新加坡旅游業(yè)政策發(fā)展評析

羅文標(biāo)

自1965年獨立以來，新加坡發(fā)展旅游業(yè)的政策隨著國際國內(nèi)環(huán)境的變化在不斷的調(diào)整。旅游戰(zhàn)略的正確制定和實施，一系列便于實施的旅游業(yè)支持政策，良好的旅游基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境和資源整合能力，都是新加坡旅游業(yè)蓬勃發(fā)展、成為地區(qū)旅游強(qiáng)國的重要原因。

引言

按照世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《旅游競爭力報告2015》的評估，新加坡旅游資源條件并不好，在世界200多個國家和地區(qū)中，自然資源排名第94位，文化資源排名第29位，但是由于其良好的政策條件（世界第6位），及優(yōu)秀的商業(yè)環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施（世界第5位），使其旅游競爭力在世界名列前茅。由此可見，非常具有競爭力的政策使新加坡?lián)碛辛己玫幕A(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境和資源整合能力，從旅游競爭力的角度來看，新加坡已經(jīng)達(dá)到了東南亞旅游中心的目標(biāo)。

一、國家旅游發(fā)展政策及其演變

發(fā)展旅游業(yè)，新加坡首先有一些經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢。1965年獨立以來，GDP一直保持持續(xù)增長態(tài)勢，年平均增長率達(dá)到13%，2008年已經(jīng)達(dá)到1819.5億美元，高于大部分其他亞洲國家。聯(lián)合國自1996年起將新加坡列為發(fā)達(dá)國家。據(jù)IMF統(tǒng)計，2008年新加坡人均GDP已達(dá)到38972美元，位列世界第22位，在亞洲排名第4。

另外，在談到東南亞地區(qū)旅游業(yè)的時候，其發(fā)展有一些共同的特點。例如政府主導(dǎo)，重視旅游服務(wù)貿(mào)易的出口，即大力發(fā)展入境旅游；重視區(qū)域合作，建立靈活有效的協(xié)調(diào)機(jī)制；完善多層次的產(chǎn)品系列吸引不同的游客；簡化旅游手續(xù)，實現(xiàn)區(qū)域的便利化等等。但是東南亞各國發(fā)展旅游業(yè)政策的差異較大，新加坡旅游業(yè)的政策也隨著國際國內(nèi)環(huán)境的發(fā)展在不斷的調(diào)整。

（一）1965年至20世紀(jì)80年代中期

自1965年獨立之后，受全球交通和通信設(shè)施發(fā)展的推動，旅行變得越來越便宜，這為新加坡旅游業(yè)的發(fā)展提供了最為關(guān)鍵的推動力。成立于1964年的新加坡旅游促進(jìn)局認(rèn)為，當(dāng)時新加坡吸引游客最大的優(yōu)勢是地理和文化上的優(yōu)勢，新加坡可以成為一個西方游客了解和進(jìn)入亞洲的門戶，因此力圖塑造新加坡“亞洲集錦”（InstantAsia）的形象，使西方游客在新加坡就可以迅速體驗到亞洲的文化特質(zhì)。這一時期新加坡發(fā)展的旅游景點都致力于融入亞洲文化，例如新加坡的手工藝基地，亞洲文化集錦園（InstantAsiaCulturalShow）等，都具有這樣的特征。

這一時期與旅游服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的發(fā)展政策，主要包括鼓勵建設(shè)賓館（建設(shè)了包括希爾頓在內(nèi)的5所賓館）；1967年的“花園城市宣言”（清除城市垃圾，進(jìn)行針對游客的國土建設(shè)，進(jìn)行有計劃的植樹和城市花園建設(shè)）；發(fā)展會議旅游（通過招攬會議吸引游客，并專門成立了新加坡國際會議會務(wù)局）等。

其間，新加坡旅游業(yè)獲得了一定的發(fā)展，也為新加坡解決了幾個難題，第一是作為新獨立國家內(nèi)需不足的問題，第二是城市和相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施有待發(fā)展的問題，第三是就業(yè)的問題，因此可以看出，新加坡政府很早就意識到了旅游業(yè)的重要性。

（二）20世紀(jì)80年代中期至90年代

到20世紀(jì)80年代中期，隨著全球經(jīng)濟(jì)衰退，新加坡旅游業(yè)深受影響。1982年新加坡旅游入境人數(shù)的增長率為4.5%，是自新加坡旅游促進(jìn)局成立以來最低的一年，到1983年進(jìn)一步降低到-3.5%，盡管1984年、1985年旅游入境人數(shù)增長率重新為正數(shù)，但仍然很低。旅游者的減少直接導(dǎo)致旅館業(yè)床位的過剩。同時，新加坡旅游業(yè)還暴露出另一個問題：即隨著城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，以及對文化遺產(chǎn)保護(hù)措施的不足，新加坡傳統(tǒng)的自然、歷史和文化吸引物都逐步衰退，這也使新加坡旅游逐步失去吸引力。

面對全球旅游市場的結(jié)構(gòu)性改變和經(jīng)濟(jì)衰退，新加坡政府相關(guān)部門重新定位了旅游業(yè)，提出了“國際商業(yè)服務(wù)業(yè)中心”戰(zhàn)略，大力發(fā)展商務(wù)旅游和會議旅游。同時，保護(hù)文化遺產(chǎn)也成為一條重要的發(fā)展副線。1986年，新加坡貿(mào)易及工業(yè)部提出了“旅游產(chǎn)品開發(fā)規(guī)劃”（TourismProductDevelopment）以城市開發(fā)廳為主體，專門吸收了旅游促進(jìn)局的意見，制定了歷史地區(qū)的保護(hù)總體規(guī)劃。共投資2.23億美元重新發(fā)展民族風(fēng)味的地帶，例如中國城、小印度和甘榜哥南回教文化區(qū)等，以及新加坡河、萊佛士大酒店和武吉士街等重要歷史景區(qū)。

（三）20世紀(jì)90年代中后期至今

1995年，新加坡旅游促進(jìn)局發(fā)布了名為“戰(zhàn)略增長規(guī)劃”（TheStrategicPlanforGrowth）的旅游業(yè)總體規(guī)劃。此規(guī)劃評估了1986年的旅游產(chǎn)品開發(fā)規(guī)劃，指出新加坡的旅游設(shè)施已較為完善，目前最重要的問題已經(jīng)不是發(fā)展新的吸引物，而是提升整體旅游風(fēng)情。新加坡旅游業(yè)的發(fā)展重點開始由基礎(chǔ)設(shè)施、接待設(shè)施和單體的旅游景區(qū)景點逐漸轉(zhuǎn)移到整體性的旅游目的地建設(shè)上來。在這樣的基本發(fā)展方向下，采取了如下的一些新政策和舉措。

1.“無限制旅游”戰(zhàn)略。1996年新加坡旅游促進(jìn)局發(fā)布報告“國家旅游工作規(guī)劃”（NationalTourismPlanningExercise），以及《21世紀(jì)旅游：旅游之都的視野》（Tourism21：VisionofaTourismCapital）兩份文件。全面分析了新加坡旅游服務(wù)貿(mào)易所面臨的競爭態(tài)勢，指出新加坡周邊新的旅游目的地例如馬來西亞和印尼，都已經(jīng)開放，并與新加坡形成激烈競爭。與這些鄰國相比，新加坡地少、資源少，在文化和資源上處于劣勢。在這樣的格局上，新加坡旅游局提出了無限制旅游（tourismunlimited）的概念來因?qū)?，該計劃由“讓世界來新加坡”和“讓新加坡面向世界”兩大口號組成，旨在打開傳統(tǒng)的地理邊界，打包互補(bǔ)的產(chǎn)品，加強(qiáng)新加坡及所處區(qū)域的聯(lián)系，讓新加坡成為東南亞的“旅游中心”（tourismhub），成為進(jìn)入東南亞的“首要節(jié)點”（primalnode），使新加坡能站在東南亞旅游中心的位置上從東南亞不斷做大的整體旅游格局中獲取好處。

為此，一方面，新加坡跨越國界，選擇鄰近地區(qū)有吸引力的旅游產(chǎn)品，與新加坡旅游產(chǎn)品進(jìn)行打包，形成跨地域的旅游產(chǎn)品互補(bǔ)機(jī)制，謀求國內(nèi)旅游和區(qū)域旅游的共同發(fā)展；另一方面，新加坡特別強(qiáng)調(diào)積極開展政府間合作；同時，新加坡旅游促進(jìn)局還鼓勵私人投資企業(yè)走出國門，在周邊地區(qū)開發(fā)重要的旅游產(chǎn)品，以對新加坡旅游的吸引力形成互補(bǔ)和擴(kuò)充。

2.“新亞洲-新加坡”。1995年，新加坡對其“亞洲集錦”的旅游形象進(jìn)行了改變，新的口號為“新亞洲-新加坡”。這一口號旨在突出新加坡繁榮進(jìn)取，充滿亞洲精神的形象，這種新的形象一方面站在亞洲的高度，從而與“旅游中心”、“首要節(jié)點”的目標(biāo)相配合；另一方面也迎合了旅游者對當(dāng)時新加坡的形象，游客眼中的新加坡主要特色已經(jīng)由異國風(fēng)情、多元文化轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)美和擁有世界級基礎(chǔ)設(shè)施的繁榮都市，這種旅游口號的宣傳從而與國家形象戰(zhàn)略結(jié)合在一起。

3.發(fā)展博彩業(yè)。2005年，新加坡政府正式批準(zhǔn)了博彩業(yè)的經(jīng)營，新加坡總的計劃是在濱海灣和圣淘沙各興建一座包含賭場在內(nèi)的綜合娛樂城。新賭場在2009年正式營業(yè)后，主題公園、露天廣場、購物中心、豪華賓館等一系列周邊產(chǎn)業(yè)也都陸續(xù)發(fā)展了起來。通過發(fā)展博彩業(yè)，達(dá)到了預(yù)期的一些目標(biāo)：即新加坡的入境游客數(shù)量翻番，達(dá)到1700萬人次，使旅游業(yè)年收入達(dá)到180億美元，并新增近10萬個就業(yè)崗位。

4.便于實施的旅游業(yè)支持政策。由于旅游業(yè)對于新加坡的重要戰(zhàn)略意義，新加坡出臺了一系列旨在推動旅游業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展、且便于實施的政策。在現(xiàn)行政策中，最為重要的是下列幾個項目。（1）旅游發(fā)展援助計劃（TheTourismDevelopmentAssistanceScheme）：該計劃的主要內(nèi)容包括：鼓勵旅游企業(yè)提高管理水平，支持其開發(fā)創(chuàng)新旅游產(chǎn)品；協(xié)助各協(xié)會吸納國際專業(yè)會務(wù)組織在新加坡舉辦世界性會議；通過不定期舉辦世界級的節(jié)事活動，吸引游客；鼓勵并支持不同的旅游實體間的合作，使其產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。該計劃對在新加坡以及其他政府注冊的所有公司和協(xié)會都適用，符合條件的公司或協(xié)會都可以向旅游局提出申請獲得援助。在實施中，主要以補(bǔ)償金的形式分?jǐn)傄徊糠謱I(yè)服務(wù)、設(shè)施和材料、產(chǎn)品成本和開發(fā)市場的成本。以旅游發(fā)展援助計劃的子項目“旅游技術(shù)基金”（TourismTechnologyFund）為例。該項目主要是為了加速旅游企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，對能提升游客體驗和商業(yè)效率的技術(shù)項目給予總經(jīng)費為1000萬新加坡元的支持。資助企業(yè)申請后，政府以許可費的形式發(fā)放，并用于專業(yè)設(shè)施更新、設(shè)備和原料購買、支付營銷費用等。⑵入境旅游營銷雙重扣稅（DoubleTaxDeductionforInboundTourismPromotion）：入境旅游營銷雙重扣稅主要目的是鼓勵旅游公司積極參與到新加坡旅游局支持的海外營銷活動中來，以吸引更多入境旅游者。該項目規(guī)定了扣稅的主體要求，包括必須是新加坡的企業(yè)，并致力于發(fā)展新加坡的入境旅游。其次，新加坡旅游局明確了一系列參加旅游局支持的海外營銷活動所涉及的費用，例如飛機(jī)票、住宿和津貼費用，宣傳費用，展覽會場地相關(guān)費用等等。對于這些費用，乘以2從公司的須納稅收入中扣除。⑶當(dāng)?shù)刭Q(mào)易展覽會雙重扣稅（DoubleTaxDeductionforLocalTradeExhibitons）：該項目旨在鼓勵新加坡企業(yè)參加在新加坡舉辦的新加坡旅游局支持的國際性貿(mào)易展覽會，以擴(kuò)大市場。在援助的范圍上，所涉及的公司可以從他們須納稅收入中扣除旅游局所列的費用清單上的兩倍費用。⑷旗艦店的投資津貼計劃（InvestmentAllowanceSchemeforFlagshipConcepts）：這一計劃從2005年開始實施，目標(biāo)是為了鼓勵零售店、飲食店和娛樂場所投資旗艦店。作為新加坡政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性刺激法案的一部分，該計劃鼓勵有競爭力的企業(yè)，在規(guī)定的時間、地區(qū)內(nèi)開設(shè)能夠吸引國際旅游者興趣的旗艦店。⑸大型節(jié)事的所得稅優(yōu)惠（ConcessionaryTaxRateforApprovedMegaevents）：該計劃實施的時間為2005年4月1日到2010年3月31日，對引進(jìn)或舉辦許可的大型節(jié)事的組織者給予10%的所得稅優(yōu)惠。⑹新加坡的電影計劃（FilminSingaporeScheme）：給予國際性的電影制作者和廣播公司在新加坡拍攝、生產(chǎn)和后期處理的便利。旨在通過有效的電影電視媒體手段向國際旅游者推廣新加坡的旅游目的地形象。⑺旅游業(yè)培訓(xùn)計劃（TrainingIndustryProfessionalsinTourism）：這一計劃是通過獎學(xué)金或助學(xué)金的形式發(fā)放補(bǔ)助費用，以支持旅游公司發(fā)展自身的人力資源。新加坡的旅游公司對員工進(jìn)行培訓(xùn)，可以補(bǔ)助50%-70%的相關(guān)費用。

二、結(jié)論

新加坡本身的旅游資源不算豐富，其旅游業(yè)能發(fā)展到現(xiàn)在地步，主要依靠的是對資源的整合能力。目前的新加坡旅游業(yè)已經(jīng)不是單純的景區(qū)景點旅游，而是通過整合多方面資源，發(fā)展成更深入廣泛的城市旅游、區(qū)域旅游，甚至跨邊界的“無限制旅游”。新加坡現(xiàn)行的旅游業(yè)政策，實際上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了狹義旅游業(yè)的邊界，具備綜合性的框架。例如，新加坡旅游局以實際的財政政策支持國內(nèi)零售業(yè)、飲食店和娛樂場所的發(fā)展、批準(zhǔn)發(fā)展博彩業(yè)等，都實際上將旅游業(yè)的管理鏈條延伸到了商業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域之內(nèi)，因此，新加坡才能將旅游業(yè)的競爭力扎根于城市競爭力之中，從而爭取到了區(qū)域“旅游中心”的地位。

同時，新加坡旅游政策并沒有因為旅游業(yè)向縱深方向延伸而變得漫無目的，相反，一系列的政策措施都有明確的目的。所有的這些措施，都圍繞“新亞洲-新加坡”的形象展開，旨在達(dá)成“旅游中心”、“首要節(jié)點”的目標(biāo)。因此，所有的資助措施，都有明確的受益人和申請程序，有旅游局認(rèn)可的條款，并與重要的旅游業(yè)發(fā)展、營銷措施相聯(lián)系。

（作者單位：廣州科技職業(yè)技術(shù)學(xué)院財經(jīng)學(xué)院）