自然資源資產(chǎn)收益分配的困境擺脫與改革取向

李松森 夏慧琳

自然資源資產(chǎn)收益分配的困境擺脫與改革取向

李松森 夏慧琳

國家自然資源資產(chǎn)作為國民經(jīng)濟的重要物質(zhì)載體，其相對高效的資源配置一定程度上取決于科學、合理的管理體制。隨著國有資產(chǎn)領(lǐng)域的改革步伐不斷細化和縱深，該文在理論研究與規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，剖析現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制中收益分配面臨的困境及其根源，創(chuàng)新性地提出自然資源資產(chǎn)收入理論及分配規(guī)律，理順各方之間收益分配關(guān)系，以期推動收入分配格局全方位調(diào)整與優(yōu)化，同時為搭建新型管理機制確定突破口，提升自然資源資產(chǎn)在新常態(tài)經(jīng)濟背景下的保障性作用。

自然資源資產(chǎn) 馬克思主義 國家主權(quán)論 財產(chǎn)權(quán)說 收入分配 收益共享

國家自然資源資產(chǎn)不僅是我國國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是關(guān)乎民族福祉、關(guān)系民族未來的重要戰(zhàn)略因素?，F(xiàn)階段我國持續(xù)出現(xiàn)的自然資源資產(chǎn)無序配置、資產(chǎn)大量流失以及生態(tài)空間環(huán)境惡化等問題，主要原因在于政府長期對資源性資產(chǎn)的弱化管理，直接映射出現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制的缺憾。而國家自然資源資產(chǎn)理念的提出，既是對我國傳統(tǒng)經(jīng)濟快速增長模式的系統(tǒng)反思，也是對未來經(jīng)濟發(fā)展路徑和框架優(yōu)化的設(shè)計萌芽。

一、國家自然資源資產(chǎn)收益分配的理論基礎(chǔ)及衍伸

1.馬克思主義國家主權(quán)論

馬克思在分析資本主義積累的歷史趨勢時指出：“一旦勞動者轉(zhuǎn)化為無產(chǎn)者，他們的勞動條件轉(zhuǎn)化為資本，一旦資本主義生產(chǎn)方式站穩(wěn)腳跟，勞動的進一步社會化，土地和其他生產(chǎn)資料的進一步轉(zhuǎn)化為社會地使用的即公共的生產(chǎn)資料，從而對私有者的進一步剝奪，就會采取新的形式?！边@說明包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)資料未來所有權(quán)形式是國家所有。

生產(chǎn)資料按其性質(zhì)可劃分為天然生產(chǎn)資料和人工生產(chǎn)資料，其中，天然生產(chǎn)資料是指國家憑借生產(chǎn)資料所有權(quán)所開發(fā)、利用的資源性資產(chǎn)（本文僅考慮天然生產(chǎn)資料）。政府在對天然生產(chǎn)資料的開發(fā)過程中，會對其投入資金、技術(shù)加以改造，將自然資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為供國民享有的一般生產(chǎn)條件和一般生活條件。在市場經(jīng)濟條件下，一般生產(chǎn)條件和一般生活條件除表現(xiàn)為企業(yè)生產(chǎn)場所、生產(chǎn)空間和社會成員生存條件、生存空間外，還具體表現(xiàn)為外交平等、主權(quán)獨立和國家機器正常運轉(zhuǎn)的政治環(huán)境，經(jīng)濟穩(wěn)定、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)生產(chǎn)和居民生活基礎(chǔ)設(shè)施完善的經(jīng)濟環(huán)境，社會秩序良好、醫(yī)療制度、教育制度、國民福利等一系列制度健全的社會環(huán)境。異化后的天然生產(chǎn)資料本質(zhì)上都屬于一般意義上的公共產(chǎn)品?？梢?，國家享有資源性資產(chǎn)終極所有權(quán)既是國家經(jīng)濟主權(quán)的體現(xiàn)，也是政府履行其各項職能的前提與保證。

2.馬克思主義財產(chǎn)權(quán)學說

辯證地看，馬克思以生產(chǎn)資料所有權(quán)（土地所有權(quán)）比作財產(chǎn)權(quán)，闡釋了財產(chǎn)權(quán)是所有者任意支配其所有財產(chǎn)的一種權(quán)利，而擁有財產(chǎn)權(quán)的最終目的則是獲取收益。在馬克思看來，財產(chǎn)權(quán)的形式由所有制形式所決定，隨著社會再生產(chǎn)的不斷擴大，財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能將發(fā)生分解，依據(jù)財產(chǎn)收益分配規(guī)律，不同權(quán)能主體享有對應(yīng)的權(quán)能歸屬和收益分配，而財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是各權(quán)能主體相互之間在占有、分配和處置財產(chǎn)過程中的經(jīng)濟關(guān)系。

國家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）、收益權(quán)和處置權(quán)構(gòu)成的一組權(quán)利束，在這組權(quán)利束中，所有權(quán)是界定資源性資產(chǎn)歸屬的標志，是所有者（國家）實現(xiàn)其權(quán)益的內(nèi)核，其他權(quán)利都由它衍生而來。收益權(quán)是界定資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的終極目標，誰擁有，誰受益，無收益權(quán)的財產(chǎn)權(quán)是毫無意義的。富有效率的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)為所有者權(quán)能完整且具備

明晰的權(quán)能界限，享有自主的使用權(quán)和處置權(quán)，并擁有與權(quán)能相匹配的收益權(quán)。因此，明晰國有資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，提高資源配置效率，促進資產(chǎn)價值收益在各權(quán)能主體之間合理分配，最終實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)是研究資源性資產(chǎn)收益權(quán)分配的主要內(nèi)容，也是深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重要組成部分。

二、國家自然資源資產(chǎn)收益分配格局亟需調(diào)整

收益問題是國家自然資源資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵所在，而資源產(chǎn)權(quán)主體能否獲得與其權(quán)利相匹配的收益，是衡量相關(guān)制度是否合理的標準之一?，F(xiàn)階段我國資源資產(chǎn)收益分配格局大致存在三類問題：

1.收入形式不規(guī)范

就算是同樣的色彩，如果材質(zhì)不同也會產(chǎn)生不同的色彩感受。本地所用的建筑材料幾乎都是取自于當?shù)?，具有“本土化”特點。例如常用的木材、石材等等，這些本土化的材料可給人一種各環(huán)境融合的感覺，同時，本地建筑材料運用率廣，且推廣容易，可以說是影響城市色彩的重要元素之一。

首先，收入項目繁多，名目雜亂。以礦產(chǎn)資源為例，采礦權(quán)人需繳納除了資源稅、企業(yè)所得稅及流轉(zhuǎn)稅等稅項外，還有礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款、礦業(yè)權(quán)使用費及其他行政性費用，石油開采企業(yè)也需按比例繳納相應(yīng)的石油特別收益金。此外，伴隨經(jīng)濟形勢的變化，資源性資產(chǎn)關(guān)于環(huán)境、安全等相關(guān)收費政策也在推陳出新，繁多雜亂的資源類行政收費項目為資源型企業(yè)帶來了較重的非稅負擔。

其次，一次性補償與追加補償相混淆，資源增值收入過少。資源增值收入屬于補償性收入的組成部分。例如，土地收益金（或土地增值費）本屬于一次性補償收入，是按照現(xiàn)行體制按5%的比例上繳中央的國有土地收入。但冠以土地收益金實難從性質(zhì)上與土地出讓金相區(qū)別。土地增值費屬于對由于國家提供的外部條件而形成的土地增值部分而進行的征收，以維護國家所有者權(quán)益。稱為土地增值費，只是對土地一次性補償收入在中央和地方之間的劃分，不能體現(xiàn)對土地增值部分的征收。再如，土地增值費的內(nèi)涵是由于企業(yè)外部環(huán)境的改善，對土地出現(xiàn)的增值部分進行的征收，應(yīng)當屬于對國有土地資源的追加補償。顯然，資源類企業(yè)所獲得的高額利潤有相當部分并非企業(yè)自身努力的結(jié)果，而是由于財政投入大量資金改善企業(yè)生產(chǎn)所需的外部條件，使得國有資源大幅增值。而對資源增值部分所制定的增值稅未能完全體現(xiàn)國家投入所應(yīng)獲得的收入。

再次，收入性質(zhì)界定不清，補償性收入和積累性收入混淆。中央政府對自然資源享有終極所有權(quán)，并對其實行資產(chǎn)化管理以期獲得相應(yīng)的資產(chǎn)收益。本文認為，當自然資源資產(chǎn)作為社會經(jīng)濟發(fā)展所必需的生產(chǎn)資料時，理應(yīng)得到補償（補償性收入）；當其作為間接生產(chǎn)要素時，需要實現(xiàn)收益（即積累性收入）。依據(jù)國家現(xiàn)時頒布的各自然資源類法律法規(guī)，本文將各類資源性資產(chǎn)直接收入實現(xiàn)形式大致分為租、稅、費、利、金五種?！白狻奔礊檎畱{借產(chǎn)權(quán)主體的身份，因出讓、出租自然資源資產(chǎn)而獲得的收益；“稅”是一般生產(chǎn)條件的價值損耗和因其投入所帶來的超額利潤而返還國家的收入形式；“費”主要指政府向特定對象提供特定服務(wù)所收取的行政性費用；“利”是指資源性資產(chǎn)作價出資所獲得的股息、紅利與投資收益；“金”則是指各類資源相關(guān)基金，如下頁表1所示。

將自然資源資產(chǎn)收入分為補償性和積累性兩種形式，有助于區(qū)分現(xiàn)有的稅費性質(zhì)。若征收目的是為補償消耗的天然生產(chǎn)資料價值，或是因投入一般生產(chǎn)條件而獲得的收入，則歸為補償性收入；若征收目的是為獲得天然生產(chǎn)資料作為間接生產(chǎn)要素投入的回報（超額利潤），則歸為積累性收入。從表1看，我國六類資源性資產(chǎn)中，除土地資源和礦產(chǎn)資源的收入形式表現(xiàn)為“稅費并行”以外，其他四類資源性資產(chǎn)基本形成了以“費”為主的收入格局。大量的資源類行政性收費不僅混淆了兩類收入性質(zhì)，以租或稅之實冠以費之名，還擠占了原本應(yīng)由“稅”作為資源補償?shù)睦婵臻g。

2.我國資源類稅制不完善

首先，資源稅征收不規(guī)范。我國資源稅自開征以來已歷經(jīng)數(shù)次演進，征稅范圍從僅有的三類擴大至現(xiàn)行的七類，征稅方式也從單一的從量計征變更為從量與從價并行，但尤顯不足。改革后的征稅范圍依舊狹窄，一些稀有資源也仍未納入征稅范圍，僅對七類礦產(chǎn)品征稅的規(guī)定不僅無益于遏制相關(guān)資源資產(chǎn)的過量開采，還會促使開采者對非稅資源資產(chǎn)的掠奪性開發(fā)，造成國有資產(chǎn)的大量流失。對于計征方式而言，從量計征割斷了礦產(chǎn)品與資源稅之間的價格聯(lián)動紐帶，無法反映資源資產(chǎn)的稀缺程度和調(diào)節(jié)礦產(chǎn)品的價格。雖然從價計征范圍已推及原油、天然氣和煤炭，但從上述弊端考慮，從價計征的資源范圍需要進一步擴大。

其次，資源類企業(yè)所得稅率與普通行業(yè)企業(yè)所得稅率并未區(qū)分。我國全行業(yè)企業(yè)無論是否為資源類，所得稅率統(tǒng)一為25%。依據(jù)馬克思主義國家產(chǎn)權(quán)論，國家作為提供一般生產(chǎn)條件，即間接生產(chǎn)要素的所有者應(yīng)獲得相應(yīng)的收益，這種收益的經(jīng)濟形式就表現(xiàn)為企業(yè)所得稅。從這點看，資源類企業(yè)與普通行業(yè)企業(yè)都是間接生產(chǎn)要素的占有使用者，不同的是，前者不僅占有土地使用權(quán)，還享有除土地以外的一系列天然

表1 我國自然資源資產(chǎn)收入形式分類

最后，生態(tài)補償機制欠缺。雖然政府已出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的頂層設(shè)計，希望能強化資源開發(fā)者可持續(xù)發(fā)展的意識，但我國尚未設(shè)立相關(guān)的環(huán)境稅種。對于自然資源資產(chǎn)而言，除了具備社會屬性和經(jīng)濟屬性，還有更為重要的生態(tài)屬性。現(xiàn)行的環(huán)保類稅費，譬如排污費收費標準偏低，征收范圍偏窄，環(huán)保類稅收政策缺乏針對性、有效性和系統(tǒng)性（賈康，2015），無法體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)淖谥肌?/p>

3.自然資源資產(chǎn)收益分配關(guān)系不合理

首先，中央與地方之間收益分配關(guān)系失衡。從中央政府角度看，現(xiàn)行國有資源資產(chǎn)的財政收入分配體制，以中央與地方共享收入為主，固定收入較少。以資源稅征繳為例，資源稅占地方稅收入比重逐年遞增的同時，中央所得資源稅卻未隨著地方資源稅的增多而增多，甚至有下降趨勢。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于，我國以管理層等級為標準劃分資源稅，模糊了資源所有者與資源管理者在財政收入劃分中的邊界，致使部分資產(chǎn)收益集中于地區(qū)，而無關(guān)中央。從地方政府角度看，財權(quán)與事權(quán)不匹配。以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為例，根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，收繳的礦產(chǎn)資源補償費依比例中央和省、直轄市按5∶5分成，和自治區(qū)按4∶6分成。省級政府再按比例所得層層分配至市、縣，留至資源所在地政府的補償費可能已寥寥無幾，而這部分收入還需依照法規(guī)實行專項管理，用于礦產(chǎn)資源的勘查?，F(xiàn)行的部分資源資產(chǎn)上繳比例，很難適應(yīng)我國各地區(qū)復(fù)雜的經(jīng)濟狀況，不利于地方政府實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)，也不利于地方政府積極按照可持續(xù)發(fā)展觀念來調(diào)控、管理本地資源性資產(chǎn)。

其次，中央與資源類企業(yè)之間收益分配關(guān)系失衡。一是中央與資源類國有企業(yè)之間。我國從國有資

本經(jīng)營預(yù)算實施以來，國有企業(yè)利潤上繳比例已從2008年的10%上調(diào)至現(xiàn)行的20%，煙草企業(yè)上繳比例增至25%。根據(jù)目前國際慣例，英國經(jīng)營良好企業(yè)的上繳利潤占稅后可分配利潤的70%－80%，超半數(shù)國家的國有企業(yè)分紅占凈利潤的30%－50%之間。對比我國現(xiàn)狀，我國的資源類國有企業(yè)利潤上繳比例屬偏低水平。二是中央與資源類普通企業(yè)之間。由于現(xiàn)行資源類稅費制度的不合理，造成無法調(diào)節(jié)資源類企業(yè)的級差收入，在房地產(chǎn)、礦產(chǎn)、煤炭等資源行業(yè)萌發(fā)大量投機者，將國家資源轉(zhuǎn)化為私人財富，極大損害了國家所有者權(quán)益。能否從資源類企業(yè)中征繳到國有資源資產(chǎn)收益，一定程度上取決于兩者在現(xiàn)有政策環(huán)境下的利益博弈結(jié)果。

最后，全民收益共享程度較低。依據(jù)憲法，我國自然資源屬國家所有。因此，原則上資源收益應(yīng)全民共享。資源資產(chǎn)的開發(fā)收益主體除了所有者、使用者和經(jīng)營者以外，還要包括當?shù)鼐用?，政府所征繳的資源資產(chǎn)收入須用于對居民的利益補償或是城市公共設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的投入。結(jié)合收益使用情況，土地出讓金收入缺乏嚴格的約束，一些地方政府違規(guī)用于內(nèi)部分配或向地方企業(yè)提供補貼。參照全國土地出讓金收支審計結(jié)果顯示，2014年度7807億土地出讓金支出違規(guī)，整改5452億①2014年度土地出讓7807億支出違規(guī)整改5452億．新華網(wǎng)．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2015－12／23／c_128557291．htm。。諸如此類，都會降低資源資產(chǎn)收益的全民共享程度。

三、全方位調(diào)整資源資產(chǎn)收入分配格局

改革國家自然資源資產(chǎn)收益分配格局的著力點在于三個方面：規(guī)范資源性資產(chǎn)收入形式、完善資源資產(chǎn)類稅制和理順各方之間收益分配關(guān)系。

1.創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)收入理論，規(guī)范收入形式、把握分配規(guī)律

我國自然資源資產(chǎn)收入不規(guī)范，根本原因在于收入性質(zhì)的界定不明，不同性質(zhì)不同目的的收入邊界不清，導(dǎo)致征繳名目繁多、費擠稅等問題的發(fā)生。首先，在上文所整理的五類收入形式中，應(yīng)將帶有產(chǎn)權(quán)出讓、天然生產(chǎn)資料價值補償性質(zhì)的收益納入補償性收入范圍；將以投入天然生產(chǎn)資料而實現(xiàn)的超額利潤作為稅基的稅種，或因自然資源資產(chǎn)作價出資、入股獲得的股息及紅利收入都納入積累性收入范圍。

其次，根據(jù)各項收入的征繳依據(jù)，將同等性質(zhì)或目前的行政性收費合并，有條件的情況下實行“清費立稅”，對占有使用國家所有資源資產(chǎn)而獲取的超額利潤實施征稅，不僅能夠維護所有者利益，更能促進資源類行業(yè)的稅負公平。（詳見表2所示）

最后，洞察國家自然資源資產(chǎn)的收益分配規(guī)律。馬克思闡釋的財產(chǎn)收益分配規(guī)律理論認為，產(chǎn)權(quán)主體

憑借特定的財產(chǎn)權(quán)利對應(yīng)特定的收入形式。在對自然資源資產(chǎn)收益分配過程中，應(yīng)優(yōu)先補償已消耗并實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)移的一般生產(chǎn)條件的成本，屬于收回本金的性質(zhì)，表現(xiàn)為資源性資產(chǎn)出讓金或直接提取補償費，同時以流轉(zhuǎn)稅的形式補償國家所有的間接生產(chǎn)要素投入成本。再對企業(yè)開發(fā)利用資源性資產(chǎn)而實現(xiàn)的超額利潤進行分配，而后依據(jù)企業(yè)性質(zhì)的不同，履行償債責任后進行利潤分配（詳見圖1所示）。

表2 國家自然資源資產(chǎn)收入性質(zhì)劃分

圖1 國家自然資源資產(chǎn)收益分配規(guī)律

2.深化資源稅征繳制度

將資源稅目標從調(diào)節(jié)級差收入向促進可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，進一步規(guī)范計征方式、拓寬征稅范圍，增加從價計征稅目的同時，逐步將土地、水、草場、森林及灘涂類資源資產(chǎn)一并納入征稅范圍，也可以對特定資源資產(chǎn)設(shè)立特定資源稅，強化資源資產(chǎn)達到可持續(xù)開發(fā)、保護生態(tài)環(huán)境的作用。針對資源類企業(yè)，提高企業(yè)資源增值稅率與企業(yè)所得稅率并舉。對占有使用國有土地和其他國有資源性資產(chǎn)的企業(yè)，按照資源市場價格定期對國有資源進行評估，據(jù)以確定國有資源增值稅率進行征收，以維護國家資源所有者權(quán)益。單獨設(shè)計資源類企業(yè)所得稅制，調(diào)節(jié)企業(yè)主獲得的超額利潤，避免持續(xù)出現(xiàn)資源行業(yè)暴利、貧富差距進一步擴大。此外，通過立法，明確開征生態(tài)環(huán)境稅，逐步替代與環(huán)保相關(guān)的一些行政性收費，積極推進《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的實施，堅持“誰保護、誰受益；誰污染、誰付費”原則，借鑒山東省提高生態(tài)補償資金系數(shù)的做法，夯實資源開發(fā)生態(tài)補償機制建立的基礎(chǔ)，加快推進我國生態(tài)文明建設(shè)。為優(yōu)化國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式，需要注意的是在提高相關(guān)稅費征收標準的同時，也應(yīng)逐步清理資源類行業(yè)的一些不合理收費，增加資源稅增稅空間。

3.理順各產(chǎn)權(quán)主體之間收益分配關(guān)系，實現(xiàn)全民收益共享

建立國家“統(tǒng)一所有，分級代表”的新型體制，統(tǒng)一確定中央與地方之間的自然資源資產(chǎn)收益分配比例。探索中央如何參與地方土地出讓金分配；推進資源稅成為真正意義上的共享稅，確定上繳中央的適當比例，也可提取部分地方資源稅用以建立“資源補償基金”，?？钣米餮a償環(huán)境破壞、資源消耗及勘查替代性能源資源的用途。同時考慮將礦產(chǎn)資源補償費向資源所在地傾斜，既能保障地方政府作為資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的匹配，也可借此激勵地方政府強化對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的管理。探索中央與資源型企業(yè)之間收益分配關(guān)系，調(diào)整資源增值收益，實質(zhì)是資源資產(chǎn)所有者與使用者、經(jīng)營者之間的利益分割。在已獲得的資源收益中，嚴格區(qū)分資源資產(chǎn)所有者、使用者、經(jīng)營者應(yīng)得的收益份額，適當提高資源類企業(yè)上繳利潤比例，比例標準與市場壟斷程度成正比，逐步提高至40%－50%左右。在保證國家所有權(quán)收益的前提下，實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營者的正向激勵，效率與公平同在。盡可能提高全民收益共享的程度，著重改善居民的生活水平和質(zhì)量，提升全民生活幸福感、滿足感，將資源資產(chǎn)財富向公共產(chǎn)品形態(tài)轉(zhuǎn)化，兌現(xiàn)代際間的公平享用。

1.賈康：《環(huán)境稅立法迫在眉睫》，《人民論壇》2015年第4期。

2.Segal，P．（2012），“How to spend it：Resource wealth and the distribution of resource rents”，Energy Policy 51：340－348．

3.劉尚希、樊軼俠：《公共資源產(chǎn)權(quán)收益形成與分配機制研究》，《中央財經(jīng)大學學報》2015年第3期。

［責任編輯：吳群］

F062．1

A

1009－2382（2016）11－0030－05

李松森，東北財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授、博導(dǎo)；夏慧琳，東北財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院博士（大連116025）。