政府行為豁免原則”，對包括產(chǎn)業(yè)政策行為在內(nèi)的州政府政策行為予以一定條件的豁免，即州政府仍要接受反壟斷部門的審查，只有符合相關(guān)條件的，才能予以豁免。

2.歐盟的國家援助審查與自由裁量權(quán)

從歐盟的條例、指令、決定和歐洲法院的判決來看，歐盟的國家援助主要有：國家以現(xiàn)金支付或類似形式對企業(yè)的支持、稅收優(yōu)惠、低息貸款、提供擔(dān)保、社會保障費(fèi)用的免除以及對國有企業(yè)的資本參與等。在實(shí)踐中，歐盟委員會審查一項(xiàng)國家援助是否與共同體市場相一致時(shí)，有很大的自由裁量權(quán)。對于一項(xiàng)新的國家援助，成員國應(yīng)事先通告歐盟委員會，與共同市場原則不相抵觸，則成員國可以實(shí)施；如果委員會認(rèn)定一項(xiàng)國家援助可能與共同體市場相抵觸，須啟動正式調(diào)查程序?qū)υ胧┯枰匀鎸彶?，在作出審查決定前，成員國不得實(shí)施援助措施。

3.日本的適時(shí)行政指導(dǎo)制度

日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)國際化時(shí)期，競爭政策開始得到重視，公正交易委員會的地位也日漸重要。在1993年日本制定《行政訴訟法》基礎(chǔ)上，公正交易委員會公布了《關(guān)于行政指導(dǎo)方針》，就有關(guān)行政指導(dǎo)和《禁止壟斷法》之間的關(guān)系表述了基本意見，主要是判斷行政指導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)政策行為合法與否，并不涉及對行政指導(dǎo)本身的合法性評價(jià)以及具體的處置辦法。

（二）適宜性沖突協(xié)調(diào)管理模式

1.美國的分立式管理模式

對于協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突，除立法上的規(guī)定除外，美國等一些國家競爭法還提供了另外的制度予以保障。美國實(shí)施由反托拉斯主管機(jī)關(guān)和聯(lián)邦規(guī)制機(jī)關(guān)分立式管理模式，發(fā)達(dá)的司法制度使得美國法院在處理兩者沖突時(shí)發(fā)揮了重要作用。

2.歐盟的獨(dú)立負(fù)責(zé)管制模式

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)自負(fù)責(zé)管制行業(yè)的競爭執(zhí)法，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管職能。作為這種模式的極端表現(xiàn)，歐盟甚至把行業(yè)監(jiān)管任務(wù)也交由反壟斷機(jī)構(gòu)行使，反壟斷機(jī)構(gòu)集競爭執(zhí)法權(quán)與管制行業(yè)監(jiān)督權(quán)于一身。歐盟委員會競爭總局除了負(fù)責(zé)執(zhí)行《歐共體條約》第81條和第82條、企業(yè)合并控制及國家援助政策外，還負(fù)責(zé)在電信、能源、銀行、傳媒等行業(yè)的監(jiān)管任務(wù)。監(jiān)管能源的任務(wù)屬于B-1局，監(jiān)管郵政的任務(wù)屬于C-1局，監(jiān)管銀行和保險(xiǎn)業(yè)的任務(wù)屬于D-1局。

3.日本協(xié)作共同管理模式

從日本公正交易委員會和行業(yè)主管機(jī)關(guān)的協(xié)作上看，經(jīng)過一系列的放松管制和強(qiáng)化競爭措施的實(shí)施，使產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的實(shí)施達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)。將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突，以及部門主管機(jī)關(guān)和公正交易委員會之間可能發(fā)生的不協(xié)調(diào)盡可能降低到最低范圍。特別是通過公正交易委員會和部門主管機(jī)關(guān)共同發(fā)布適用于電力、燃?xì)?、電信等政府管制領(lǐng)域的指南，為該領(lǐng)域可能出現(xiàn)的限制競爭行為劃出一條紅線，確立了公正交易委員會和部門主管機(jī)關(guān)相互協(xié)作、共同管理的模式。

二、發(fā)達(dá)國家對政策沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)制構(gòu)建與過程控制

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國、歐盟、日本等國均強(qiáng)調(diào)競爭政策的基礎(chǔ)性地位，但在強(qiáng)調(diào)競爭政策基礎(chǔ)地位的同時(shí)，各國有些差異和特點(diǎn)。許多國家不僅制定有專門的行業(yè)立法，一般都設(shè)立了專門的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)行業(yè)中出現(xiàn)涉及競爭政策的事件時(shí)，會出現(xiàn)是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使競爭執(zhí)法權(quán)以及如何行使的問題，以及控制程序的設(shè)計(jì)方面，西方發(fā)達(dá)國家在這方面取得一些有益經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

（一）確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位

1.美國維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先原則

美國產(chǎn)業(yè)政策是作為市場缺陷的一種補(bǔ)救性措施，其重點(diǎn)是培養(yǎng)市場機(jī)制無法創(chuàng)造的條件，推動創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)生，保持技術(shù)領(lǐng)先地位。美國產(chǎn)業(yè)政策是法律而非政府政策工具，是通過法律意志間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)。而美國的財(cái)政政策、稅收政策、貨幣政策完全獨(dú)立于產(chǎn)業(yè)政策。美國采取的是價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向型競爭政策優(yōu)先模式，以維護(hù)創(chuàng)新效率等經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先為原則，競爭政策處于優(yōu)勢地位，產(chǎn)業(yè)政策的作用則是補(bǔ)充性、輔助性的。

2.歐盟競爭政策優(yōu)先于成員國產(chǎn)業(yè)政策

歐盟在一體化進(jìn)程中，推動建立統(tǒng)一共同市場并維護(hù)市場的有效競爭是其競爭政策追求的不變目標(biāo)，也是其首要目標(biāo)。在共同體市場經(jīng)濟(jì)制度以及共同體市場平等、自由以及共同市場等一系列基本原則的驅(qū)動下，決定了歐盟競爭政策比其他經(jīng)濟(jì)體更能有效地干預(yù)市場，競爭政策也優(yōu)先于各成員國的產(chǎn)業(yè)政策。此外，共同體成員國常常對個(gè)別產(chǎn)業(yè)或個(gè)別企業(yè)給予財(cái)政援助或補(bǔ)貼，也出現(xiàn)了成員國產(chǎn)業(yè)政策與歐盟大市場目標(biāo)發(fā)生矛盾和沖突，歐盟競爭政策同樣優(yōu)先適用?！稓W共體條約》第89條對國家援助作出了規(guī)定，并且根據(jù)這些援助對市場競爭的影響，將其區(qū)分為與共同體市場相抵觸的國家援助和與共同體市場相協(xié)調(diào)的國家援助。

3.日本基于競爭政策優(yōu)先的相機(jī)抉擇

日本競爭政策的實(shí)施經(jīng)歷了從弱化到強(qiáng)化的過程，隨著競爭政策的不斷強(qiáng)化，以及產(chǎn)業(yè)政策逐步弱化，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式也出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)九十年代至今，日本產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策向補(bǔ)充性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)移，在政策手段上又經(jīng)歷了從直接管制向誘導(dǎo)型、指導(dǎo)性政策手段的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)政策作用范圍只限于確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和對全局性基礎(chǔ)性問題的統(tǒng)籌與引導(dǎo)。

日本在進(jìn)行競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)時(shí)，往往采用相機(jī)抉擇的政策搭配，即突出競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)設(shè)、搭配的因時(shí)制宜，在不同發(fā)展時(shí)期，采取以競爭政策主導(dǎo)的、寬嚴(yán)適度的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策協(xié)調(diào)模式。日本的《禁止壟斷法》在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期反復(fù)進(jìn)行修改，其中一個(gè)很重要的原因就是要適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。與此同時(shí)，日本也十分重視強(qiáng)化公平交易委員會相關(guān)執(zhí)法力量，如圖1所示，日本公平交易會職員人數(shù)與預(yù)算金額曾逐年較大速度的上升。

（二）科學(xué)建立執(zhí)法機(jī)制與程序控制

1.美國的共同執(zhí)法機(jī)制

建立共同執(zhí)法機(jī)制，就管制行業(yè)中的競爭問題，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法，這種模式有利于實(shí)現(xiàn)政府的多重政策目標(biāo)和多重價(jià)值追求。如：美國聯(lián)邦通信委員會負(fù)責(zé)電信監(jiān)管和審查電信市場的企業(yè)并購，但1996年新《電信法》頒布后，規(guī)定反托拉斯部門有權(quán)審查電信市場的企業(yè)集中，還規(guī)定聯(lián)邦通信委員會在電信市場的企業(yè)集中時(shí)，必須依據(jù)反托拉斯法。

2.歐洲的共同協(xié)商機(jī)構(gòu)與機(jī)制

按照一些國家競爭法的規(guī)定，其競爭法執(zhí)法采取專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)輔以政府高官共同協(xié)商，雙方相互制約，具體如表1所示。

圖1　日本公平交易委員會職員人數(shù)和預(yù)算金額變化（億日元）

表1　歐洲一些國家沖突協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)設(shè)立

3.適應(yīng)性“事前與事后”審查流程

相較于適用除外制度，由于豁免制度具有較大的靈活性，可以依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)政策的要求，給予不同的壟斷行為以豁免，一直都是各國實(shí)現(xiàn)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方式。這涉及到制定適應(yīng)性的審查程序問題，在壟斷行為豁免制度方面，各國反壟斷法規(guī)定了兩種模式的程序規(guī)則，即事前申報(bào)審查模式和事后執(zhí)法審查模式。兩種程序規(guī)則模式的比較具體見表2：

表2　兩種程序規(guī)則模式的比較分析

歐盟和日本曾經(jīng)都是采用事前申報(bào)審查模式的代表，其中，由于歐盟自身人力和財(cái)力資源與事前申報(bào)豁免案件數(shù)量的不匹配，在理事會的授權(quán)下，就某些限制競爭協(xié)議發(fā)布了一系列集體豁免條例。根據(jù)集體豁免條例取得的豁免，也屬于對卡特爾等壟斷行為的事前審查核準(zhǔn)，大大減輕了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，也方便了企業(yè)參與合作。歐盟理事會2002年通過1/2003號條例后，廢除了事前申報(bào)審查制度，改為采用事后審查模式；美國采用的也是事后審查模式。

三、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在時(shí)效與階段作用上有著不同的側(cè)重，要以經(jīng)濟(jì)社會利益最大化為目標(biāo)，以確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位為根本，適時(shí)進(jìn)行政策協(xié)調(diào)與搭配，加強(qiáng)沖突協(xié)調(diào)的體制與機(jī)制設(shè)計(jì)。

（一）階段性進(jìn)行適時(shí)政策搭配

1.經(jīng)濟(jì)社會利益最大化原則

通過對美國、歐盟、日本競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策相互關(guān)系的簡要回顧，可以看出，即使在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策也是同時(shí)共存，不可偏廢任何一方。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況，保持競爭政策優(yōu)先地位的前提下，某些特殊時(shí)候，競爭政策要兼顧甚至讓位于產(chǎn)業(yè)政策。在市場經(jīng)濟(jì)還不夠成熟的階段，維護(hù)競爭機(jī)制顯得尤為重要。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求下，競爭政策優(yōu)先應(yīng)成為合理的選擇，這也是實(shí)現(xiàn)兼容產(chǎn)業(yè)政策，協(xié)調(diào)兩者沖突的關(guān)鍵思路。反壟斷法只是一個(gè)工具而不是一個(gè)目標(biāo)，其實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會整體利益最大化和消費(fèi)者福利最大化的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，具體實(shí)施哪一種政策的優(yōu)先次序也應(yīng)有所不同，在考慮如何協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系時(shí)，應(yīng)針對這一階段性特征設(shè)計(jì)一些適用的處理原則。

2.確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位原則

作為經(jīng)濟(jì)政策體系的兩大組成部分，不同發(fā)展階段下，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該各有分工和側(cè)重，但與此同時(shí)，由于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策作用領(lǐng)域的競合以及理念和作用機(jī)理上的差異，因此必須確立彼此間的主次關(guān)系，科學(xué)配置競爭執(zhí)法權(quán)，進(jìn)行競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，并制定相關(guān)協(xié)調(diào)操作程序。由此，競爭政策的基礎(chǔ)性地位顯得十分重要，我國在制定兩種政策的協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分建立在該原則的基礎(chǔ)上，競爭政策的基礎(chǔ)性地位決定了我國整個(gè)協(xié)調(diào)的大格局。

（二）競爭性審查與過程控制

產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施與反饋過程中必須植入競爭性審查，建立事前協(xié)調(diào)機(jī)制，建立“事后審查為主，事前審查為輔”的過程控制。

1.引入競爭性審查原則

政府需要通過相關(guān)的法律工具，削弱壟斷企業(yè)的市場勢力并控制其行為方式，其目的在于約束這些企業(yè)獲取超額利潤的限度，以維護(hù)市場的效率。而產(chǎn)業(yè)政策則是政府用來干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種工具，它更多地偏向于扶持企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)、集聚發(fā)展。因此，一般而言，競爭性的市場和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施并不能夠防止大企業(yè)通過勾結(jié)或排他性策略來強(qiáng)化其壟斷勢力甚至獲得很強(qiáng)的壟斷地位，為了確保競爭的活力和產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施，在產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施與糾偏的過程中引入競爭性審查原則十分必要。根據(jù)我國的實(shí)際情況，在加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的過程控制原則下，引入競爭性審查，兩個(gè)原則相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)，共同完成對產(chǎn)業(yè)政策生命過程的全程把握。

2.建立事前協(xié)商機(jī)制

在國際反壟斷法執(zhí)法過程中，除了應(yīng)當(dāng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)業(yè)政策的制訂以及從反壟斷審查角度監(jiān)督產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的相關(guān)職權(quán)之外，還應(yīng)當(dāng)探索不同政府干預(yù)機(jī)構(gòu)之間的事前溝通和協(xié)調(diào)的渠道，以促進(jìn)二者形成合力。政府在出臺或調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，如果相關(guān)草案中包含有可能產(chǎn)生價(jià)格壟斷的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與反壟斷執(zhí)法相協(xié)調(diào)，征求意見，確保產(chǎn)業(yè)政策不會嚴(yán)重排除或限制市場競爭。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可定期研究發(fā)布競爭評估報(bào)告，對重點(diǎn)行業(yè)的市場競爭狀況進(jìn)行研究評估，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的出臺提供參考依據(jù)，盡可能避免產(chǎn)業(yè)政策與現(xiàn)行反壟斷法規(guī)相抵觸。

3.事后審查為主、事前審查為輔

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，在我國反壟斷法執(zhí)法過程中，除了應(yīng)當(dāng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與產(chǎn)業(yè)政策的制訂以及從反壟斷審查角度監(jiān)督產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的相關(guān)職權(quán)之外，還應(yīng)當(dāng)探索不同政府干預(yù)機(jī)構(gòu)之間的事前溝通和協(xié)調(diào)的渠道，以促進(jìn)二者形成合力。相關(guān)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門在出臺或調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，如果相關(guān)草案中包含有可能產(chǎn)生價(jià)格壟斷的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，征求意見，確保產(chǎn)業(yè)政策不會嚴(yán)重排除或限制市場競爭。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可定期研究發(fā)布競爭評估報(bào)告，對重點(diǎn)行業(yè)的市場競爭狀況進(jìn)行研究評估，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的出臺提供參考依據(jù)，盡可能避免產(chǎn)業(yè)政策與現(xiàn)行反壟斷法規(guī)相抵觸。從實(shí)現(xiàn)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，我國應(yīng)當(dāng)建立“事后審查為主、事前審查為輔”的模式。對于進(jìn)出口貿(mào)易與不景氣的壟斷對競爭機(jī)制的損害極為明顯，有必要采取事前審查制，對其簽訂、實(shí)施和終結(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)督，使其既配合政府產(chǎn)業(yè)政策的推行，又不至于過分損害市場競爭。重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)、新興行業(yè)以及重要的公共事業(yè)行業(yè)的“合理化”價(jià)格壟斷，對競爭損害不大或根本沒有損害，可采用事后審查制，既可大量減輕主管機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)和參與合作企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，亦不會對市場競爭造成嚴(yán)重不利，還可以與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策形成合力，扶持與推動該行業(yè)的發(fā)展。

四、政策建議

在執(zhí)行法過程中，堅(jiān)持“事后審查為主，事前審查為輔”的協(xié)調(diào)模式，探索建立內(nèi)部與外部沖突問題處理的程序，考慮解決協(xié)調(diào)沖突問題的影響因素，從事前、事中與事后三個(gè)方面明確協(xié)調(diào)沖突的具體做法。未來我國經(jīng)濟(jì)增長動力轉(zhuǎn)換，市場在資源配置中將起決定性作用，價(jià)格機(jī)制更加完善，法律法規(guī)更加健全，執(zhí)法中的協(xié)調(diào)機(jī)制將會面臨著一個(gè)由量變到質(zhì)變的過程。

（一）至上而下提升反壟斷部門的地位

所謂“至上而下”是指要從國家層面，分別從立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、反壟斷權(quán)限配置以及政策職能與制度設(shè)計(jì)方面系統(tǒng)考慮，出臺相應(yīng)法律法規(guī)和政策措施，從根本上提升反壟斷部門的實(shí)體地位。

從整體上來看，可將國務(wù)院反壟斷委員會建設(shè)為一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，將反壟斷執(zhí)法權(quán)亦交其行使，或者在國務(wù)院反壟斷委員會下設(shè)相對獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷法的執(zhí)行。與此對應(yīng)，各省也可考慮建立此種實(shí)體機(jī)構(gòu)并歸屬于上一層級直接管轄，設(shè)立中央直屬的反壟斷部門委員會，集中目前由發(fā)改委、商務(wù)部門、工商部門“三權(quán)分立”的格局，使反壟斷執(zhí)法權(quán)與競爭政策相對集中為一個(gè)權(quán)威、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。

在反壟斷權(quán)限配置方面，其一，明確反價(jià)格壟斷與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的反壟斷權(quán)力分配問題；其二，授予反價(jià)格壟斷部門必要的直接處理政府部門違反規(guī)定競爭政策行為的權(quán)力；其三，授予反壟斷機(jī)構(gòu)對政府部門反競爭行為的直接處理權(quán)。因此，國家要在反壟斷法和鐵路法、電信法、民航法、電力法等進(jìn)行制定或修改時(shí)，對這些競爭事項(xiàng)的管轄權(quán)加以明確。

在政策職能與制度設(shè)計(jì)方面，強(qiáng)調(diào)部門委員會制，注重反壟斷機(jī)構(gòu)與其他經(jīng)濟(jì)政策部門的溝通與協(xié)調(diào)，但在法律執(zhí)行職能方面，強(qiáng)調(diào)反壟斷部門委員會下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立處理案件。特別是要采取司法化機(jī)制，注重案件裁決人員獨(dú)立、程序公正以及內(nèi)部復(fù)審程序，而且反壟斷部門委員會不得隨意干預(yù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對個(gè)案的調(diào)查處理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)不受其他政府部門領(lǐng)導(dǎo)，各地分支機(jī)構(gòu)也不受地方政府管轄。并建立公開透明的利益表達(dá)機(jī)制，防止“暗箱作業(yè)”，增強(qiáng)公眾的評判和監(jiān)督。

從維持性制度設(shè)計(jì)來看，如維持現(xiàn)有的執(zhí)法行政框架，可考慮突出價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局的行政地位，設(shè)置對發(fā)改委各部門的行政指導(dǎo)權(quán)，即獨(dú)立行使競爭性審查制度。市縣一級價(jià)格執(zhí)法人員會同省一級執(zhí)法部門對市縣一級產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門也具有相應(yīng)的行政指導(dǎo)權(quán)，進(jìn)一步完善市縣一級的競爭性審查制度與反價(jià)格壟斷部門的實(shí)體地位。

（二）強(qiáng)化競爭文化與公眾參與意識

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)離不開良好的競爭文化與公眾的參與意識，未來我國兩種政策沖突的協(xié)調(diào)應(yīng)從根本上去完善，主要體現(xiàn)為：一是培育競爭文化，強(qiáng)化協(xié)調(diào)意識。競爭意識缺乏，觀念的落后與陳舊，不利于沖突的協(xié)調(diào)，因此，加強(qiáng)法治思維，強(qiáng)化競爭文化建設(shè)顯得刻不容緩。二是完善合作執(zhí)法輿情監(jiān)測機(jī)制。對于重大沖突協(xié)調(diào)案件，采用聽證制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督；建立重大沖突協(xié)調(diào)案件向社會公布機(jī)制。三是完善專家咨詢制度。沖突協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問題之一是需要加強(qiáng)執(zhí)法部門的專業(yè)知識建設(shè)，提高其法律解釋能力。同時(shí)還要建立相應(yīng)的專家論證、利害關(guān)系人發(fā)表意見、論證過程和結(jié)果公開等制度。

本文系2015年度廣東省發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局重點(diǎn)委托課題《反壟斷執(zhí)法與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制研究》（2015基研字第15002號）的階段性研究成果。

（作者單位：廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）