我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的環(huán)境管理對(duì)策

趙芳，王亞男，劉海東，吳娜偉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029)

?

我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的環(huán)境管理對(duì)策

趙芳，王亞男，劉海東，吳娜偉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029)

隨著我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)高速發(fā)展，機(jī)場(chǎng)環(huán)境污染問(wèn)題日益突出。通過(guò)系統(tǒng)分析我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)面臨的環(huán)境保護(hù)困局，從法律法規(guī)體系、管理職責(zé)劃分、環(huán)境管理要求以及總體規(guī)劃程序等方面剖析了環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因。據(jù)此提出了構(gòu)建系統(tǒng)化的環(huán)境噪聲污染防治法律制度體系、建立行政管理與經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合的污染防治機(jī)制、優(yōu)化機(jī)場(chǎng)建設(shè)程序以及加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)管理等解決我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題的政策建議。

民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)；環(huán)境管理；對(duì)策建議

“十二五”期間，我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)高速發(fā)展。截至2015年底，共有頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)210個(gè)。根據(jù)民航局規(guī)劃，到2020年民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總數(shù)將達(dá)到244個(gè)[1]。伴隨著機(jī)場(chǎng)快速建設(shè)，其帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題，尤其是噪聲問(wèn)題日漸凸顯，已成為制約我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)和民航發(fā)展的瓶頸，也是導(dǎo)致眾多大中城市機(jī)場(chǎng)搬遷的重要原因。廣州、昆明、合肥等城市的機(jī)場(chǎng)都曾因噪聲擾民實(shí)施搬遷，大連、青島、廈門(mén)、呼和浩特等城市也因類(lèi)似原因搬遷現(xiàn)用機(jī)場(chǎng)。隨著航班量的不斷增加、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)展，機(jī)場(chǎng)噪聲擾民問(wèn)題必然更為嚴(yán)峻，處置不當(dāng)可能轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，亟需構(gòu)建一套適應(yīng)我國(guó)民航業(yè)快速發(fā)展的有效的環(huán)境管理體系。

1 我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理體制存在的問(wèn)題

1.1 民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)面臨多頭管理

民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)作為城市重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，涉及航空器運(yùn)營(yíng)、空中交通管理、油料供應(yīng)、物流交通、后勤保障以及安檢邊防等多個(gè)政府職能機(jī)構(gòu)，由民航主管部門(mén)、地方人民政府、空中交通管理部門(mén)、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、航空運(yùn)輸企業(yè)以及其他駐場(chǎng)單位共同管理和經(jīng)營(yíng)，保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

由于多方均對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施管理，機(jī)場(chǎng)噪聲的管理責(zé)任也分屬上述不同部門(mén)。根據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》和《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》，民航主管部門(mén)(即民航局)主要負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理，包括制定行業(yè)建設(shè)和運(yùn)行管理的法律、法規(guī)、規(guī)章及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及指導(dǎo)規(guī)劃和安全管理等。對(duì)于噪聲問(wèn)題，民航主管部門(mén)有責(zé)任采取有效措施，減輕環(huán)境噪聲污染，并協(xié)調(diào)解決在民用機(jī)場(chǎng)起降的民用航空器噪聲影響引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題。地方人民政府(如某市人民政府)既是機(jī)場(chǎng)的直接經(jīng)營(yíng)者，又是監(jiān)督管理者，有責(zé)任會(huì)同民用航空管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)調(diào)解決機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題；在制定城市總體規(guī)劃中應(yīng)充分考慮機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址區(qū)域，并對(duì)機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)的土地利用和建設(shè)實(shí)行規(guī)劃控制。空中交通管理部門(mén)(如某空管局)有責(zé)任采取技術(shù)手段和管理措施控制飛機(jī)噪聲對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)的影響。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)(如某機(jī)場(chǎng))有責(zé)任采取相關(guān)措施減緩飛機(jī)噪聲帶來(lái)的環(huán)境影響，同時(shí)需將民用航空器噪聲對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)產(chǎn)生影響的情況，報(bào)告有關(guān)地方人民政府國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等主管部門(mén)。航空運(yùn)輸企業(yè)(如某航空公司)運(yùn)營(yíng)的飛機(jī)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)航空器噪聲和渦輪發(fā)動(dòng)機(jī)排出物的適航標(biāo)準(zhǔn)。上述政府管理部門(mén)與機(jī)場(chǎng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系如圖1所示。

圖1 政府管理部門(mén)與機(jī)場(chǎng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系Fig.1 The relation between government administration departments and airport-related institutions

1.2 機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序倒置

根據(jù)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序，新建機(jī)場(chǎng)先選址、再立項(xiàng)，然后編制總體規(guī)劃。與常規(guī)開(kāi)發(fā)活動(dòng)相比，編制規(guī)劃與項(xiàng)目立項(xiàng)程序倒置。機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序如圖2所示。

圖2 機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序Fig.2 The basic construction procedure of airports

多年的環(huán)境保護(hù)管理實(shí)踐證明，解決機(jī)場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵是要從選址階段即考慮機(jī)場(chǎng)對(duì)周邊敏感區(qū)域的影響，并根據(jù)影響程度和范圍進(jìn)行整體規(guī)劃[2-3]。因?yàn)槭芸沼虬踩拗疲x址一經(jīng)確定，在后續(xù)論證工作中通常難以更改。而選址一旦確定，許多環(huán)境影響就難以避免。機(jī)場(chǎng)選址及總體規(guī)劃在建設(shè)程序上的倒置使得最關(guān)鍵的選址階段缺少環(huán)境可行性論證，而開(kāi)展項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)，選址已經(jīng)完成，這些環(huán)境管理制度已難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

同時(shí)，機(jī)場(chǎng)規(guī)劃和項(xiàng)目可研程序倒置，也使得機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃未能真正發(fā)揮作用。機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃是指導(dǎo)機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的規(guī)范性文件，也是保障機(jī)場(chǎng)與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性文件。但實(shí)踐中，由于總體規(guī)劃并非機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序要件，往往不會(huì)受到關(guān)注，在編制過(guò)程中也未能充分征求駐場(chǎng)單位及地方相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)，與地方的相關(guān)規(guī)劃未能有效整合和銜接，難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)規(guī)劃控制機(jī)場(chǎng)噪聲影響的初衷。

2 我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)現(xiàn)存主要環(huán)境問(wèn)題

2.1 面臨的主要環(huán)境保護(hù)困局

(1)機(jī)場(chǎng)噪聲治理缺少技術(shù)指導(dǎo)。在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)關(guān)于機(jī)場(chǎng)噪聲的標(biāo)準(zhǔn)目前只有《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》(GB 9660—88)。該標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定了敏感區(qū)域機(jī)場(chǎng)噪聲限值，對(duì)于機(jī)場(chǎng)周邊受噪聲影響的敏感建筑物所采取的噪聲防治措施的室內(nèi)控制標(biāo)準(zhǔn)、搬遷標(biāo)準(zhǔn)、隔聲措施效果評(píng)估等都沒(méi)有明確規(guī)定，由此導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)噪聲治理過(guò)程中公眾訴求不一，治理措施難以實(shí)施。

在技術(shù)規(guī)范方面，機(jī)場(chǎng)噪聲監(jiān)測(cè)技術(shù)方法主要依據(jù)《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲測(cè)量方法》(GB 9661—88)，機(jī)場(chǎng)噪聲模擬預(yù)測(cè)結(jié)果與實(shí)際影響缺少驗(yàn)證方法，測(cè)量結(jié)果的代表性、可重復(fù)性等缺少相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，機(jī)場(chǎng)噪聲超標(biāo)范圍、超標(biāo)程度的判定沒(méi)有統(tǒng)一依據(jù)，噪聲治理工作難以科學(xué)準(zhǔn)確地開(kāi)展。

(2)機(jī)場(chǎng)環(huán)境治理資金落實(shí)困難。在機(jī)場(chǎng)建設(shè)程序中，涉及機(jī)場(chǎng)環(huán)境治理的資金經(jīng)常難以足額列入可研預(yù)算投資中，即使列入其中也常因預(yù)算總額的限制被削減，由此導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中用于噪聲治理的費(fèi)用杯水車(chē)薪，各項(xiàng)治理措施不能落實(shí)到位。

在機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，一方面缺少環(huán)境治理機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障，另一方面隨著航空業(yè)務(wù)量的不斷攀升，機(jī)場(chǎng)帶來(lái)的環(huán)境影響，尤其是噪聲影響日益增大，需要采取噪聲治理措施的范圍不斷擴(kuò)大，環(huán)境治理費(fèi)用也隨之陡增，機(jī)場(chǎng)噪聲矛盾日益尖銳，機(jī)場(chǎng)承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任也更為艱巨。

2.2 環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

(1)機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治立法體系不夠健全。目前，我國(guó)在法律、法規(guī)、規(guī)章層面均有涉及機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治的規(guī)定，但仍存在種種不足：《民用航空法》作為民用航空領(lǐng)域的基本法，未將噪聲污染防治列入其中；《環(huán)境噪聲污染防治法》中涉及的航空噪聲污染問(wèn)題過(guò)于具體，覆蓋面不足，沒(méi)有為下位法的制定提供充分的法律依據(jù)；《機(jī)場(chǎng)周?chē)w機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》是我國(guó)針對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲污染的強(qiáng)制性環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法指導(dǎo)噪聲防治工作的實(shí)施[4]。

雖然民航管理部門(mén)2009年出臺(tái)的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中針對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治給出了相關(guān)管理要求，但從機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治工作整體來(lái)看，我國(guó)針對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治的立法缺乏系統(tǒng)性，相關(guān)法律法規(guī)互相不銜接、操作性不強(qiáng)、缺乏配套規(guī)則，難以發(fā)揮制度體系合力，有效解決機(jī)場(chǎng)噪聲污染問(wèn)題[5]。

(2)機(jī)場(chǎng)環(huán)境管理各相關(guān)方職責(zé)不清?！董h(huán)境噪聲污染防治法》中規(guī)定“產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行治理；民航部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取有效措施，減輕環(huán)境噪聲污染”。機(jī)場(chǎng)是直接產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的場(chǎng)所，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)似乎最應(yīng)該對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲負(fù)責(zé)。但產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位為運(yùn)營(yíng)飛機(jī)的航空運(yùn)輸企業(yè)，飛機(jī)的飛行方式、運(yùn)行軌跡又需獲得空中交通管理部門(mén)的許可，而這些恰恰與飛機(jī)噪聲有著直接關(guān)系。產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位在機(jī)場(chǎng)和航空公司之間難以明確界定。

機(jī)場(chǎng)噪聲的監(jiān)管責(zé)任和治理責(zé)任出現(xiàn)交叉。民航主管部門(mén)作為行業(yè)主管部門(mén)對(duì)噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，同時(shí)又有減輕飛機(jī)噪聲污染的職責(zé)；地方政府是噪聲污染防治的監(jiān)督者，同時(shí)也是機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的管理者。由此按照法規(guī)要求，飛機(jī)噪聲影響的監(jiān)督者，又兼具減緩噪聲污染的責(zé)任。

地方政府各相關(guān)職能部門(mén)之間溝通不暢，監(jiān)管缺位。機(jī)場(chǎng)在選址、總體規(guī)劃過(guò)程中需征求地方政府城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保、水利、國(guó)土等部門(mén)的意見(jiàn)，但這些部門(mén)之間往往缺少溝通，如環(huán)保部門(mén)與規(guī)劃部門(mén)之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)，針對(duì)環(huán)保部門(mén)提出的機(jī)場(chǎng)周邊管控區(qū)域與聲環(huán)境功能區(qū)的劃定，規(guī)劃部門(mén)往往不能及時(shí)納入其城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系中，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)已難以解決。各方在應(yīng)對(duì)飛機(jī)噪聲污染問(wèn)題時(shí)職責(zé)不清、互相推諉，最終導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題投訴無(wú)門(mén)、解決無(wú)方。

(3)選址及規(guī)劃過(guò)程中，環(huán)保意見(jiàn)不受重視。雖然民航建設(shè)程序中規(guī)定，在機(jī)場(chǎng)選址和總體規(guī)劃編制過(guò)程中要征求環(huán)保部門(mén)意見(jiàn)，也明確了對(duì)于選址和總體規(guī)劃中環(huán)境保護(hù)的主要內(nèi)容，但在實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)在機(jī)場(chǎng)建設(shè)前期參與決策的影響力依舊有限。

在選址階段，一方面，基層環(huán)保部門(mén)自身的專(zhuān)業(yè)性限制很難通過(guò)選址報(bào)告所提供的信息確定機(jī)場(chǎng)噪聲的影響范圍、程度，提出具有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)；另一方面，機(jī)場(chǎng)選址也是地方各方利益博弈的結(jié)果，牽涉到規(guī)劃、交通、氣象、國(guó)土、地震、供電等多個(gè)部門(mén)，同時(shí)也與地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相關(guān)。機(jī)場(chǎng)選址起決定性作用的往往不是環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)，許多機(jī)場(chǎng)的環(huán)保工作在選址階段就先天不足。

(4)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未發(fā)揮源頭預(yù)防的指導(dǎo)作用?！董h(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》及相關(guān)配套文件明確了民用機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃作為交通指導(dǎo)性專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，但受機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃編制和審批程序的限制，機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)在執(zhí)行過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。主要包括：缺少針對(duì)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行程序和各方職責(zé)要求的規(guī)章，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的操作性受到一定限制；機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)在業(yè)內(nèi)仍未達(dá)成共識(shí)，民航部門(mén)開(kāi)展機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的積極性不高；受程序倒置等原因影響，機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未能充分發(fā)揮源頭預(yù)防的作用；機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)缺乏有針對(duì)性的技術(shù)規(guī)范等。

3 解決我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策建議

3.1 構(gòu)建系統(tǒng)化的機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治法律制度體系

目前，《民用航空法》沒(méi)有機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治的規(guī)定，建議在修編時(shí)予以補(bǔ)充。《環(huán)境噪聲污染防治法》對(duì)于機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題的描述過(guò)于具體，可在修編時(shí)描述為防治機(jī)場(chǎng)噪聲污染的一般規(guī)定，主要目的是確立防治機(jī)場(chǎng)噪聲污染的原則規(guī)定，為下位法的制定提供法律依據(jù)。除了法律原則規(guī)定外，在基本制度和配套規(guī)則方面，應(yīng)以系統(tǒng)性的立法思想全面確立防治機(jī)場(chǎng)噪聲污染的法律責(zé)任制度、組織工作制度，以及標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃體系、噪聲監(jiān)測(cè)體系，并探索建立機(jī)場(chǎng)減噪收費(fèi)制度。建議環(huán)保部門(mén)聯(lián)合民航管理等其他相關(guān)部門(mén)，結(jié)合《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治的組織制度和管理要求，共同出臺(tái)《機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治管理辦法》，進(jìn)一步明確機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治的責(zé)任主體和監(jiān)管要求。

3.2 建立行政管理與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的防治機(jī)制

在管理機(jī)制方面，強(qiáng)化民航管理部門(mén)在機(jī)場(chǎng)環(huán)境管理、污染防治技術(shù)創(chuàng)新等方面的職責(zé)。環(huán)保部門(mén)主要承擔(dān)機(jī)場(chǎng)污染防治工作中的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)明確其管理要求，確定控制標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管水平，民航管理部門(mén)全面負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)環(huán)境污染防治工作。

機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治涉及多個(gè)部門(mén)的職權(quán)，可在行業(yè)主管部門(mén)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)各部門(mén)的行動(dòng)。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)可聯(lián)合各駐場(chǎng)單位共同設(shè)置專(zhuān)職環(huán)境管理部門(mén)，建立可持續(xù)的環(huán)保動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。建議各地環(huán)保主管部門(mén)要求機(jī)場(chǎng)每年發(fā)布《環(huán)境管理白皮書(shū)》，向社會(huì)公眾公開(kāi)，并在環(huán)保部門(mén)報(bào)備，既可體現(xiàn)機(jī)場(chǎng)的社會(huì)責(zé)任，又可實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)有助于環(huán)保部門(mén)及時(shí)掌握機(jī)場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)以及環(huán)境影響變化情況。通過(guò)不斷修正和調(diào)整機(jī)場(chǎng)噪聲影響的范圍，可加強(qiáng)監(jiān)管并針對(duì)性地應(yīng)對(duì)機(jī)場(chǎng)噪聲污染問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)相關(guān)企業(yè)的主體責(zé)任，在我國(guó)實(shí)施排污許可改革舉措的背景下，以“受益者補(bǔ)償”為原則，探索建立機(jī)場(chǎng)噪聲污染治理費(fèi)的征收機(jī)制，環(huán)保部門(mén)與民航管理部門(mén)聯(lián)合制定相關(guān)管理辦法，規(guī)定機(jī)場(chǎng)噪聲污染費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、資金的管理與用途等事項(xiàng)[6]。

3.3 優(yōu)化機(jī)場(chǎng)建設(shè)程序及環(huán)境保護(hù)的有效參與

建議環(huán)保部門(mén)與民航管理部門(mén)溝通，對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)程序進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，將機(jī)場(chǎng)總體發(fā)展規(guī)劃編制審批時(shí)間前置，即新建機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目先期進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，然后再開(kāi)始項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究。

強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)參與機(jī)場(chǎng)選址工作的形式和要求，環(huán)保部門(mén)應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，加強(qiáng)各級(jí)環(huán)保部門(mén)在機(jī)場(chǎng)選址意見(jiàn)征求過(guò)程中的參與度。為提升專(zhuān)業(yè)性，環(huán)保部門(mén)可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境咨詢服務(wù)的形式聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)選址報(bào)告進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估。同時(shí)，應(yīng)規(guī)范機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址及總體規(guī)劃環(huán)保審查辦法，明確環(huán)保部門(mén)對(duì)機(jī)場(chǎng)選址報(bào)告和總體規(guī)劃出具意見(jiàn)的內(nèi)容要求，提升環(huán)保意見(jiàn)的法律地位和有效性。

對(duì)于機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)要求在其組織編制機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃過(guò)程中，明確機(jī)場(chǎng)航空器噪聲相容性計(jì)劃、土地使用規(guī)劃及控制性建議等內(nèi)容。

3.4 加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理

(1)建立統(tǒng)一規(guī)范的審查流程。建議與民航管理部門(mén)協(xié)商，在民航局組織總體規(guī)劃審查過(guò)程中，需由環(huán)保部門(mén)及涉及噪聲和生態(tài)的環(huán)保專(zhuān)家作為審查小組成員，參與總體規(guī)劃的綜合決策。同時(shí)，要求機(jī)場(chǎng)在總體規(guī)劃編制過(guò)程中完成《機(jī)場(chǎng)航空器噪聲相容性計(jì)劃》，報(bào)備地方所在環(huán)保部門(mén)以備監(jiān)管。

(2)建立協(xié)商機(jī)制加強(qiáng)組織管理。推動(dòng)地方政府部門(mén)組織設(shè)立機(jī)場(chǎng)環(huán)境保護(hù)協(xié)商會(huì)議制度，通過(guò)組織規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、民航、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商重大問(wèn)題的解決方案。結(jié)合我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)力推動(dòng)“多規(guī)合一”模式，建立建設(shè)項(xiàng)目綜合決策會(huì)商平臺(tái)。建議與民航管理部門(mén)協(xié)商成立相關(guān)機(jī)構(gòu)解決重大項(xiàng)目機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題。

(3)提高環(huán)境影響篇章的針對(duì)性。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》及相關(guān)要求，機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)編制環(huán)境影響篇章，根據(jù)機(jī)場(chǎng)存在的主要環(huán)境問(wèn)題和機(jī)場(chǎng)在選址、總體規(guī)劃中需要解決的重大事項(xiàng)，在篇章編制中重點(diǎn)說(shuō)明機(jī)場(chǎng)噪聲和生態(tài)環(huán)境影響程度和減緩措施。環(huán)境保護(hù)部可發(fā)布機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制技術(shù)要點(diǎn)，規(guī)范指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃編制部門(mén)統(tǒng)一環(huán)境影響篇章的編制深度和內(nèi)容。

(4)實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)以及相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)體系。機(jī)場(chǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)同步介入到規(guī)劃編制的全過(guò)程。在規(guī)劃審批階段，將環(huán)評(píng)結(jié)論作為審批規(guī)劃草案的重要依據(jù)，使規(guī)劃方案與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。機(jī)場(chǎng)規(guī)劃方案在編制過(guò)程中，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)建立與地方規(guī)劃、環(huán)保、交通等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及機(jī)場(chǎng)當(dāng)局、空管、航空公司等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)溝通，使得在規(guī)劃方案能夠充分考慮環(huán)評(píng)結(jié)論或優(yōu)化調(diào)整建議。

加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)從宏觀層面、機(jī)場(chǎng)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)模或規(guī)劃終端發(fā)展規(guī)模角度評(píng)估規(guī)劃方案的環(huán)境合理性，提出預(yù)防規(guī)劃實(shí)施對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體性、綜合性影響的對(duì)策建議。項(xiàng)目環(huán)評(píng)從項(xiàng)目層面提出針對(duì)污染源的達(dá)標(biāo)排放措施、污染控制措施和總量控制要求。對(duì)于已開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的機(jī)場(chǎng)，其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)在機(jī)場(chǎng)選址、對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境的影響等方面可適當(dāng)簡(jiǎn)化。

4 結(jié)語(yǔ)

機(jī)場(chǎng)噪聲問(wèn)題日益成為我國(guó)民航業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展的制約因素。亟需建立系統(tǒng)化的機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治法律制度體系，明確機(jī)場(chǎng)環(huán)境管理的組織形式與責(zé)任主體，構(gòu)建行政管理與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的防治機(jī)制，改革現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)環(huán)境管理模式，才能有效減緩機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展與公眾之間的矛盾。同時(shí)，有必要進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)場(chǎng)基本建設(shè)程序，在選址階段引入環(huán)評(píng)并前置機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃環(huán)評(píng)程序，使機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃能夠發(fā)揮指導(dǎo)機(jī)場(chǎng)建設(shè)、與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，降低環(huán)境影響，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化民航業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

[1] 中國(guó)民用航空局. 中國(guó)民用航空發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃(2011年至2015年)[Z]. 2011.

[2] 牟全君. 我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的突出環(huán)境保護(hù)問(wèn)題及解決對(duì)策[J]. 北方環(huán)境, 2012(2): 116- 120.

[3] 梁鵬, 孫捷, 杜蘊(yùn)慧, 等. 機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)要點(diǎn)分析[J].環(huán)境保護(hù), 2013, 41(10): 57- 59.

[4] 盧力. 日本機(jī)場(chǎng)噪聲管理經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)介及對(duì)我國(guó)的啟示[J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià), 2015, 37(4): 40- 43.

[5] 夏梓耀, 黃錫生. 中國(guó)機(jī)場(chǎng)噪聲污染防治立法問(wèn)題研究[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2011, 24(4): 38- 45.

[6] 姚晏斌. 蘇黎世機(jī)場(chǎng)環(huán)保管理給國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的啟示[N]. 中國(guó)民航報(bào), 2012-04-30(6).

Study on the Environmental Management Countermeasures of Civil Transport Airports in China

ZHAO Fang,WANG Ya-nan,LIU Hai-dong,WU Na-wei

(Environment Development Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China)

The civil transport airport construction is rapidly developing in China, and the airport environment pollution issue has become increasingly prominent. This paper systematically analyzed the environmental protection issues of civil transport airport in China, and the causes of environmental issues, such as the legal system, division of management responsibilities, environmental management requirements, and overall planning procedure. According to the analysis results, the paper put forward the policy suggestions to solve the issue of civil transport airport environment in China, including establishing a systematic legal system for the prevention and control mechanism of environmental noise pollution, setting up administrative and economic means of pollution prevention and control mechanism, optimizing airport construction procedure, and strengthening the environmental impact assessment management of airport master plan.

civil transport airport; environmental management; countermeasures and suggestions

2016-05-04

趙芳(1978—)，女，河北秦皇島人，高級(jí)工程師，碩士，主要研究方向?yàn)橐?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，E-mail：zhaofang@edc-eia.org

王亞男(1975—)，女，河南焦作人，教授級(jí)高級(jí)工程師，碩士，主要研究方向?yàn)檎呒皯?zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，E-mail：wangyanan@edc-eia.org

10.14068/j.ceia.2016.06.009

X32

A

2095-6444(2016)06-0031-05