我國政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)的制度構(gòu)建

黃蓓（華東政法大學，上海　200042）

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我國政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)的制度構(gòu)建

黃蓓
（華東政法大學，上海200042）

摘要：政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)存在一定必然性，其應(yīng)當遵照適度兼營、嚴格分離、最終退出的原則，在法律制度的框架下進行。規(guī)范化兼營的首要前提是確定政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，政策性業(yè)務(wù)范圍的確定應(yīng)保證不主動與商業(yè)銀行競爭，僅為有益補充和產(chǎn)業(yè)引導；要對自營性業(yè)務(wù)進行一定的限定，同時實施分賬管理、分賬核算。但最終路徑上，政策性銀行應(yīng)當在時機成熟時果斷退出自營性業(yè)務(wù)。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；自營性業(yè)務(wù)；制度構(gòu)建

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一、問題的提出

政策性銀行是由國家出資設(shè)立，以國家信用為基礎(chǔ)進行融資，并在國家發(fā)展戰(zhàn)略指導下進入市場領(lǐng)域參與金融資源配置的特殊金融機構(gòu)。其具有很強的國家政策性目標，即為了克服金融市場“失靈”，將資金配置到商業(yè)銀行不愿進入、進入不足或政府財力無法直接保障，但國家戰(zhàn)略確需資金投入的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、進出口等等，從而實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖。

但是近年來，我國政策性銀行在運營過程中越來越多地涉獵商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)，在兼營自營性業(yè)務(wù)（1）的過程中，與商業(yè)銀行爭奪客戶、爭奪項目，政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)邊界不清，因此飽受詬病。中國投資有限責任公司副總經(jīng)理謝平曾在公開場合指出，政策性銀行改革在中國的多次反復(fù)，根本原因在于目前我國經(jīng)濟領(lǐng)域中政府和市場的邊界不清楚，而且時常變化，因此會出現(xiàn)很多所謂的政府重大項目、專項基金等，這些都為政策性銀行大肆開展自營性業(yè)務(wù)留下了空間。而政府和市場的邊界不清導致了三種套利行為。第一，地方政府和企業(yè)從政策性銀行獲得廉價資金；第二，政策性銀行本身可進行監(jiān)管套利——混合經(jīng)營，混合核算，在運營過程中如果出現(xiàn)虧損可算政策性業(yè)務(wù)、出現(xiàn)盈利算自營性業(yè)務(wù)；第三是投資者套利，因為目前所有的政策性金融債都有國家在背后支持。從表面上看，目前是多方盈利，但深挖下去，實質(zhì)上是由政府承擔了所有風險。［1］

我國政策性銀行涉足自營性業(yè)務(wù)，被諸多商業(yè)銀行指責為“不務(wù)正業(yè)、偏離目標；不當競爭、與民爭利”。然而從國情出發(fā)，在當前及今后一段時期內(nèi)，我國政策性銀行兼自營性業(yè)務(wù)是具有現(xiàn)實需要的——由于政府財力的原因，國家不能無限度地向政策性銀行注入資本，以彌補政策性金融運作中存在的損失，這需要政策性銀行自身能夠“養(yǎng)活自己”，一方面，政策性銀行必須以市場化手段開展政策性金融業(yè)務(wù)，使政策性業(yè)務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)，至少收回本金；另一方面，在當前財政支持不足的情況下，還需要依靠一定的自營性業(yè)務(wù)來充實資本金，使政策性銀行能夠存續(xù)和發(fā)展下去，從而去實現(xiàn)其政策性目標。2015年4 月12日，中國政府網(wǎng)公開了國務(wù)院關(guān)于同意三家政策性銀行改革或深化改革相關(guān)方案的批復(fù)，其中針對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提出應(yīng)當對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實施分賬管理、分類核算。這是官方首次肯定了政策性銀行的兼營行為。

筆者認為，政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)飽受詬病的根源，并不在于其“是否”能夠兼營自營性業(yè)務(wù)，而是在于其“如何”兼營；如何既滿足于政策性銀行存續(xù)和發(fā)展的需要，又保證自營性業(yè)務(wù)不會“反客為主”成為主營業(yè)務(wù)，同時還要維護金融市場的市場秩序。這就需要對政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)行為進行一定的制度約束——即通過政策性銀行法律制度的構(gòu)建，使其兼營自營性業(yè)務(wù)的行為在法治的軌道上運行，不偏離政策性目標。

二、制度設(shè)計的基本思路

對于規(guī)范政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)的問題，筆者認為，應(yīng)當遵循“適度兼營、嚴格分離、最終退出”的立法思路。

（一）適度兼營

所謂“適度兼營”，是指法律應(yīng)當允許政策性銀行在確保主營政策性業(yè)務(wù)的前提下兼營一定的商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)，但是兼營的商業(yè)性銀行業(yè)務(wù)必須限定在法律規(guī)定的程度和范圍之內(nèi)。兼營的“適度”必須由法律來界定。從政策性銀行法的立法思路上講，筆者認為可以通過商業(yè)性貸款資金規(guī)模、商業(yè)性貸款投向的方向和范圍、商業(yè)性貸款的最終經(jīng)營目標等幾個方面的規(guī)則設(shè)計來體現(xiàn)“適度”。

（二）嚴格分離

所謂“嚴格分離”，是指通過制度設(shè)計劃清政策性銀行中政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)的邊界，嚴格避免混業(yè)經(jīng)營。出于對當前現(xiàn)實情形的考量，允許政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)以盈利補充政策性資金不足，但是對于政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)必須設(shè)計相應(yīng)的制度安排，對其進行嚴格的分離，不允許出現(xiàn)“混業(yè)”的情形。業(yè)務(wù)嚴格分類，需要完善、詳細的制度安排，從立法思路而言，可以從內(nèi)部決策、外部監(jiān)督等方面予以規(guī)定。

（三）最終退出

筆者認為，適度兼營自營性業(yè)務(wù)，只是對目前政策性銀行現(xiàn)實的妥協(xié)。資金成本是銀行之間競爭的關(guān)鍵。政策性銀行的資金大量來自于市場發(fā)債，且其發(fā)債憑借的是政府信用背書，相對于商業(yè)銀行，明顯具有資金成本方面的優(yōu)勢。政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)，不可避免地會影響市場的公平競爭。長期來看，政策性銀行一是將現(xiàn)有的政策性銀行的自營性業(yè)務(wù)全部剝離開來，實現(xiàn)機構(gòu)分離，將自營性業(yè)務(wù)逐漸出讓或政策性地轉(zhuǎn)給商業(yè)銀行；二是將政策性銀行服務(wù)的領(lǐng)域進行細化，同一業(yè)務(wù)按照區(qū)域、行業(yè)和主體分別分析，只要是弱勢群體、弱勢區(qū)域、弱勢產(chǎn)業(yè)和瓶頸領(lǐng)域，就要給予大力支持。［2］

三、政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)的具體制度設(shè)計

（一）業(yè)務(wù)范圍的確定

1．政策性業(yè)務(wù)

政策性業(yè)務(wù)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，因此具有“伸縮性”，比如棚戶區(qū)改造領(lǐng)域，是在現(xiàn)階段才進入國家發(fā)展戰(zhàn)略，成為政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的，隨著棚改任務(wù)的逐步完成，一部分城市的建設(shè)將從“大拆大建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘懈隆保敲凑咝詷I(yè)務(wù)的范圍很有可能擴及城市更新領(lǐng)域。正是由于政策性業(yè)務(wù)的“伸縮性”，筆者認為，在立法上應(yīng)采取“原則法定、授權(quán)確定”的方式。

“原則法定”，就是以法律明確規(guī)定政策性業(yè)務(wù)范圍的邊界和框架，具體來說，通過限定政策性金融功能發(fā)揮作用的最大區(qū)域的邊緣，確定功能作用的相應(yīng)具體區(qū)域，進而對政策性銀行的業(yè)務(wù)對象進行合理的界定，對業(yè)務(wù)邊界進行劃分。一是補充性原則。筆者認為，政策性銀行顧名思義，其主營范圍應(yīng)為政策性業(yè)務(wù)，凡市場不支持或者支持不充分的領(lǐng)域，政策性金融才應(yīng)該積極介入發(fā)揮應(yīng)有作用。如美國進出口銀行在處理與商業(yè)性銀行的業(yè)務(wù)關(guān)系時，嚴格遵守《美國進出口銀行法》的規(guī)定，堅持只在私人資本不能提供融資時才出面彌補資金缺口，同時承擔私人出口商和商業(yè)性金融機構(gòu)所不愿意或無力承擔的風險，目的在于促進美國的進出口貿(mào)易，并通過對外援助，貫徹美國對外政策。［3］73-78二是引導性原則。從經(jīng)濟法的角度來說，政策性銀行所追求的是可持續(xù)發(fā)展的社會整體利益，國家的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，政策性銀行發(fā)揮其引導功能作用的區(qū)域就越小，邊界也就隨之縮小；反之，當國家的發(fā)展意愿和能力越強，政策性銀行引導功能的作用區(qū)域就越大，邊界也就隨之向外擴展。

由于政策性銀行的具體業(yè)務(wù)范圍會隨著經(jīng)濟環(huán)境和國家戰(zhàn)略的調(diào)整而調(diào)整，筆者認為法律直接規(guī)定的只能限定政策性業(yè)務(wù)范圍的框架和邊界，而具體的政策性業(yè)務(wù)本身是無法通過成文法來明確，或者說成文法的明確將導致法律的滯后，或帶來頻繁修改法律，因此應(yīng)當采取“授權(quán)確定”的方式確定政策性銀行的具體范圍，即由政策性銀行法授權(quán)政策性銀行的董事會確定政策性業(yè)務(wù)范圍。法律設(shè)定董事會行使決策權(quán)的原則和程序，同時加以內(nèi)部監(jiān)督（監(jiān)事會）和外部監(jiān)督，防止董事會濫用上述權(quán)力。

2．自營性業(yè)務(wù)

關(guān)于政策性銀行的自營性業(yè)務(wù)范圍，應(yīng)當通過法律規(guī)則的設(shè)計，來體現(xiàn)“適度”，即法律允許政策性銀行從事自營性業(yè)務(wù)只是一種鑒于我國政府財政對政策性金融繼續(xù)提供直接的大規(guī)模資金的空間相對較小的現(xiàn)實和趨勢的“權(quán)宜之計”，是為了解決當前國家財政對政策性銀行資金補充之不足，因此政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)在定位上應(yīng)明確從屬性，同時需要進行一定的限制。第一，控制規(guī)模。政策性銀行開展自營性業(yè)務(wù)必須限定在一定的規(guī)模內(nèi)，要體現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)為主，自營性業(yè)務(wù)為輔，筆者認為，可以采取比例性的指標進行控制，或是自營性業(yè)務(wù)規(guī)模與政策性業(yè)務(wù)規(guī)模掛鉤，限定在一定的比例之內(nèi)，或是規(guī)定商業(yè)性貸款額度占全部貸款額度的比例。第二，限定范圍。政策性銀行開展的自營性業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當與一般商業(yè)銀行開展的業(yè)務(wù)有所區(qū)別，其所從事的自營性業(yè)務(wù)要有政策性銀行法的特別授權(quán)，業(yè)務(wù)范圍限定在與其政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的范圍，比如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其商業(yè)性貸款的投放應(yīng)當限定在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。第三，明確目的。已如前述，我國允許政策性銀行從事自營性業(yè)務(wù)是一種現(xiàn)實的妥協(xié)，是為了補充政府財政對政策性銀行支持的不足，因此政策性銀行的自營性業(yè)務(wù)有別于商業(yè)性銀行的自營性業(yè)務(wù)的最大之處，就在于其最終目的在于盈利之后支持政策性金融資金。

對于具體確定何為自營性業(yè)務(wù)，筆者認為同樣可以由法律授權(quán)董事會確定，并接受監(jiān)事會和外部相關(guān)監(jiān)督主體的監(jiān)督。

（二）政策性銀行業(yè)務(wù)運營結(jié)構(gòu)的法律安排

1．運營模式的選擇

從國外政策性銀行運營情況看，在政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)兼營的問題上，基本要求是將兩類業(yè)務(wù)分離，主要存在兩種模式：“機構(gòu)分立”模式和“分賬經(jīng)營”模式?！皺C構(gòu)分立”模式，即實行母子公司制，母公司經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)，子公司經(jīng)營自營性業(yè)務(wù)，如德國復(fù)興信貸銀行。“分賬經(jīng)營”模式，即政策性銀行作為一個獨立法人，在財務(wù)管理上設(shè)立兩個賬戶，相互獨立，分別核算，如韓國產(chǎn)業(yè)銀行。

基于政策性銀行從事自營性業(yè)務(wù)“適度兼營、嚴格分離、最終退出”的立法思路，筆者認為應(yīng)當構(gòu)建我國政策性銀行“一體二元、分賬核算”的運營模式。即政策性銀行作為一個完整的獨立法人，兼營政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，不另立分支機構(gòu)從事自營性業(yè)務(wù)。實際上，對于如何避免或者說在一定程度上克服兼營存在的問題，不在于機構(gòu)分離，解決問題的關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)的分離，一方面是業(yè)務(wù)范圍的界限要劃分清晰，另一方面則是擁有兩條平行的運營線，分別從事政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，且這兩條線路在運營過程中不能有交叉，分別形成兩個“閉路（閉環(huán)）”，而只有到最后利潤處理的環(huán)節(jié)，才有可能發(fā)生關(guān)聯(lián)，即自營性業(yè)務(wù)的利潤要補充政策性業(yè)務(wù)的資金。對于如何控制董事會的商業(yè)沖動，即防止董事會在作出判斷時故意將自營性業(yè)務(wù)界定為政策性業(yè)務(wù)，從而使政策性資金介入其中，低成本取得高收益，筆者認為，還是需要運用法治思維和法治方法，一是依靠內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即以監(jiān)事會制約董事會，對權(quán)力進行制衡；二是依靠外部監(jiān)督，即外部主體監(jiān)督政策性銀行董事會是否超越了政策性銀行法明確規(guī)定的政策性業(yè)務(wù)邊界；三是要構(gòu)建合理的考核機制，對于政策性銀行，要建立合理的考核要素和指標，不能以營利性為主要指標，而要設(shè)計社會性指標，考核政策性銀行在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的作用。

2．需要注意的問題

建立分賬核算模式，需要通過立法解決好以下幾個問題：第一，要從源頭防止將分賬經(jīng)營作為逃避虧損、要求財政補貼的方式，政策性賬戶記錄反映完成政策性目標的資金、財務(wù)狀況，國家財政只對政策性賬戶內(nèi)的虧損進行補償，對自營性業(yè)務(wù)的虧損不承擔補償責任。第二，在兩個賬戶間建立風險管理的防火墻。對政策性賬戶要進行嚴格的風險管理，對于國家指定貸款項目不僅要進行信用風險評估，還要評估項目對市場體制建設(shè)所帶來的經(jīng)濟效益和社會效益；對于政策性銀行的自營性賬戶，則應(yīng)當按《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的要求進行風險控制，其資本金和撥備都應(yīng)當按照商業(yè)銀行管理體系建立。［4］205第三，采取不同的考核標準。對自營性賬戶的考核，主要指標是經(jīng)濟效益，即資本回報率，考核其盈利性。而對政策性賬戶的考核，主要指標是社會效益，即完成政策性任務(wù)的程度，是否發(fā)揮了補充作用和引導作用，是否有利于國家宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略目標實現(xiàn)和有利于市場成熟。

（三）外部監(jiān)督制度跟進

政策性銀行在發(fā)展過程中普遍存在政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)兼營的模式，有的是由于引導商業(yè)性金融進入特定領(lǐng)域后自身未退出而導致的兼營，有的則是基于盈利性的驅(qū)動而進行的兼營。短期內(nèi)為解決政策性銀行兼營自營性業(yè)務(wù)對商業(yè)銀行帶來的不公平問題，需要對兼營行為進行分賬。目前由于政策性銀行相關(guān)立法的缺失，導致在監(jiān)督方面出現(xiàn)了一定的缺位。對于政策性銀行的兼營行為，在構(gòu)建內(nèi)部制度的同時還需要輔以外部監(jiān)督。

監(jiān)督主體方面，筆者認為，政策性銀行本質(zhì)上是金融機構(gòu)，需要有專業(yè)監(jiān)管能力的部門對其業(yè)務(wù)進行監(jiān)督。因此，從專業(yè)性角度考慮，應(yīng)該繼續(xù)保留銀監(jiān)會對政策性銀行業(yè)務(wù)監(jiān)督職能。且銀監(jiān)會履職已具備一定的“軟件”條件——近期銀監(jiān)會在內(nèi)部架構(gòu)調(diào)整中成立了政策性銀行部，專司對政策性銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)督。對于成立一個全新的機構(gòu)專門對政策性銀行進行監(jiān)督，筆者認為，從政府機構(gòu)精簡的角度并考慮實際情況，不宜成立新的部門。而且縱觀國際上各大政策性銀行的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)，運用市場手段進行經(jīng)營從而提高效率，成為政策性銀行的共同選擇，由銀監(jiān)會對政策性銀行進行業(yè)務(wù)監(jiān)督。

明確監(jiān)督主體職責，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機制和信息溝通渠道，能夠?qū)I(yè)務(wù)兼營的機構(gòu)進行科學合理和有效的監(jiān)督。目前來說，使用分賬經(jīng)營需要通過指標設(shè)置，避免自營性業(yè)務(wù)過度擴張擠兌政策性業(yè)務(wù)。同時增加對政策性目標實現(xiàn)程度的監(jiān)督。當前，銀監(jiān)會對政策性銀行日常業(yè)務(wù)運作的監(jiān)督僅針對市場性目標，導致政策性銀行所開展的業(yè)務(wù)是否屬于政策性業(yè)務(wù)存在一定的任意性，應(yīng)當對政策性銀行增加政策性目標方面的監(jiān)督，保證政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍符合政策性銀行的設(shè)立初衷，使其業(yè)務(wù)規(guī)模滿足其所從事政策性業(yè)務(wù)的資金需求。此外，內(nèi)部決策中防止董事會對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)的區(qū)分過于隨意，達到趨利避害的效果，需要外部審計對其進行監(jiān)督。

注釋：

（1）自營性業(yè)務(wù)目前尚無官方定義。筆者認為，政策性銀行的自營性業(yè)務(wù)應(yīng)當是政策性銀行開展的自擔風險、自負盈虧、不能享受國家擔?；蚴莾?yōu)惠政策的業(yè)務(wù)，其與商業(yè)銀行所經(jīng)營的商業(yè)性業(yè)務(wù)從本質(zhì)上看是相同的。

參考文獻：

［1］傅蔚岡.政策性銀行：劃分商業(yè)和政策的邊界.［J/ OL］.http：//finance.sina.com.cn/roll/20150417/ 231621984902.shtml，2015年6月5日訪問.

［2］閆江奇.中國政策性銀行市場化路徑研究［D］.北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學博士學位論文，2013.

［3］王偉.中國政策性金融與商業(yè)性金融的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展［M］.北京：中國金融出版社，2006.

［4］李志輝，黎維彬.中國開發(fā)性金融理論、政策與實踐［M］.北京：中國金融出版社，2010.

（責任編輯丹若）

作者簡介：黃蓓（1983—），女，福建龍巖人，華東政法大學博士生，主要研究方向：公司治理。

中圖分類號：F831．1

文獻標志碼：A

文章編號：1001－862X（2016）01－0119－004