水安全與水安全保障管理體系探討

蘇玉明，賈一英，郭澄平

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.水利部長江水利委員會長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，430010，武漢）

水安全與水安全保障管理體系探討

蘇玉明1，賈一英1，郭澄平2

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.水利部長江水利委員會長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，430010，武漢）

目前水安全和水安全保障尚無統(tǒng)一的規(guī)范化定義，通過對水的資源、環(huán)境、生態(tài)及災(zāi)害等固有特性分析，結(jié)合“21世紀(jì)水安全”海牙部長級會議宣言和安全的常規(guī)定義，確定水安全的定義，進(jìn)而確定水安全的屬性及其關(guān)鍵要素。分析水安全保障廣義上的保護(hù)和狹義上的確保兩種含義和用法，論述水安全保障能力與管理體系的關(guān)系，提出水安全保障管理體系能夠幫助相關(guān)組織貫徹落實(shí)新時期治水方針政策，持續(xù)提升水安全保障能力和績效，穩(wěn)定提供滿足水安全要求的產(chǎn)品、活動和服務(wù)。

水安全；水安全要素；水安全保障；管理體系

當(dāng)前，我國水安全呈現(xiàn)出新老問題相互交織的嚴(yán)峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題愈加突出。水既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的寶貴資源，也是生態(tài)環(huán)境和水災(zāi)害的重要控制要素，水同時具有資源、環(huán)境、生態(tài)和災(zāi)害等多種固有特性和功能，水安全是水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全、水災(zāi)害安全等關(guān)鍵要素于一體的系統(tǒng)安全。一個區(qū)域任何關(guān)鍵要素的缺失或失衡，都不是完整意義上的水安全，均會導(dǎo)致該區(qū)域出現(xiàn)水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害或水災(zāi)害頻發(fā)等水安全問題。

水安全保障措施的制定和實(shí)施涉及水文水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等方面眾多跨學(xué)科、跨專業(yè)的專業(yè)技術(shù)和管理單位，這些單位以其各自職能共同構(gòu)成水安全保障鏈。水安全保障管理體系能夠幫助水安全保障鏈上的相關(guān)單位全面識別和統(tǒng)籌均衡與其相關(guān)的水安全關(guān)鍵要素，制定科學(xué)、完整、有效的水安全保障措施并加以實(shí)施，實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，獲得預(yù)期的結(jié)果。

一、水的固有特性與水安全要素

1.水的固有特性

水具有明顯的資源屬性。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之重，水以其特有的物理、化學(xué)和生物屬性成為人類生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可替代的寶貴資源，水既是基礎(chǔ)性的自然資源，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)資源、戰(zhàn)略資源。

水具有明顯的環(huán)境屬性。水是自然環(huán)境的重要組成部分和控制性要素，在地球表面，水體面積約占地球表面積的71%。水環(huán)境是指自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處的空間環(huán)境，是指圍繞人群空間及可直接或間接影響人類生活和發(fā)展的水體，水具有溶解性和納污能力，人類的生活生產(chǎn)所產(chǎn)生的污染物不能超出水體的自凈能力，即水環(huán)境承載能力，否則就會對水環(huán)境造成破壞。

水是生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的重要控制要素，具有明顯的生態(tài)屬性。水是生態(tài)之基，萬物生長離不開水。水生態(tài)是指環(huán)境水因子對生物的影響和生物對各種水分條件的適應(yīng)。生物體不斷地與環(huán)境進(jìn)行水分交換，環(huán)境中水的質(zhì)和量決定了生物的種類、分布和數(shù)量。

水具有明顯的災(zāi)害屬性。水是水災(zāi)害的控制性要素，水災(zāi)害是指水過多或者過少對人類生產(chǎn)生活造成影響或者破壞，主要包括洪水泛濫、澇漬、干旱、滑坡、泥石流、風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、海嘯、咸潮、水環(huán)境污染、水生態(tài)環(huán)境惡化等。

2.水安全的概念

水安全已成為國家安全問題的核心內(nèi)容之一。2015年10月，科技部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布了《國家水安全創(chuàng)新工程實(shí)施方案》（2015—2020年），確定了有序、高效開展國家水安全創(chuàng)新工程的具體要求和措施。

安全是指沒有危險或不受威脅，是免除了不可接受的損害風(fēng)險的狀態(tài)。水安全目前尚無規(guī)范統(tǒng)一的定義，有學(xué)者認(rèn)為水安全包括水資源安全、水環(huán)境安全和水生態(tài)安全；也有學(xué)者認(rèn)為水安全是指水的存在方式及水事活動對人類社會的穩(wěn)定與發(fā)展是無威脅的，或者說存在某種程度的威脅，但是可以將其后果控制在人們可以承受的范圍之內(nèi)，水資源安全主要表現(xiàn)在水量安全、水質(zhì)安全和水災(zāi)害防治安全三個方面；還有學(xué)者認(rèn)為水安全是一個 “舊的平衡解體，新的平衡建立”交替作用的動態(tài)過程，其內(nèi)容包括水資源安全、水生態(tài)環(huán)境安全、水質(zhì)安全、水量安全和水災(zāi)害安全等。

2000年3月通過的 “21世紀(jì)水安全”海牙部長級會議宣言指出，為21世紀(jì)提供用水安全，意味著要“確保淡水、沿海和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)和改善；確保可持續(xù)發(fā)展和政治穩(wěn)定得到加強(qiáng)；確保每個人能夠以可承受的開支獲得足夠安全的淡水來保持健康和豐富的生活；確保人們不受與水有關(guān)的災(zāi)難的侵襲”。分析這四個確保的核心思想，也可得出水安全的基本范疇主要包括水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全和水災(zāi)害安全這四個關(guān)鍵要素。

綜合安全的定義、水的固有特性、已有研究和 “21世紀(jì)水安全”宣言，可定義“水安全是免除了不可接受的水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)和水災(zāi)害損害風(fēng)險的狀態(tài)”。

3.水安全要素及其相互作用

水安全是由相互關(guān)聯(lián)并相互作用的水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全和水災(zāi)害安全等關(guān)鍵要素構(gòu)成的系統(tǒng)均衡安全。

水資源安全是指免除了不可接受的水資源短缺風(fēng)險的狀態(tài)。這種短缺是相對的、動態(tài)的，受水的分布條件制約，一個區(qū)域的水資源承載能力是有限的，要解決其供需矛盾，需采取雙向控制措施，平衡供給和需求。要識別影響水資源安全的因素，并進(jìn)行風(fēng)險評價，制定和實(shí)施相應(yīng)控制措施。要確立水資源開發(fā)利用控制紅線和用水效率控制紅線，并嚴(yán)格貫徹實(shí)施，以控制和降低水資源短缺風(fēng)險。

水環(huán)境安全是指免除了不可接受的水環(huán)境污染風(fēng)險的狀態(tài)。一個區(qū)域的水環(huán)境承載能力是有限的，要識別影響水環(huán)境安全的環(huán)境因素，并進(jìn)行風(fēng)險評價，制定和實(shí)施相應(yīng)控制措施。要確立水功能區(qū)限制納污紅線，將主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，不斷提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，以控制和降低水環(huán)境污染風(fēng)險。

水生態(tài)安全是指免除了不可接受的水生態(tài)損害風(fēng)險的狀態(tài)。要采取措施，預(yù)防和減少水資源、水環(huán)境、河流地貌等方面對生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生物多樣性的不利影響。要識別影響水生態(tài)安全的危險源，并進(jìn)行風(fēng)險評價，制定和實(shí)施相應(yīng)控制措施。要推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，采取保障生態(tài)用水基本需求，改善水生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)地下水超采區(qū)和海水入侵區(qū)治理，深入推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)等措施。要加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)，系統(tǒng)整治江河流域，連通江河湖庫水系，開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘。推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化江河源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)，以控制和降低水生態(tài)損害風(fēng)險。

水災(zāi)害安全是指免除了不可接受的水災(zāi)損害風(fēng)險的狀態(tài)。要采取措施，預(yù)防和減少各類水災(zāi)害對人民生命財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的破壞或損害。要識別影響水災(zāi)害安全的危險源，并進(jìn)行風(fēng)險評價，制定和實(shí)施相應(yīng)控制措施，以控制和降低水災(zāi)害損害風(fēng)險。

值得重視的是水安全關(guān)鍵要素之間是相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互影響、相互耦合的，任何一個要素的缺失或失衡，都不能構(gòu)成完整意義上的水安全；任何一個要素的變化，都會發(fā)生連鎖反應(yīng)，引起其他要素的變化；任何一個要素滿足了要求，不等于其他要素也滿足了要求。所以也可以說水安全是其關(guān)鍵要素均衡的結(jié)果。水的各種特性及其相應(yīng)水安全問題與水安全要素間的關(guān)系見表1。

表1　水的各種特性及其相應(yīng)水安全問題與水安全要素間的關(guān)系

二、水安全保障與管理體系

1.水安全保障

保障有保護(hù)和確保兩種含義，通常所說的水安全保障有廣義和狹義兩種用法。廣義的水安全保障通常用于水安全狀況和結(jié)果對相關(guān)事項(xiàng)的保護(hù)作用，主要用于水安全保障措施實(shí)施和運(yùn)行結(jié)果對糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和社會安全等方面的保障，是結(jié)果性、外延性的保障。狹義的水安全保障通常用于對獲得期望的水安全狀況和結(jié)果的確保作用，主要用于水安全保障措施的制定和實(shí)施過程，確保其結(jié)果滿足水安全要求方面的保障，是過程性、內(nèi)涵性的保障。

廣義的水安全保障關(guān)注結(jié)果，狹義的水安全保障關(guān)注過程，狹義的保障是廣義保障的基礎(chǔ)和前提，只有控制過程才能確保獲得預(yù)期的水安全結(jié)果，進(jìn)而保護(hù)與水安全相關(guān)的其他領(lǐng)域的安全，兩類水安全保障關(guān)系見圖1。本文主要探討?yīng)M義的水安全保障。

保障水安全需采取系統(tǒng)的工程或非工程措施，這些措施的制定和實(shí)施涉及水文水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等多領(lǐng)域、多學(xué)科的專業(yè)技術(shù)理論和方法，涉及眾多從事水安全保障的勘測、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、檢測、工程運(yùn)行維護(hù)管理等單位，這些單位需目標(biāo)一致、有序銜接、相互合作，有效履行各自職能，構(gòu)建完整有效的水安全保障鏈。

2.管理體系

管理體系是將控制論、系統(tǒng)論和信息論等理論和方法應(yīng)用于管理活動，采用系統(tǒng)的思維將與某一主題事項(xiàng)相關(guān)的內(nèi)容組成體系進(jìn)行管理的方法。

采用管理體系是組織的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，能夠幫助其提高整體績效，為推動可持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。管理體系是組織用于制訂方針、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)過程所需的一系列相互關(guān)聯(lián)或相互作用的要素，正規(guī)的管理體系為策劃、實(shí)施、檢查和改進(jìn)管理活動的績效提供了框架。國內(nèi)外實(shí)踐證明，按照國際標(biāo)準(zhǔn)采用系統(tǒng)方法、過程方法和基于風(fēng)險的思維建立和實(shí)施正規(guī)的管理體系，能夠幫助組織落實(shí)管理理念、實(shí)現(xiàn)設(shè)定目標(biāo)、防控相關(guān)風(fēng)險、持續(xù)提升能力、獲得預(yù)期結(jié)果。風(fēng)險管理通過考慮不確定性及其對目標(biāo)的影響，采取相應(yīng)的措施，為組織的運(yùn)營和決策及有效應(yīng)對各類突發(fā)事件提供支持。

目前國內(nèi)外比較流行的管理體系有質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、職業(yè)健康安全管理體系、信息安全管理體系、能源管理體系、食品安全管理體系等。

3.水安全保障管理體系

為滿足區(qū)域乃至國家的水安全需要，需開展水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和防治水害等各類水安全保障活動，需采取工程或非工程水安全保障措施。開展這些活動、提供和實(shí)施這些措施的相關(guān)單位，能否穩(wěn)定地提供統(tǒng)籌均衡水安全的多重屬性、滿足水安全保障要求的產(chǎn)品和服務(wù)，即其水安全保障能力和績效，對區(qū)域乃至國家的水安全狀況和程度影響很大。水安全要求與水安全保障管理體系見圖2。

圖2　水安全要求與水安全保障管理體系關(guān)系

建立、實(shí)施、保持和持續(xù)改進(jìn)以滿足水安全要求為關(guān)注焦點(diǎn)，以確保和提升水安全保障能力和績效為主線和框架的水安全保障管理體系，能夠幫助和確保相關(guān)單位獲得滿足水安全要求的預(yù)期結(jié)果，即有能力全面識別、統(tǒng)籌均衡與其業(yè)務(wù)相關(guān)的水安全要素；有能力穩(wěn)定地提供滿足水安全要求和適用法律法規(guī)要求的產(chǎn)品和服務(wù)；能夠適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，動態(tài)識別和控制風(fēng)險，持續(xù)改進(jìn)管理體系有效性；履行水生態(tài)文明建設(shè)的社會責(zé)任和義務(wù)，持續(xù)提升其水安全保障能力和績效。

基于水的固有特性及水安全關(guān)鍵要素的專業(yè)領(lǐng)域，水安全保障措施制定和實(shí)施的管理涉及質(zhì)量、環(huán)境和安全等多領(lǐng)域、多學(xué)科的管理理論和方法，其管理體系應(yīng)整合應(yīng)用多個管理體系的原理，運(yùn)用系統(tǒng)方法、過程方法和基于風(fēng)險的思維，全面識別、統(tǒng)籌均衡水安全各關(guān)鍵要素，并制定和實(shí)施相應(yīng)措施，任何單一的質(zhì)量、環(huán)境或安全管理體系，都不能滿足水安全保障要求。

水安全保障管理體系主要內(nèi)容應(yīng)包括 （但不限于）：水安全保障組織管理、方針及目標(biāo)管理，可能影響實(shí)現(xiàn)水安全保障目標(biāo)的風(fēng)險管理，實(shí)現(xiàn)水安全保障所需的資源管理，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害安全的影響因素識別及評價和制定相應(yīng)控制措施管理，水安全要求的確定和評審管理，水安全保障實(shí)施過程管理，水安全保障績效評價，持續(xù)改進(jìn)管理等。

三、結(jié) 論

建立、實(shí)施、保持和持續(xù)改進(jìn)水安全保障管理體系，能夠幫助水安全保障鏈上的相關(guān)單位落實(shí)新時期治水興水方針政策、持續(xù)提升水安全保障能力、獲得預(yù)期結(jié)果，是確保和提高水安全保障水平的重要措施。

[1]陳雷.新時期治水興水的科學(xué)指南[J].求是，2014(15).

[2]方紅松,劉云旭.關(guān)于中國的水安全問題及其對策探討[J].中國安全科學(xué)學(xué)報，2002(1).

[3]李澤紅，等.水資源安全的內(nèi)涵及其評價[J].安全與環(huán)境工程，2005(4). [4]楊光明，孫長林.中國水安全問題及其策略研究[J].災(zāi)害學(xué)，2008(2).

[5]質(zhì)量管理體系要求(GB/T 19001—2015)[S].2015.

[6]環(huán)境管理體系要求及使用指南(GB/T 24001—2015)[S].2015.

責(zé)任編輯軒瑋

Water security and water security ensuring management system discussion

Su Yuming,Jia Yiying,Guo Chengping

Now there is no formal definition of water security and water security ensuring available.In this paper,water security was defined by analyzing the inherent characteristics of water’s resources,environment, ecology,and disaster,etc.This definition was integrated with the meaning of the safety and the declaration of the“21th century water security”minister conference of Hague.Furthermore,the natures and key factors of water security were defined.The broad and narrow senses of the water security ensuring were analyzed.The relationship between the capabilities of water security ensuring and management system was discussed.The water security ensuring management system would be an important tool to help the relevant organizations carrying out water conservancy policy of the new era.By conducting this management system,the abilities and performances of water security ensuring of relevant organizations will be raised,while the consistency of providing products and services that meet the water security requirements is guaranteed.

water security;factors of water security;water security ensuring;management system

TV213.4+X959

B

1000-1123（2016）08-0012-03

2016-02-10

蘇玉明，教授級高級工程師，主要從事水利行業(yè)質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理體系及水安全保障管理體系研究與應(yīng)用。