一字之差，透露“重大政治改革”的走向

明日綾波

雖然新聞通稿文字不長，只有400多字，但滿滿的都是信息量。用《方案》中的話來說，這是“事關(guān)全局的重大政治改革”。要知道，像“重大政治改革”這樣的字眼，十八大以來也非常少見。

11月7日晚8點，一條重磅消息發(fā)布——中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》：

新華社北京11月7日電 近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

《方案》強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。

《方案》要求，要加強(qiáng)對試點工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對試點工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對試點工作負(fù)總責(zé)，成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由?。ㄊ校┪瘯洆?dān)任組長。要把思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來，牢固樹立“四個意識”，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，密切聯(lián)系實際，創(chuàng)造性開展工作，堅決把黨中央決策部署落到實處。試點地區(qū)紀(jì)委要細(xì)致謀劃、扎實推進(jìn)，做好試點方案的組織實施和具體落實。試點地區(qū)要加強(qiáng)調(diào)查研究，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，使改革取得人民群眾滿意的實效。

雖然新聞通稿文字不長，只有400多字，但滿滿的都是信息量。用《方案》中的話來說，這是“事關(guān)全局的重大政治改革”。要知道，像“重大政治改革”這樣的字眼，十八大以來也非常少見。

那么，這一舉措意味著什么？

問題

當(dāng)一個新的職能機(jī)關(guān)需要被設(shè)立的時候，就說明一定有其設(shè)立的背景，也有需要其解決的問題。

用通稿中的話說，試點設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，在于“實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)”。

如果把這些需要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行反義或折扣，就可以看到其希望解決的問題。而在筆者看來，此次試點希望解決的最核心問題，就是反腐力量分散、反腐范圍未達(dá)到全覆蓋——換句話說，力量沒有聚焦一處、覆蓋所有的廣義“公職人員”。

先說分散。按照目前中國的架構(gòu)，關(guān)于“反腐敗”這一工作的職能，大家最熟悉的，肯定首先是紀(jì)委，這毫無疑問；檢察院內(nèi)設(shè)的反貪局、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防部門，也算此類；而在國務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，則還有監(jiān)察部、審計署、國家預(yù)防腐敗局等；公安、法院等機(jī)構(gòu)，則也有偵查、審判等職能。不同的部門，適用于不同的人群范圍，或者在反腐敗這條線上的不同階段承擔(dān)不同任務(wù)。

又比如全覆蓋還不夠。這很容易理解：理論上講，紀(jì)委系統(tǒng)管的是全部的黨員；而監(jiān)察部的條線，則屬于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門，只能管政府系統(tǒng)內(nèi)部的公職人員。但在中國，“公職人員”的外延則不僅限于政府公務(wù)人員；人大、政協(xié)、法院、檢察院，以及廣義“吃財政”的，都屬于“公職人員”。這些人員有的是黨員身份，有的則不是；按照目前的《行政監(jiān)察法》，還有一些雖然不在公職隊伍內(nèi)、但從事政府授權(quán)行為的人員（比如村主任）。

按照現(xiàn)有架構(gòu)，從理論上講，這存在著監(jiān)督的盲區(qū)；又或者在實際操作中會遇到授權(quán)不充分、手段缺乏或需要多頭協(xié)作的情況。而在這三地進(jìn)行試點的監(jiān)察委員會，就是要解決這些問題。

操作

很多人曾經(jīng)呼吁成立監(jiān)管的獨立機(jī)構(gòu)，類似于香港的廉政公署那樣，集偵查、審訊、審計等功能于一身。但畢竟?fàn)恳话l(fā)而動全身，很多事情要一步一步來。

比如，從目前來看，審計署的功能就不太可能拿到監(jiān)察委員會中去。一則，從現(xiàn)實上看，審計本身就是很大一攤，對于機(jī)構(gòu)架設(shè)可能負(fù)擔(dān)很重；二來，在六中全會的公報中，也將監(jiān)察機(jī)關(guān)、政協(xié)、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式平行列為三種（依法監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督），看上去沒有合并的趨勢。

從現(xiàn)實操作的層面看，目前最有可能的機(jī)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是原有的監(jiān)察部門同檢察院負(fù)責(zé)反貪部門的功能合并進(jìn)入監(jiān)察委員會。這樣做，首先是減輕了改革的壓力，比較容易操作；同時，它賦予了監(jiān)察委以更多的手段。

按照《方案》，監(jiān)察委將與同級紀(jì)委合署辦公——也就是通常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。這樣的“一套人馬”，就將實現(xiàn)對公職人員的全覆蓋，無論黨員還是非黨員，無論政府部門還是其他部門，都在監(jiān)察范圍內(nèi)。而如果將紀(jì)委、監(jiān)察部門、檢查機(jī)關(guān)反貪部門的功能歸于一處，在監(jiān)察的手段上就將得到豐富：紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)功能現(xiàn)在已經(jīng)很明確，但是對于監(jiān)察來說，有時還需要執(zhí)法手段，這些在目前的機(jī)構(gòu)架設(shè)中是沒有的。

意義

為什么說這將是一場“事關(guān)全局的重大政治改革”？

首先，是在提法上。六中全會的公報中，首次將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“權(quán)力與立法機(jī)關(guān)”（人大）“行政機(jī)關(guān)”（政府）“司法機(jī)關(guān)”（法院、檢察院）并提，甚至按照合理推測，未來也許會出現(xiàn)“一府兩院一委”（政府、法院檢察院、監(jiān)察委）的架構(gòu)。這是一個全新的垂直條線，由權(quán)力機(jī)構(gòu)人大產(chǎn)生。

其次，是法律需要隨之修訂。比如，在憲法中，其實并無“監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一概念，未來如果需要提升其位格，就面臨修憲可能。又如，現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察的對象、手段也和國家監(jiān)察委員會所需的不完全一樣。未來監(jiān)察委究竟監(jiān)察的對象有多廣、可以獲得怎樣的監(jiān)察手段與權(quán)利，都需要法律予以確認(rèn)。

另外，還有領(lǐng)導(dǎo)層級的重視。新聞通稿已經(jīng)提到，中央成立了“深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，但沒有更多信息；但在地方上成立的相應(yīng)小組，則由地方一把手擔(dān)任組長。想來也是，這一工作可能牽涉面非常廣，涉及到黨委、紀(jì)委、政府、政法委、人大、政協(xié)等多個條線，因此需要統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)的工作會非常繁重。

但同樣，這一工作的未來前景亦相當(dāng)可期。

比如，在六中全會的公報中，就曾有鮮有人見的“一字之差”：過去我們熟知的“黨風(fēng)廉政建設(shè)”，被新的表述“黨風(fēng)廉潔建設(shè)”所替代。這就意味著，廉潔將不僅僅是“黨”“政”兩個系統(tǒng)的工作，更將拓展到所有的公職范圍；甚至是與公權(quán)力、公職人員打交道的整個社會，未來也許都將納入到這一范疇。換句話說，反腐敗將不僅是政黨內(nèi)部的事情，更是整個國家、整個社會的職責(zé)與風(fēng)氣所在。

摘編自微信公眾號“俠客島”