我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管效率提升路徑研究

俞蔚

【摘要】本文通過分析我國養(yǎng)老基金監(jiān)管過程中存在的問題，界定了政府監(jiān)管的邊界，為我國科學(xué)設(shè)計養(yǎng)老基金監(jiān)管制度和合理界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老基金監(jiān)管權(quán)限提出了若干建議。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基金 ?監(jiān)管 ?政府

一、我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管過程中存在的問題

自20世紀(jì)80年代以來，我國的養(yǎng)老保險制度在學(xué)習(xí)了其他國家實施經(jīng)驗的前提下，通過長期摸索，大體上構(gòu)建起了適合我們國家基本國情的制度架構(gòu)。同時，在養(yǎng)老保險資金的管理上也進(jìn)行了很多改善，并且獲得了一定的成效。但和實際需求相比還存在一定問題。

（一）養(yǎng)老基金存在著挪用、擠占等問題

依據(jù)我國相關(guān)規(guī)定，養(yǎng)老保險資金結(jié)余存儲運(yùn)用的是財政專戶，并且由社保經(jīng)辦單位進(jìn)行監(jiān)管，結(jié)余的保險資金應(yīng)當(dāng)存在銀行或者用于購買國債。然而，由于當(dāng)前國內(nèi)養(yǎng)老資金管理制度的影響，產(chǎn)生了很多問題，比如養(yǎng)老基金擠占、挪用等，這些問題都對養(yǎng)老資金的安全性產(chǎn)生了致命的威脅。依據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查得出，失業(yè)保險基金和養(yǎng)老保險基金中違規(guī)總額高達(dá)192億元，此中，挪用和擠占資金高達(dá)89億元。在這些違規(guī)資金當(dāng)中，地方政府42.77億元，占47.67%;社會保險機(jī)構(gòu)38.41億，占42.82%;勞動部門5.23億，占5.83%;財政部門3.29億，占3.67%。這些養(yǎng)老資金絕大多數(shù)用在了：建立實體經(jīng)濟(jì)、投資房地產(chǎn)項目、基礎(chǔ)建設(shè)項目、私自存入銀行、委托放貸，除此之外，還存在一些管理部門超額提取管理費(fèi)用，陜西、海南、廣東、安徽等地區(qū)出現(xiàn)了保險基金管理人員挪用資金的行為，這些違法亂紀(jì)的工作人員已得到了法律的制裁。但是這類行為已對養(yǎng)老保險基金的安全產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，在某種程度上侵害了勞動者的權(quán)益，因此，增強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金的管理已迫在眉睫。

（二）養(yǎng)老保險基金投資失敗，未能獲得基金增值

養(yǎng)老基金是一種長期資金，應(yīng)當(dāng)通過合理的資本運(yùn)作，達(dá)到資金增值的目的。然而，由于我們國家資本市場還不夠完善，缺乏投資管理方面的高端人才，因此，我們國家明確規(guī)定養(yǎng)老基金只允許用于購買國債或者存入銀行，禁止將養(yǎng)老資金投入資本市場。我國第一部關(guān)于養(yǎng)老保險基金的管理辦法于2010年頒布，該辦法的實行為養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場提供了堅實的法律保。依據(jù)該辦法的有關(guān)規(guī)定，允許社會保障資金交由專業(yè)的基金管理企業(yè)實施投資。相關(guān)資料表明，我們國家已有部分社會保障資金進(jìn)入我國資本市場，并且社會保障理事會以投資者的名義取得了中石化A股3億股。但是中石化套牢社保資金也產(chǎn)生了不利的影響。除此之外，其他的資金依然用于購買安全性較高的國債上。顯然，養(yǎng)老保險基金的增值和保值都是非常困難的問題。

二、政府的監(jiān)管邊界和無效

國外眾多國家進(jìn)入社會保險改革和危機(jī)的狀況說明：國家過分干預(yù)養(yǎng)老基金的管理容易造成政府監(jiān)管的失效，二十世紀(jì)八十年代以來社會保險出現(xiàn)了私營化、市場化的發(fā)展趨勢，這是國家倡導(dǎo)和推動養(yǎng)老基金、商業(yè)人身保險、個人存款養(yǎng)老的具體表現(xiàn)，同時也展現(xiàn)了國家通過法律法規(guī)間接管理的方式。國外先進(jìn)的管理方式非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，并且對政府監(jiān)管職責(zé)的劃分也起到了積極的作用。

（一）監(jiān)管無效：非市場的無效

當(dāng)國家單位不能夠形成和給與充足信息或國家機(jī)構(gòu)形成和給予該信息的短時間內(nèi)費(fèi)用很高，從而激起國家相關(guān)單位自身對長期貼現(xiàn)值的喜好時，或其以某種身份而進(jìn)行活動被其自身內(nèi)在的目的所指揮時，其本質(zhì)是對資本市場進(jìn)行監(jiān)管，但極有可能造成一種非市場的無效管理，當(dāng)有關(guān)政府機(jī)構(gòu)由于自身的某種目的而對社會保障基金進(jìn)行管理的情況下，其最后的結(jié)果常常是收益的增長。所以，要加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金主體的監(jiān)管的同時也要加強(qiáng)對監(jiān)管人員的管理。

（二）政府監(jiān)管的邊界：政府應(yīng)當(dāng)做真正的裁判

養(yǎng)老保險基金的管理本質(zhì)是一種單純的經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)當(dāng)扮演第三方的角色，并且將養(yǎng)老保險資金交由專業(yè)性強(qiáng)、獨(dú)立性強(qiáng)的機(jī)構(gòu)?？偠灾?，在養(yǎng)老保險基金管理的過程當(dāng)中政府能夠?qū)⑵浔O(jiān)管的職能充分發(fā)揮出來，使其成為養(yǎng)老基金管理當(dāng)中真正的“裁判員”，這對養(yǎng)老保險基金管理制度的完善和實施起到了積極的作用。如若不然，就會出現(xiàn)這樣那樣因政府定位不明確造成的問題。對于養(yǎng)老保險資金的監(jiān)管，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給出一個科學(xué)合理的制度架構(gòu)，給予健全的法律環(huán)境，在確保大眾根本生活的基礎(chǔ)上在發(fā)揮其再次分配的職能，并為其營造一個良好的外界監(jiān)管機(jī)制，而并不是政府機(jī)構(gòu)自己來對養(yǎng)老保險資金進(jìn)行運(yùn)營，這主要的原因是政府機(jī)構(gòu)并不適合資本的運(yùn)營，并且民間機(jī)構(gòu)擁有更多的優(yōu)勢。

三、提升政府養(yǎng)老保險基金監(jiān)管效率的對策

（一）承擔(dān)社會保障轉(zhuǎn)制成本責(zé)任

在政府負(fù)擔(dān)社會保障轉(zhuǎn)制成本上，集中體現(xiàn)在我們國家社會保險機(jī)制從現(xiàn)收現(xiàn)付制度改變?yōu)椴糠掷塾嬛贫壬稀Ｔ诰唧w到消化轉(zhuǎn)制成本的形式上，能夠采用統(tǒng)賬結(jié)合的方式利用社會統(tǒng)籌賬戶的資金來消化一些轉(zhuǎn)制過程中產(chǎn)生的成本，但是完全消化是不可能的，政府應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。在企業(yè)繳納金額保持不變的條件下，運(yùn)用系統(tǒng)內(nèi)增收節(jié)支和系統(tǒng)外投入補(bǔ)充的方式來進(jìn)行消化轉(zhuǎn)制過程產(chǎn)生的費(fèi)用。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管制度，加快培養(yǎng)專業(yè)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前現(xiàn)有的會計事務(wù)所、審計事務(wù)所和風(fēng)險評估企業(yè)的業(yè)務(wù)是向信息使用者和各機(jī)構(gòu)提供信息，使這些信息使用者取得更加準(zhǔn)確的信息，進(jìn)而提高對養(yǎng)老保險資金的管理。由于當(dāng)前我們國家中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處在發(fā)展中階段，其獨(dú)立性、客觀性、公正性還不夠完整，并且與標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)還存在很大的差距，因此，我們國家應(yīng)當(dāng)加快培養(yǎng)這類中介機(jī)構(gòu)，同時也要加強(qiáng)對這類中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。

（三）選取最佳的管理方式

由于我們國家審慎性監(jiān)管原則落實的經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境還不夠完善，所以，在進(jìn)行養(yǎng)老保險基金管理改革之前應(yīng)當(dāng)實施有限的監(jiān)管方式，也就是說養(yǎng)老保險資金的管理交由專門的養(yǎng)老基金管理委員會全權(quán)管理。其監(jiān)管的內(nèi)容包含了：資本儲蓄目標(biāo)、投資要求、外部代理人、市場準(zhǔn)入條件等，監(jiān)管的方法包含了：組織審計、實施檢查、現(xiàn)場查看、審計報告和賬目、特別審計等，但是隨著各種環(huán)境的完善，政府應(yīng)當(dāng)降低監(jiān)管的力度，實施審慎性監(jiān)管的方式。

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