中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究（上）

◎文/安體富

中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究（上）

◎文/安體富

2016年6月27日，安體富教授在天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院做了題為“中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與財(cái)稅改革問題研究”的演講。本文根據(jù)安體富教授的講稿整理而得，未經(jīng)本人審閱。因內(nèi)容較多，分兩期刊登，本期刊登上半部分。文章對我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征，經(jīng)濟(jì)增長速度的變化態(tài)勢和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的特點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)解讀，剖析了我國在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下財(cái)稅面臨的財(cái)政收支矛盾加劇、人口老齡化對財(cái)政形成的壓力、房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性變化對土地出讓收入及地方稅收產(chǎn)生的影響以及我國地方政府性債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)等問題。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；財(cái)稅改革

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，是2014年最火熱的經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵詞，顧名思義，新常態(tài)之“新”，對應(yīng)的是“舊”，意味著不同以往；“?！?，指的是經(jīng)常，意味著相對穩(wěn)定，不是短期的、暫時(shí)的，而是長期的、持續(xù)的。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征

（一）增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換

改革開放以來，1979—2011年，我國經(jīng)濟(jì)保持了長達(dá)32年年均9.87%的高速增長，其中，2003—2007年連續(xù)五年保持兩位數(shù)的高速增長。

而2008年受國際金融危機(jī)影響回落到一位數(shù)增長，2012年和2013年進(jìn)一步回落到7.7%的年增長率，2014年又降到7.4%，2015年更是下降到6.9%。增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換的態(tài)勢明顯。7%左右的增速將成為我國今后較長時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長的常態(tài)。

增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換的原因有以下三方面：

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，由高速增長降至中速乃至低速增長，具有必然性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，第二次世界大戰(zhàn)后連續(xù)25年以上保持7%以上高速增長的國家和地區(qū)只有13個(gè)。其中：日本在1950—1972年GDP年均增速為9.7%，1973—1990年期間回落至 4.26%，1991—2012年期間更降至0.86%；韓國在1961—1996年期間GDP年均增速為8.02%，1997—2012 年 期 間 僅 為4.07%； 我國臺灣地區(qū)在1952—1994年期間GDP年均

增速為8.62%，1995—2013年期間下降至4.15%。

第二，增速換檔與增長基數(shù)有關(guān)。一個(gè)國家或地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，由于經(jīng)濟(jì)總量小、基數(shù)低，經(jīng)濟(jì)增長方式多為規(guī)模速度型粗放增長方式，易于實(shí)現(xiàn)高速增長，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟(jì)總量大、基數(shù)高，必然轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長方式，這將難于實(shí)現(xiàn)高速增長。

而在龐大的總量基數(shù)下，意味著GDP每增長1個(gè)百分點(diǎn)所帶來的增量都相當(dāng)可觀。我國2014年GDP增長7.4%，而總量為63.6萬億元，增量為4.8萬億元，增量相當(dāng)于1994年的經(jīng)濟(jì)總量。

第三，保持中高速增長能夠?qū)崿F(xiàn)十八大的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八大提出 “確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)”，“實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”。按目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況測算，2015—2020年期間的年平均增速達(dá)6.5%～7%，即可實(shí)現(xiàn)“翻一番”的發(fā)展目標(biāo)。

（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高第三產(chǎn)業(yè)比重

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，主要包含兩方面內(nèi)容：一是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，主要是提高第三產(chǎn)業(yè)的比重；二是產(chǎn)業(yè)的升級，是指產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的技術(shù)和產(chǎn)品升級，這需要通過創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）在經(jīng)濟(jì)總量中占有重要地位；隨著工業(yè)化的進(jìn)展，第二產(chǎn)業(yè)會處于主導(dǎo)地位；待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相當(dāng)高度時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）在經(jīng)濟(jì)總量的占比中會超過第二產(chǎn)業(yè)。

我國在新中國成立初期，第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)重要地位，1950年第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在50%以上，上世紀(jì)80年代初，下降到30%～33%，2000年降為 15.1%，2014年為 9.2%，2015年降為9%。

改革開放以來，第二產(chǎn)業(yè)一直占據(jù)主導(dǎo)地位，占GDP的比重在41%到48%之間。

從2013年開始，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重超過了第二產(chǎn)業(yè) （前者為46.9%，后者為43.7%），2014年，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為48.2%，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為42.6%，2015年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為50.5%，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重為40.5%。

如果與國外發(fā)達(dá)國家比，目前我國第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重仍然偏低。以美國、英國與日本三國為例，第三產(chǎn)業(yè)占比，1980年分別為 64.1%、55.2%與54.4%；2005年，分別上升為76.7%、72.8%與68.1%（見表1）。

由表1可見，美、英、日三國1980至 2005年間的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例演變趨勢大體相同，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)所占比重不斷減小，同時(shí)第三產(chǎn)業(yè)所占比重不斷增加，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷從低級走向高級的演變過程。

2.調(diào)整投資與消費(fèi)的關(guān)系，使消費(fèi)需求成為啟動內(nèi)需的主體

表1 美、英、日三國的GDP三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成（%）

長期以來，我國投資率過高、消費(fèi)率過低，這與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，若不調(diào)整投資與消費(fèi)的比例關(guān)系，將會帶來一

系列不良后果。

我國的投資率，又稱資本形成率 （投資占GDP比重），1981年為 32.5%，1991年為34.8%，2001年為36.5%，2011年為48.3%，2013年為47.8%；消費(fèi)率分別為67.1%、62.4%、61.4%、49.1%、49.8%。

從國際比較來看，目前我國投資率大大高于世界平均水平,也明顯高于各主要發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家水平；而消費(fèi)率不僅大大低于世界平均水平,也明顯低于發(fā)展中國家的平均水平（見表2）。

投資消費(fèi)比例關(guān)系失調(diào)，會帶來一系列不良后果：

（1）造成投資效率的低下。目前我國投資效益系數(shù)呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢，1991年該系數(shù)為 0.51，到 2011年、2012年、2013年，分別降至0.33、0.19、0.18。

（2）造成部分行業(yè)生產(chǎn)能力過剩。2011年我國的產(chǎn)能利用率只有56%。產(chǎn)能過剩會形成企業(yè)經(jīng)營困難，產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積累到一定程度，就可能引致金融風(fēng)險(xiǎn)。

（3）影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展需要以服務(wù)需求的快速增長為前提，但消費(fèi)率偏低制約了服務(wù)消費(fèi)的迅速發(fā)展。

（4）影響居民整體生活質(zhì)量的提升。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的終極目的是提高人民群眾生活水平，因此不能僅僅看增長速度，還要看居民整體生活水平和質(zhì)量是否隨之全面提升。消費(fèi)率偏低，表明人民生活水平普遍提高的程度還很有限。

提高居民消費(fèi)的政策措施，主要有以下幾方面：第一，增加居民收入，使之有能力消費(fèi)。這就需要提高居民收入增長速度，使之與GDP的增長大體同步，考慮到長期以來居民收入增長速度低于GDP的增長速度，可以在一定時(shí)期內(nèi)使前者高于后者。第二，縮小居民收入差距，提高居民整體消費(fèi)傾向。窮人消費(fèi)傾向高，但沒錢或錢少，富人錢多但消費(fèi)傾向低，因此，必須縮小貧富差距才能提高全民的消費(fèi)傾向。第三，完善社會保障制度，解除老百姓的后顧之憂，提高消費(fèi)預(yù)期，使之敢于消費(fèi)。第四，提供價(jià)廉物美的產(chǎn)品和服務(wù)，使人們愿意消費(fèi)。

表2 2013年我國投資率與消費(fèi)率的國際比較單位（%）

3.處理好城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的關(guān)系，逐步縮小它們之間的差距

目前，我國城鄉(xiāng)居民收入差距過大。城鄉(xiāng)居民人均收入比為：1978年為 2.57∶1；1985年為 1.86∶1；2001年為 2.9∶1；2010年為 3.23∶1；2013年為3.03∶1。如果考慮到實(shí)際購買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同，應(yīng)該是5∶1，甚至是6∶1。即使是3∶1，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出大多數(shù)國家不到1.5∶1的水平。

我國全國基尼系數(shù)過高，主要是由城鄉(xiāng)居民收入差距過大造成的。如果分別考察城鎮(zhèn)和農(nóng)村基尼系數(shù)，則都未超過0.4的國際警戒線。

2008年全國基尼系數(shù)為0.457， 而城鎮(zhèn)基尼系數(shù)為0.330，農(nóng)村基尼系數(shù)為0.378。

解決城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)問題，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應(yīng)采取的措施：第一，改革戶籍制度，取消城鄉(xiāng)居民戶籍差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治平等。第二，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)（教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等）均等化，特別要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入。第三，改革國家對農(nóng)村土地的征用制度，取消土地出讓金制度，應(yīng)允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場，政府可以通過稅收參與分配和調(diào)節(jié)。

目前，我國地區(qū)之間的居民收入水平差距突出。

以實(shí)際收入看：2009年東、中、西地區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入的比值為1.47∶1.01∶1，最高的上海是最低的甘肅的2.42倍（2013年降為2.3倍）；東、中、西地區(qū)農(nóng)村人均純收入的比值為1.88∶1.26∶1，最高的上海是最低的甘肅的4.19倍（2013年降為3.8倍）。

城鄉(xiāng)與地區(qū)之間居民收入差距過大，最根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。

2009年東部、中部、西部地區(qū)的人均生產(chǎn)總值分別為40599.20 元 、19823.20 元 、18234.15元。比值為2.2∶1.1∶1。2009年人均地區(qū)生產(chǎn)總值位居前三的省市是上海、北京、天津，分別為78326元、69248元、61245元，位居最后的是貴州為10302元。前三者分別是貴州的 7.6倍、6.7倍、6倍（2013年分別為 3.9倍、4.1倍、4.4倍）。

4.正確處理國民收入分配格局，提高居民收入所占比重

國民收入分配格局，是指國民收入分配中政府、企業(yè)和居民三者之間的比例關(guān)系，它是涉及改善民生、拉動消費(fèi)、啟動內(nèi)需的一個(gè)根本性問題，是制定收入分配政策的基礎(chǔ)和前提。

當(dāng)前我國國民收入分配格局存在 “向政府和企業(yè)傾斜”，居民分配比率呈下降趨勢的特征。經(jīng)過初次分配和再分配之后，形成國民收入分配的最終格局，它反映國民收入各分配主體的資源最終占用狀況（見表3）。

政府由1996年的17.1%提高到2011年的19.2%；企業(yè)由 1996年的 16.7%提高到2011年的20.0%；居民由1996年的69.3%下降到2011年的60.8%。

對比美、日等國家的國民收入分配格局，可以看出，我國的居民最終分配所占比重是較低的，而政府和企業(yè)的分配所占比重則較高：

美國在20世紀(jì)90年代以來居民的分配比率一直較為穩(wěn)定，平均為74%，而政府和企業(yè)分配比率分別為13%。美國居民在收入分配中所占比重高于我國13.2個(gè)百分點(diǎn)，而政府和企業(yè)的分配所占比重分別低于我國6.2與7個(gè)百分點(diǎn)（見表4）；

表3 1996—2011年中國國民收入分配格局的變化 單位：%

表4 美國再分配格局 單位：%

表5 日本的收入分配格局 單位：%

日本的人均GDP在1973年達(dá)到3348美元時(shí)，居民最終分配比率為75%（2005年為73.4%），高于我國居民分配所占比重14.2個(gè)百分點(diǎn)。同年政府和企業(yè)最終分配所占比重分別為17.6%與9%，分別低于我國1.6與11個(gè)百分點(diǎn)。（見

表5）

從上述材料和國際比較中可以看出：我國居民在國民收入分配中所占份額過低，這嚴(yán)重制約了居民消費(fèi)水平的提高。

居民收入份額偏低的原因：一是在初次分配中，企業(yè)利潤侵蝕了工資；二是這些年來政府收入、特別是稅收收入快速增長擠占了居民分配份額。

5.處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生的關(guān)系，使發(fā)展成果惠及更廣大民眾

處理好這方面關(guān)系，除了在國民收入分配格局中，提高居民收入占國民收入比重外，從財(cái)政支出角度看，就是要加大政府對民生方面的支出。

最近幾年政府加大了對有關(guān)“民生”方面的投入，但總體來看這方面的投入仍相當(dāng)不足（見表6）。

從表中可以看出，目前我國全部政府支出（包括土地出讓金的政府性基金預(yù)算支出）中，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出（包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)、住房和社區(qū)設(shè)施）占比為38.67%，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美等發(fā)達(dá)國家平均10%左右的水平，而且也遠(yuǎn)高于“轉(zhuǎn)型三國”（匈牙利、捷克和波蘭）14.72%的水平。

與此同時(shí)，我國用于社會福利性支出 （包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障就業(yè)和教育等）的比重為40.51%，遠(yuǎn)低于OECD成員國60%～70%的水平，低了至少20個(gè)百分點(diǎn)。

（三）從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動

1.中國眾多企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，創(chuàng)新能力弱，缺乏核心技術(shù)體系

表6 中國政府支出結(jié)構(gòu)與OECD國家的比較 單位：%

目前，中國的民族企業(yè)，除高鐵、衛(wèi)星等少數(shù)行業(yè)的企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端外，眾多企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，投資效率和企業(yè)效益低。制造業(yè)勞動生產(chǎn)率增加值約為美國的4.38%、日本的4.37%和德國的5.56%；產(chǎn)品附加值不高，仍處于世界制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的中下游；出口的產(chǎn)品大多數(shù)是技術(shù)含量較低、單價(jià)較低、附加值較低的“三低”產(chǎn)品。出現(xiàn)這種狀況的原因，主要是創(chuàng)新能力弱，缺乏核心技術(shù)體系。

據(jù)有關(guān)資料顯示，我國技術(shù)對外依存度高達(dá)50%以上，95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)、80%的芯片、幾乎全部高檔液壓件、密封件和發(fā)動機(jī)依靠進(jìn)口。

目前，中國已是位居全球第二的制造業(yè)大國，但不是制造業(yè)強(qiáng)國和品牌大國，而只是一個(gè)貼牌大國。中國出口的商品中90%以上是貼牌產(chǎn)品。貼牌和品牌的差別體現(xiàn)在利潤上。

一個(gè)芭比娃娃在美國價(jià)格約10美元，在中國離岸價(jià)格僅2美元，貼牌生產(chǎn)毛利只有0.35美元。處在全球產(chǎn)業(yè)鏈低端，辛辛苦苦 “為人做嫁衣”。

又如，歐洲的空中客車公司在中國建一條空客A320的總裝線，每月組裝幾架面向中國客戶的飛機(jī)，僅是將飛機(jī)的主要部件拿到中國組裝，而不是到中國生產(chǎn)飛機(jī)的主要部件，而且總裝廠得到的僅僅是組裝飛機(jī)的勞務(wù)費(fèi)用，而這部

分工作量不超過飛機(jī)制造總工作量的5%。

目前，中國的手機(jī)、計(jì)算機(jī)、數(shù)控機(jī)床的產(chǎn)量位居全世界第一，但核心技術(shù)是外國的，我們必須拿出手機(jī)售價(jià)的20%、計(jì)算機(jī)售價(jià)的30%、數(shù)控機(jī)床售價(jià)的20%～40%，支付給外國公司，作為技術(shù)專利使用許可費(fèi)。

世界上每四部電腦中，有一部來自于中國，但我們支付給英特爾公司和微軟公司專利費(fèi)以后，每臺只賺了10個(gè)蘋果的錢。

推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低端向中高端轉(zhuǎn)變，主要包括以下內(nèi)容：

第一，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，包括裝備制造業(yè)、船舶業(yè)、汽車業(yè)、冶金和建材業(yè)、石化業(yè)、輕紡業(yè)、電子信息業(yè)、包裝業(yè)、建筑業(yè)等。

第二，優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能和新能源汽車產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源裝備及節(jié)能環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)等。

2.傳統(tǒng)的要素驅(qū)動、投資驅(qū)動方式已面臨瓶頸制約，難以為繼

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要是依靠勞動力、資本、資源三大傳統(tǒng)要素投入，是一種典型的要素驅(qū)動型。從當(dāng)前的情況看，這三大要素均面臨著諸多瓶頸約束，已難以支持我國經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)增長。

從勞動力角度看，改革開放以來，我國農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，加之人口結(jié)構(gòu)相對年輕，勞動人口（16歲～60歲）在總?cè)丝谥兴嫉谋戎剌^大，勞動力總體上處于無限供給狀態(tài)。

最近幾年來，我國勞動力人口比重有所下降，勞動力供給短缺的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，長三角、珠三角等地都出現(xiàn)過不同程度的“民工荒”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全國勞動人口共計(jì)9.37億人，比上年年末減少345萬人，根據(jù)預(yù)測，到2015年，這一數(shù)字將下降到9.28億，到2020年下降到9.16億人，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的劉易斯拐點(diǎn)正在或者說已經(jīng)來到中國。

與此同時(shí)，我國勞動力成本持續(xù)上升。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2005年以前，農(nóng)民工月平均工資不足1000元，此后不斷攀升，2011年升到2049元，2012年升到2290元，比上年增長11.8%。

從資本角度看，資本曾經(jīng)是一國經(jīng)濟(jì)增長的決定性力量。通過多年的對外開放以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的積累，我國資本總量已經(jīng)十分充足。

截止到 2012年年末，我國居民儲蓄余額達(dá)到40萬億元，累計(jì)利用外資的余額達(dá)到1.2萬億美元。

但是，我國儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化還存在許多障礙，主要表現(xiàn)在政府投資比重過高、領(lǐng)域過寬，在一定程度上擠占了企業(yè)的投資空間，而企業(yè)投資、社會投資還面臨著諸多障礙與約束。近年來，隨著幾輪積極財(cái)政政策的刺激，政府投資已面臨著邊際回報(bào)率遞減、可投資的領(lǐng)域減少、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化和加大的風(fēng)險(xiǎn)，以政府投資來繼續(xù)拉動經(jīng)濟(jì)增長的空間已經(jīng)越來越小。

從資源角度看，我國人口眾多，各類資源的人均保有量均低于世界平均水平。資源產(chǎn)出率也大大低于世界先進(jìn)水平。

2010年，我國資源產(chǎn)出率（約為3770元/噸）僅是日本的1/8，英國的1/5，德國的1/3，韓國的1/2。

資源的過度消耗不僅削弱了經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的長期基礎(chǔ)，而且?guī)砹藝?yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問題，與人民群眾生活密切相關(guān)的水、土、氣都不同程度出現(xiàn)了問題。

總之，隨著支撐過去快速發(fā)展的傳統(tǒng)人口紅利和資源紅利的消失，我國以要素驅(qū)動為主的發(fā)展模式已難以為繼，急需改變。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)稅面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)政收支矛盾加劇

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，伴隨經(jīng)濟(jì)增速的下滑，財(cái)政收入增速必然放緩，而財(cái)政支出的增速因剛性支出等原因高于財(cái)政收入的增速，收支矛盾會日趨凸現(xiàn)。

2001-2014年，財(cái)政收入的增速依次為：25.0%、12.9%、10.1%和 8.6%；2015年降為5.8%，（其中稅收為4.8%）。

財(cái)政支出分別為：21.6%、15.3%、10.9%和8.2%；2015年為13.2%。

2014年的財(cái)政赤字為11312億元，赤字率為1.8%，2015年赤字為23551億元，赤字率為3.5%。

未來幾年，這種財(cái)政收支矛盾可能日趨凸顯。

收入方面，國際經(jīng)濟(jì)形勢存在較多不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還面臨不少困難，企業(yè)利潤下降，結(jié)合稅制改革實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策，財(cái)政收入有可能降至更低的水平。

支出方面，社會保障和改善民生，推進(jìn)各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，尤其是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等支出需求較大，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化改革等都需要增加財(cái)政投入，財(cái)政剛性支出壓力較大

財(cái)政收入增速下滑與財(cái)政支出剛性的矛盾，很有可能出現(xiàn)如下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)：

第一，收“過頭稅”。稅收是財(cái)政收入的主要來源，為了緩解財(cái)政收支矛盾，會向稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)超出實(shí)際的 “增收”任務(wù)，迫使向企業(yè)和居民收“過頭稅”。

第二，亂收費(fèi)。稅收具有法制性，在稅收任務(wù)與稅法產(chǎn)生矛盾而難于完成增收指標(biāo)時(shí)，往往會采取非規(guī)范的“亂收費(fèi)”的方式予以彌補(bǔ)，實(shí)行“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”。

第三，亂發(fā)地方債。采用以往地方融資平臺等方式借債，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）人口老齡化對財(cái)政可持續(xù)形成的壓力

從 20世紀(jì)末期開始，中國進(jìn)入了人口老齡化階段。

2008年年底，我國60歲及以上的人口達(dá)1.5989億人，占人口總數(shù)的12%，65歲及以上的人口達(dá)1.0956億人，占總?cè)丝诘?.3%；2010年，分別占總?cè)丝诘?3.3%與9.9%。

據(jù)預(yù)測到2020年，我國老齡化水平將達(dá)到17.2%。

將于 2030年超過日本，成為全球老齡化程度最高的國家。

人口老齡化對財(cái)政的壓力主要有以下兩種情況：

一是養(yǎng)老等相關(guān)公共財(cái)政支出比重上升，使公共財(cái)政支出的總體壓力增大。一方面是人口老齡化致使勞動力人口的減少，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度的下降，要求政府增加公共財(cái)政支出以應(yīng)對因老年人口增加而帶來的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會衛(wèi)生醫(yī)療等方面的變化與挑戰(zhàn)。

另一方面是在財(cái)政總支出不變的條件下，公共財(cái)政支出將會在社會養(yǎng)老金、社會醫(yī)療以及公共衛(wèi)生服務(wù)等方面的支出加大，其占公共財(cái)政支出的比重也將會有很大幅度的提高。

二是稅收基數(shù)的減小和稅式支出的增加，使公共財(cái)政收入總體減少。

總之，人口老齡化會加大財(cái)政收支的矛盾，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)性變化對土地出讓收入及地方稅收的影響

1998年的房改啟動了房地產(chǎn)投資的高速增長，此后十余年，我國住宅投資年均增速維持在25%以上。

房地產(chǎn)業(yè)對地方財(cái)政收入的影響主要表現(xiàn)在兩方面：土地出讓金收入和與房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的稅收。

1994年分稅制改革后，土地出讓金收入歸地方政府，逐漸演變成地方的第二財(cái)政，在各地，土地出讓金收入幾乎占一般預(yù)算收入的50%～60%，有的甚至超過一般預(yù)算收入。

從稅收來看，雖然房地產(chǎn)稅收所占比重很低，一般地區(qū)大多數(shù)不過5%左右，但其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的稅收所占比重很大。2013年來自房地產(chǎn)鏈條上的稅收占全國稅收收入的15%。

由此，在房價(jià)和成交量下跌的情況下，必然會減少地方財(cái)政收入，從而會激化地方政府原本就存在的收支矛盾，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）我國地方政府性債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國家審計(jì)署對地方政府性債務(wù)進(jìn)行的審計(jì)，2012年年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。可見，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于地方政府。

截至 2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。地方政府性債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)為主，或有債務(wù)的比例也比較高，但轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)且需要財(cái)政償還的比例還不大。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面：

（1）經(jīng)濟(jì)減速下行使地方政府償債能力弱化的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）房地產(chǎn)泡沫破滅帶來的地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物，地價(jià)波動直接影響其融資和債務(wù)償還能力。

（3）期限錯配帶來的流動性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的負(fù)債都是短期和中期，一般在5年以下，而其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多周期長，變現(xiàn)能力弱，這在客觀上帶來了流動性風(fēng)險(xiǎn)。

（4）地方政府“借新還舊”帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)累積。由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法?！敖栊逻€舊”本身并未消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段性風(fēng)險(xiǎn)向長期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

（5）非信貸融資比重上升帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2012年以來，由于融資平臺貸款監(jiān)管日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商、理財(cái)?shù)葯C(jī)構(gòu)尋求支持，非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯偏高，這實(shí)際上在融資環(huán)節(jié)就為債務(wù)的償還埋下了隱患。

（6）融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺，這些平臺表面上是單一獨(dú)立法人，但實(shí)際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理，融資和債務(wù)償還由政府統(tǒng)一安排，不同平臺之間還存在相互擔(dān)保的現(xiàn)象。這使得各平臺之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險(xiǎn)傳染性。一旦某一平臺發(fā)生債務(wù)違約，便會因?yàn)檫@種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約，形成債務(wù)違約的“多米諾骨牌”效應(yīng)，進(jìn)而放大該地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（7）地方政府融資平臺運(yùn)作不規(guī)范，投資低效或無效帶來的風(fēng)險(xiǎn)

近期地方政府迎來償債高峰期，僅今年地方政府就需要償還1.86萬億元的到期債務(wù)。隨著這些債務(wù)逐步到期，越往后還債規(guī)模和壓力越大，違約風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。

為了緩解地方政府償債壓力，財(cái)政部下發(fā)了1萬億元置換債券，將存量債務(wù)中屬于政府直接債務(wù)的部分，從短期、高息中解脫出來，變成長期、低成本的政府直接債務(wù)，借此延長到期的地方政府債務(wù)，降低利率，緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此舉有利于讓債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)、成本與地方政府項(xiàng)目更加匹配合理，既是財(cái)稅改革的進(jìn)一步升級，也是防止改革對短期經(jīng)濟(jì)造成波動的必要措施。

責(zé)任編輯：孟 力

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1006－1255－（2016）10－0003-08

安體富（1938—），中國人民大學(xué)。郵編：100872