新公共服務(wù)視角下公共危機(jī)管理政府責(zé)任研究——以蘭州“4·11”水污染事件為例

□葉 勇王俊巧

[1. 福州大學(xué) 福州 350116；2. 福建省高校人文社會科學(xué)研究基地 福州 350116]

新公共服務(wù)視角下公共危機(jī)管理政府責(zé)任研究——以蘭州“4·11”水污染事件為例

□葉 勇1,2王俊巧1

[1. 福州大學(xué) 福州 350116；2. 福建省高校人文社會科學(xué)研究基地 福州 350116]

以2014年蘭州市“4·11”局部自來水苯指標(biāo)超標(biāo)事件為例，結(jié)合新公共服務(wù)理論探究我國公共危機(jī)管理中政府的道德責(zé)任、憲法責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任的內(nèi)容，試圖構(gòu)建一套較為系統(tǒng)的我國公共危機(jī)管理領(lǐng)域中的政府責(zé)任體系。同時，以流程優(yōu)化為切入點分析公共危機(jī)管理政府責(zé)任在監(jiān)管措施、信息發(fā)布機(jī)制、物資儲備系統(tǒng)和行政責(zé)任程序機(jī)制界定方面的薄弱環(huán)節(jié)，并提出相應(yīng)可行的完善對策。

新公共服務(wù); 公共危機(jī)管理; 政府責(zé)任; 責(zé)任體系; 流程優(yōu)化

20世紀(jì) 80年代，以羅伯特·登哈特為代表的新公共服務(wù)理論在對傳統(tǒng)理論進(jìn)行反思和批評的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)以民主、公民權(quán)和公共利益的新模式來代替基于顧客、自我利益和市場的主導(dǎo)模式，該理論對我國政府治理能力提升具有重要啟示。近年來，我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，“11·22”青島輸油管道爆炸事件、上海外灘踩踏事件及“8·12”天津港特大爆炸事故等，其對我國各級政府的公共危機(jī)管理責(zé)任意識和治理能力也提出了更高的要求。以蘭州水污染事件為例，考察我國地方政府在應(yīng)對公共危機(jī)時存在的主要問題，并以流程優(yōu)化為切入點提出相應(yīng)的完善對策，構(gòu)建政府責(zé)任體系，科學(xué)有效地規(guī)范公共危機(jī)事件的預(yù)防、應(yīng)對和善后工作，這是本文撰寫希冀達(dá)到的些許目的。

一、新公共服務(wù)視角下公共危機(jī)管理中的政府責(zé)任

針對政府責(zé)任這一主題，國內(nèi)外學(xué)者提出一系列極為豐富的理論分析框架。瑞丁和羅姆瑞克基于控制程度和控制來源將責(zé)任關(guān)系區(qū)分為等級責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任與政治責(zé)任[1]66；蔡放波將政府責(zé)任劃分為憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政法律責(zé)任、行政道德責(zé)任[2]；劉慶樂將政府責(zé)任分為憲法責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任[3]6；張成福則將政府責(zé)任分為道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、政府的訴訟責(zé)任、政府的侵權(quán)賠償責(zé)任[4]；李軍鵬認(rèn)為政府是多元復(fù)合的“責(zé)任集合體”，包括了政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績效責(zé)任、倫理責(zé)任與說明責(zé)任六個方面的內(nèi)容[1]117。而羅伯特的新公務(wù)服務(wù)理論提供一個充分重視民主、公民權(quán)和公共利益的理論框架[5]6，該理論認(rèn)為，公共行政官員行為符合道德、民主和公共利益要比簡單追求效率和效果更為重要，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力、法律原則、憲政原則及民主原則在責(zé)任中的重要地位。

基于相關(guān)文獻(xiàn)梳理及理論深化研究，參考劉慶樂學(xué)者關(guān)于我國政府責(zé)任體系研究的劃分方法[3]6-9，將政府責(zé)任體系分為責(zé)任主體（誰負(fù)責(zé)）、責(zé)任受體（對誰負(fù)責(zé)）、責(zé)任內(nèi)容（對什么負(fù)責(zé)）、具體責(zé)任表現(xiàn)和責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)五個方面，政府責(zé)任內(nèi)容主要有道德責(zé)任、憲法責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任。公共危機(jī)管理政府責(zé)任分析則主要基于政府責(zé)任體系和責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行闡述。第一，道德責(zé)任，政府官員在內(nèi)在動機(jī)和外在環(huán)境發(fā)生沖突時能夠為了公共利益而為公民服務(wù)，這既要受到社會輿論又要受到內(nèi)在自我的約束，如果政府官員在公共危機(jī)事件中沒有做到盡職盡責(zé)，不僅會受到社會輿論的譴責(zé)，還應(yīng)該受到內(nèi)心的懲罰。公共危機(jī)管理中道德責(zé)任的主體主要是政府應(yīng)急管理部門及相關(guān)人員，責(zé)任受體是社會道德；第二，憲法責(zé)任，僅指依照憲法而不包括一般的法律和行政法規(guī)的責(zé)任，分有作為的憲法責(zé)任和不作為的憲法責(zé)任兩類，這里主要指后者，即享有公共權(quán)力的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等都有可能成為違憲的主體，憲法責(zé)任受體是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會；第三，政治責(zé)任，政府做出的行為要符合其宗旨，政策制定和執(zhí)行要符合人民利益，否則就可能要承擔(dān)失職的責(zé)任。在公共危機(jī)管理中政治責(zé)任的主體一般是政府應(yīng)急管理部門及黨組織，責(zé)任受體是人民代表大會及其常委會、執(zhí)政黨、人民；第四，行政責(zé)任，政府部門的權(quán)力最終來源于人民的委托，也就有義務(wù)按照法律規(guī)定履行職責(zé)，行政責(zé)任的主體一般是政府應(yīng)急管理部門，而責(zé)任受體是國務(wù)院和公務(wù)員法，如果政府部門沒有按照法律的規(guī)定履行職責(zé)而對公民合法權(quán)益造成損失的，政府要進(jìn)行賠償，同時也要接受法律的懲罰。我國公共危機(jī)管理中的政府責(zé)任體系內(nèi)容如表1所示。

表1 我國公共危機(jī)管理中的政府責(zé)任體系[3]7

（續(xù)表）

二、公共危機(jī)管理政府責(zé)任缺失——以蘭州“4·11”水污染事件為例

（一）案例回顧

2014年蘭州“4·11”局部自來水苯指標(biāo)超標(biāo)事件使公眾關(guān)注的焦點從霧霾轉(zhuǎn)移到水資源上，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司（簡稱“蘭威”集團(tuán)，下同）是2007年8月由原蘭州供水集團(tuán)有限責(zé)任公司與法國威立雅水務(wù)（黃河）投資有限公司組建成立的中外合資企業(yè)，是蘭州市主城區(qū)唯一供水單位。蘭州“4·11”水污染事件發(fā)生經(jīng)過及蘭州市政府對該事件的應(yīng)對過程整理如表2所示。

表2 蘭州“4·11”水污染事件始末[6]

（二）蘭州市應(yīng)對公共危機(jī)責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)

從蘭州“4·11”水污染事件中可以看出，政府在應(yīng)對公共危機(jī)事件上仍然存在一定的問題，主要表現(xiàn)在政府監(jiān)管機(jī)制不完善、信息發(fā)布機(jī)制不健全、危機(jī)物資儲備顯薄弱、行政責(zé)任界定較模糊等方面。這些具體責(zé)任的缺失也體現(xiàn)了政府在道德責(zé)任、憲法責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任方面的缺失。

1．政府監(jiān)管機(jī)制不完善

2014年4月13日下午蘭州市召開新聞發(fā)布會，稱初步查明了事故的直接原因，污染系周邊地下含油污水所致。原蘭化公司一渣油罐在1987年發(fā)生爆破事故和一出口總管道于 2002年發(fā)生開裂著火事故是含油污水形成的主要原因，同時，發(fā)生事故的4號自流溝年過六旬，超期服役十年，也是造成此次事件發(fā)生的重要原因。當(dāng)前，我國政府在努力進(jìn)行政管理體制方面的改革，轉(zhuǎn)變政府職能、推動簡政放權(quán)放管、優(yōu)化服務(wù)流程，建設(shè)群眾滿意的服務(wù)型政府，這就需要要強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，將重心放在事中和事后的監(jiān)管上，實現(xiàn)資源管理者向監(jiān)管者角色的轉(zhuǎn)變。蘭威集團(tuán)表示此次發(fā)現(xiàn)自來水苯超標(biāo)具有偶然性，實際上，環(huán)保部也指出此事件與蘭州市對自來水監(jiān)管不力有關(guān)，蘭州市也默認(rèn)監(jiān)管不到位[7]，可見政府在對企業(yè)的運營、污染源檢測等方面的監(jiān)管還不到位，我國的公共危機(jī)管理監(jiān)管機(jī)制還存在漏洞，政府責(zé)任仍有缺失。

2．信息發(fā)布機(jī)制不健全

在信息發(fā)布機(jī)制不健全方面，此事件中政府責(zé)任履行不到位的地方主要表現(xiàn)在信息回應(yīng)不及時和質(zhì)量不佳兩方面。面對公眾比較關(guān)切的自來水苯含量是否超標(biāo)問題，相關(guān)部門從確認(rèn)到做出正式回應(yīng)，“遲到24小時”傳遞給公眾；事故原因調(diào)查方面，在沒有充分合理的數(shù)據(jù)證實的情況下公布，降低了政府的公信力?？梢姡覈诠参C(jī)信息發(fā)布機(jī)制方面還沒有達(dá)到“及時、準(zhǔn)確”的要求。因此，政府要不斷完善公共危機(jī)管理的信息發(fā)布機(jī)制，及時地穩(wěn)定人心，提升政府公信力。

3．危機(jī)物資儲備顯薄弱

在這次事件中，信息不對稱引發(fā)了市民瘋狂搶水，有些不良商家趁機(jī)抬高礦泉水價格來謀取暴利。為了遏制這種投機(jī)行為，就需要政府恰當(dāng)?shù)靥幚砗谩坝行蔚氖帧焙汀盁o形的手”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段等進(jìn)行宏觀調(diào)控，發(fā)揮社會管理者角色的功能。在危機(jī)物資儲備方面，政府可以積極采用先進(jìn)的倉儲管理系統(tǒng)，實時監(jiān)測倉庫庫存狀況，及時儲備并調(diào)集危機(jī)物資。

4．行政責(zé)任界定較模糊

蘭威集團(tuán)和蘭州石化是水污染事件的主要責(zé)任單位，蘭州市建設(shè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、市政府國資委等相關(guān)職能部門及蘭州市人民政府在應(yīng)對危機(jī)事件中職責(zé)邊界仍需界定。從目前情況來看，蘭州市水務(wù)管理呈現(xiàn)出“多龍治水”的格局，其涉及到環(huán)保局、建設(shè)局、衛(wèi)生局、水務(wù)局、國資委等多個部門，責(zé)任邊界模糊，在水質(zhì)監(jiān)測、供水企業(yè)設(shè)施、日常運營、環(huán)境保護(hù)等方面仍然存在問題。這時，政府應(yīng)明確管理部門的責(zé)任權(quán)限，積極厘定各單位行政權(quán)力清單和責(zé)任清單、行政權(quán)力運行流程圖、行政權(quán)力廉政風(fēng)險點情況，避免出現(xiàn)“多龍治水，水務(wù)亂”的狀況。

三、完善公共危機(jī)管理政府責(zé)任的流程優(yōu)化分析

處置公共危機(jī)事件是政府核心能力的重要體現(xiàn)，要加強(qiáng)公共危機(jī)理論學(xué)習(xí)，改變傳統(tǒng)觀念，建立從單項向綜合，從應(yīng)對向預(yù)防，從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障，從孤立向協(xié)調(diào)合作轉(zhuǎn)變[8]的明顯具有完整性和回應(yīng)性的政府。依據(jù)《甘肅省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，從宏觀上明確蘭州市政府在公共危機(jī)預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)和重建方面的工作流程（如圖1）。并借鑒企業(yè)流程管理的思想，試圖從微觀上完善公共危機(jī)管理政府責(zé)任在監(jiān)管措施、信息發(fā)布機(jī)制、危機(jī)物資儲備系統(tǒng)和行政問責(zé)制的薄弱環(huán)節(jié)，為公共危機(jī)管理提供一種相對高效的流程思路。

（一）完善政府監(jiān)管措施

公共危機(jī)管理是一種多方主體參與的過程，中央政府和地方政府在公共危機(jī)應(yīng)對過程中扮演著重要的角色[9]，因此，可以從參與主體方面加強(qiáng)監(jiān)管措施，具體表現(xiàn)在四個方面。一是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，深入排查供水衛(wèi)生安全隱患，及時跟蹤企業(yè)對供水運行設(shè)備設(shè)施的常規(guī)巡檢和維修工作，督促企業(yè)更新改造使用先進(jìn)的制水工藝。二是加強(qiáng)相關(guān)職能部門履職監(jiān)管職責(zé)，市建設(shè)局作為供水企業(yè)行業(yè)主管部門要對供水企業(yè)進(jìn)行經(jīng)常性督促檢查，及時徹底排除存在的安全隱患；市環(huán)保局作為環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法工作業(yè)務(wù)部門要加大環(huán)境保護(hù)力度；市衛(wèi)生局作為水質(zhì)監(jiān)管部門要及時更新檢測檢驗設(shè)備，對供水企業(yè)水質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；市政府國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要監(jiān)管供水企業(yè)是否嚴(yán)格按照合同履行義務(wù)監(jiān)督。三是加強(qiáng)相關(guān)政府履行監(jiān)管職責(zé)，西固區(qū)人民政府和蘭州市人民政府要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)和公共飲水安全的管理責(zé)任。四是引入第三方檢測機(jī)構(gòu)，明確三方的權(quán)力和義務(wù)，督促水務(wù)主管部門積極履行職責(zé)，彌補(bǔ)企業(yè)檢測不足，確保水質(zhì)檢測結(jié)果客觀公正，對蘭州水污染事件進(jìn)行全面科學(xué)評估，分析事件處置過程中的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而完善水質(zhì)管理規(guī)定和飲用水標(biāo)準(zhǔn)。政府監(jiān)管機(jī)制流程梳理如圖2所示。

圖1 蘭州市政府公共危機(jī)決策處置基本流程圖

圖2 政府監(jiān)管機(jī)制流程圖

（二）健全政府信息發(fā)布機(jī)制

信息發(fā)布指政府有關(guān)部門或被授權(quán)的組織向社會公眾或特定群體發(fā)布各種應(yīng)急管理信息的行為[10]。在水污染事件中，蘭州市政府沒有充分利用現(xiàn)代移動應(yīng)急平臺處理告知公眾事件實情，引發(fā)了公眾的不滿。可見，信息發(fā)布是否及時、準(zhǔn)確關(guān)系重大，在突發(fā)公共危機(jī)事件發(fā)生后，故意遲報、謊報、瞞報、漏報將受到相應(yīng)的懲罰，因此，公共危機(jī)應(yīng)對部門要加強(qiáng)應(yīng)急管理的信息發(fā)布機(jī)制建設(shè)，具體來說就是建立起由信息報告、信息發(fā)布、信息評估三部分構(gòu)成的移動應(yīng)急平臺，通過電視、廣播、網(wǎng)站、短信、郵件、報紙等多種途徑及時、準(zhǔn)確、全面、真實地發(fā)布信息，使廣大群眾可以及時跟蹤事件進(jìn)展。事故指揮系統(tǒng)ICS（the Incident Command System）是在不同的危機(jī)情景下協(xié)調(diào)多個響應(yīng)組織的臨時分層結(jié)構(gòu)[11]，該系統(tǒng)也貫穿于政府應(yīng)急決策處置部門。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事情應(yīng)對法》和《甘肅省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，危機(jī)應(yīng)對部門要第一時間與公眾、媒體溝通，以公開透明的方式消除恐慌、減少損失。政府公共危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制流程梳理如圖3所示。

（三）完善危機(jī)物資儲備系統(tǒng)

公共危機(jī)事件有直接響應(yīng)者、間接響應(yīng)者和剩余響應(yīng)者之分，直接響應(yīng)者是直接應(yīng)對危機(jī)的主要負(fù)責(zé)人；間接響應(yīng)者是具有完全不同任務(wù)的對危機(jī)做出回應(yīng)的組織；剩余的響應(yīng)者是自發(fā)動員的民間社會組織[12]。建立完善危機(jī)物資儲備系統(tǒng)，應(yīng)優(yōu)化危機(jī)資源儲備結(jié)構(gòu)，充分挖掘大數(shù)據(jù)的價值，建立與可用應(yīng)急裝備聯(lián)系的跟蹤制度和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立快速、有效、常規(guī)的應(yīng)急物資保障體系，建立應(yīng)急物資目錄、整合應(yīng)急物資標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資實物準(zhǔn)備保障、應(yīng)急物資生產(chǎn)能力準(zhǔn)備、應(yīng)急物資緊急采購和進(jìn)口[13]。在危機(jī)物資儲備系統(tǒng)方面，可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，利用全球資源及供應(yīng)商的存儲資源進(jìn)行儲備配置的方法，合理設(shè)置倉庫地點、準(zhǔn)確監(jiān)測倉庫庫存、及時調(diào)配倉庫物資，同時，也可以減少政府建立和運營看管倉庫的成本，減少資源浪費，實現(xiàn)政府和企業(yè)雙贏的戰(zhàn)略思維系統(tǒng)。2015年蘭州市出臺了《蘭州市市級救災(zāi)物資儲備管理辦法》，規(guī)定市級救災(zāi)物資由市民政局儲備和管理，專項救災(zāi)物資用于自然災(zāi)害救助，并從購置和儲備管理、調(diào)撥管理、使用和回收、代儲管理、罰則五個方面進(jìn)行說明。政府危機(jī)物資儲備系統(tǒng)流程圖梳理如圖4所示。

圖3 政府公共危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制流程圖

圖4 政府公共危機(jī)物管理物資儲備系統(tǒng)流程圖

（四）健全行政問責(zé)程序機(jī)制

新公共服務(wù)理論認(rèn)為承認(rèn)責(zé)任并不簡單，如果沒有相應(yīng)的職責(zé)劃分和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，就可能出現(xiàn)權(quán)力向私人化過渡[14]，行政問責(zé)制是保障責(zé)任政府實現(xiàn)的機(jī)制，沒有問責(zé)，責(zé)任就無法得到落實。其關(guān)鍵特性在于標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，這就需要構(gòu)建一套可操作性的制度規(guī)范[15]，特別是在公共危機(jī)應(yīng)對中責(zé)任體系還不健全，政府責(zé)任缺乏明確界定，面臨著職權(quán)范圍交叉、權(quán)責(zé)邊界模糊、行政問責(zé)文化和配套法律制度缺乏等情況下。在蘭州水污染事件中，要對相關(guān)責(zé)任人和相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)，界定企業(yè)、政府及各個部門和政府官員的責(zé)任，明確該做什么、不該做什么、能做什么、不能做什么，通過不斷研究個案、分析問題、解決問題來提高我國政府危機(jī)責(zé)任意識和執(zhí)行能力。政府健全行政問責(zé)程序機(jī)制流程梳理如圖5所示。

圖5 政府公共危機(jī)管理行政問責(zé)程序機(jī)制流程圖

四、結(jié)語

新公共服務(wù)理論為政府治理與改革提供了全新的視角，本文結(jié)合該理論探究了我國公共危機(jī)管理中政府的道德責(zé)任、憲法責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任的內(nèi)容，嘗試構(gòu)建我國公共危機(jī)管理領(lǐng)域中的政府責(zé)任體系，并從蘭州“4·11”局部自來水苯指標(biāo)超標(biāo)事件中暴露的問題出發(fā)，以流程優(yōu)化為切入點分析政府在監(jiān)管措施、信息發(fā)布機(jī)制、物資儲備系統(tǒng)和行政責(zé)任程序機(jī)制方面的具體運作流程，提高政府公共危機(jī)應(yīng)對的科學(xué)性和有效性。

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編輯 何 婧

Study on the Government Responsibility of Public Crisis Management in the Perspective of the New Public Service——Take the Lanzhou “4·11” Water Pollution Incident for Example

YE Yong1,2WANG Jun-qiao1
(1. Fuzhou University Fuzhou 350116 China; 2. Research Bases of Humanities and Social Sciences in University Fuzhou 350116 China)

Clearly defining the responsibility of the government in public crisis management is advantageous to scientifically and effectively carrying out the work about the public crisis prevention, response, and the aftermath. Taking “4·11 Lanzhou tap water－benzene bid exceed in 2014 year” for example, this essay attempts to discuss the moral, legal, political, and administrative responsibilities of the government in public crisis management in order to build a relatively systematic government responsibility system in the field. And based on the process optimization, it puts forward some feasible measures which can strengthen the weak links of regulatory measures, information dissemination mechanisms, material reserve systems, and administrative responsibility procedures mechanisms in the public crisis management.

new public service; public crisis management; state responsibility; responsibility system; process optimization

D630

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0019-06

2015 - 12 - 29

國家社科基金一般項目（15BZZ071）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（13YJCZH228）.

葉勇（1978- ）男，博士，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授；王俊巧（1988- ）女，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生.