日本公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)職能的演變

魏艷春

日本從明治維新就開始步入完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行列，在經(jīng)歷了自由資本主義（商業(yè)資本主義）、壟斷資本主義、國(guó)家壟斷資本主義后進(jìn)入了公民社會(huì)階段。這期間公共就業(yè)服務(wù)職能也發(fā)生了諸多變化。首先是在工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)東京等地成立了地方的公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，然后是成立了國(guó)家統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，再后是在進(jìn)入了后工業(yè)社會(huì)、后國(guó)家階段后，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)一步發(fā)生變化，開始了某些公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目獨(dú)立行政法人化、市場(chǎng)化的改革嘗試，縮小公共職業(yè)安定機(jī)構(gòu)的正規(guī)常設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，增加為各種特殊人群提供緊急的就業(yè)援助服務(wù)的柔性窗口和柜臺(tái)。公共就業(yè)服務(wù)的功能通過公共職業(yè)安定所（分，出差所），柜臺(tái)、獨(dú)立行政法人以及政府購(gòu)買等方式實(shí)現(xiàn)。同時(shí)存在與特殊的地域開發(fā)政策相關(guān)的地方公共團(tuán)體所舉辦的人才配置機(jī)構(gòu)，以及由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)廳所舉辦的在中小企業(yè)開發(fā)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的以不失業(yè)為前提的人才配置機(jī)構(gòu)，這樣就構(gòu)成了日本完整的國(guó)家中央主管部門、地方特殊部門、國(guó)家中央相關(guān)部門相互配合的人才公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

一、關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)的行政服務(wù)職能與公共就業(yè)服務(wù)的公共服務(wù)職能

所謂公共就業(yè)服務(wù)就是對(duì)全體國(guó)民以及全體用人單位提供免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)個(gè)人的才能通過就業(yè)行為獲得有效發(fā)揮，促進(jìn)用人單位通過有效雇用使經(jīng)濟(jì)繁榮，社會(huì)進(jìn)步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，并推動(dòng)人類社會(huì)的進(jìn)步。

關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)的行政服務(wù)職能就是公共就業(yè)服務(wù)由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)直接提供，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)是公共就業(yè)服務(wù)提供的唯一主體，也即壟斷主體，其可以實(shí)現(xiàn)特定歷史條件下，國(guó)民就業(yè)的公平（平等）性的目標(biāo)，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)的公共服務(wù)職能就是公共就業(yè)服務(wù)不僅由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)直接提供，還可由具有奉公精神的專業(yè)經(jīng)營(yíng)能力非常強(qiáng)的民間就業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)委托提供特定的公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)對(duì)此類項(xiàng)目進(jìn)行間接的提供。于是公共就業(yè)服務(wù)的提供職能就由傳統(tǒng)的行政服務(wù)的職能，轉(zhuǎn)為公共服務(wù)職能，提供的主體實(shí)現(xiàn)了多元化，且多元化主體間形成了功能互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)。公共就業(yè)服務(wù)的職能實(shí)現(xiàn)的表達(dá)方式由垂直的體系化下的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)為縱橫交錯(cuò)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

二、工業(yè)化時(shí)代公共就業(yè)服務(wù)行政服務(wù)職能

在第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)對(duì)日本的公共就業(yè)服務(wù)的宗旨進(jìn)行了徹底的改革，使其公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)由為戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期調(diào)動(dòng)舉國(guó)力量配置人力的機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為在和平時(shí)期促進(jìn)個(gè)體人權(quán)實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展，國(guó)際關(guān)系友好和平發(fā)展的有效工具。為此，在美國(guó)相關(guān)專家的指導(dǎo)下，頒布了職業(yè)安定法取代了戰(zhàn)前的職業(yè)介紹法，建立國(guó)家職業(yè)安定行政機(jī)構(gòu)，確立了公共就業(yè)服務(wù)的國(guó)家行政服務(wù)職能。①

首先建立了勞動(dòng)省，在勞動(dòng)省內(nèi)設(shè)立職業(yè)安定局，在地方設(shè)立勞動(dòng)省職業(yè)安定局的派出機(jī)構(gòu)職業(yè)安定所（分室，派出所）。都道府縣首長(zhǎng)知事聽命于勞動(dòng)大臣，任命地方相關(guān)官員處理與協(xié)調(diào)地方公共職業(yè)安定問題。

在國(guó)家職業(yè)安定機(jī)構(gòu)工作的人員都是國(guó)家的公務(wù)人員，參加國(guó)家公務(wù)員考試，其編制由國(guó)家定員法控制，依據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化定期進(jìn)行或擴(kuò)編或縮編的微調(diào)。

在這一時(shí)期公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是由中央到地方的垂直管理體系。盡管二戰(zhàn)之后，在日本確立了地方自治體系，防止中央與地方舉國(guó)一致對(duì)外部發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的體制的死灰復(fù)燃，用地方自治的體系來(lái)牽制中央政府的瘋狂行為，但是在具體涉及個(gè)體人權(quán)的落實(shí)與民間經(jīng)濟(jì)等實(shí)體的健全繁榮發(fā)展的方面，還是容許適合日本后發(fā)集成發(fā)展的重化學(xué)工業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的中央與地方的舉國(guó)體制的存在的，這樣就便于整合全國(guó)的人力資源與物力資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的和平發(fā)展目標(biāo)。

在職業(yè)安定機(jī)構(gòu)的努力下，在戰(zhàn)后解決了農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移的問題；因政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，公務(wù)員的失業(yè)問題；戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后和平憲法確立后，海外戰(zhàn)場(chǎng)退伍軍人的再就業(yè)的問題；以及民營(yíng)企業(yè)因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而導(dǎo)致的失業(yè)人員的重新就業(yè)問題。使日本在1960年代完成了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，在1980年代成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，失業(yè)率在發(fā)達(dá)國(guó)家中常年處于最低水平。

三、在后工業(yè)化時(shí)代（服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代）公共就業(yè)服務(wù)公共服務(wù)職能

隨著日本由年輕的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國(guó)民由物質(zhì)貧窮而富裕，由智力與精神愚昧而文明，國(guó)民對(duì)國(guó)家的公共就業(yè)服務(wù)的需要發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)的由國(guó)家職業(yè)安定行政機(jī)構(gòu)壟斷的公共就業(yè)行政服務(wù)已不能滿足變化而多樣化的需要，于是公共就業(yè)服務(wù)公共服務(wù)職能化改革就提上議程。在20世紀(jì)初的省廳體制與地方自治體制的改革實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)了上述議題。

首先，在提供公共就業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)的主體上就發(fā)生了多樣化的變化。常規(guī)的公共就業(yè)服務(wù)由職業(yè)安定所提供，對(duì)老年人才的特殊就業(yè)服務(wù)由獨(dú)立行政法人提供，對(duì)招聘等服務(wù)進(jìn)行了民間就業(yè)服務(wù)組織招投標(biāo)購(gòu)買嘗試。由于受行政服務(wù)減量經(jīng)營(yíng)的影響，職業(yè)安定機(jī)構(gòu)的公務(wù)員的定編在21世紀(jì)進(jìn)入服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐步縮減。所以分布在日本各地的職業(yè)安定機(jī)構(gòu)的所數(shù)與派出機(jī)構(gòu)數(shù)呈減少趨勢(shì)，而替代辦法是為各種特殊就業(yè)群體提供的特殊就業(yè)服務(wù)的窗口在迅速增加。目前有臨時(shí)工作介紹所，人才銀行，履歷交流廣場(chǎng)，婦女公共職業(yè)安定機(jī)構(gòu)·婦女沙龍·婦女角，職業(yè)綜合支援中心·學(xué)生職業(yè)中心·學(xué)生等職業(yè)相談窗口，外國(guó)人雇傭服務(wù)中心，故（返）鄉(xiāng)公共職業(yè)安定機(jī)構(gòu)（地域職業(yè)相談室），安定就職角（柜臺(tái)），履歷提高公共職業(yè)安定機(jī)構(gòu)及履歷提高角，福祉人材角（柜臺(tái)）等，為特定群體提供針對(duì)性的特定的公共職業(yè)安定服務(wù)的10類機(jī)構(gòu)684個(gè)。②

其次，在公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)從事就業(yè)服務(wù)的人員的身份也實(shí)現(xiàn)了多樣化。在獨(dú)立行政法人化的機(jī)構(gòu)工作的人員由公務(wù)員身份轉(zhuǎn)為非公務(wù)人身份，在職業(yè)安定機(jī)構(gòu)所設(shè)的各種針對(duì)特殊群體需要提供特殊服務(wù)的人員實(shí)現(xiàn)了非常勤化，特殊雇傭有專業(yè)特長(zhǎng)與經(jīng)驗(yàn)的外部人才，具體如心理咨詢師和職業(yè)相談員等。

再次，由于公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容的變化，對(duì)從事公共就業(yè)服務(wù)工作人員的素質(zhì)模型的要求也發(fā)生了變化，對(duì)從事公共就業(yè)服務(wù)工作人員的選拔與錄取的方式也發(fā)生了變化，除了傳統(tǒng)的考錄制外，還對(duì)非常勤人員實(shí)行考核制的錄用方式，從而實(shí)現(xiàn)了選拔方式多樣化。

在工資待遇方面，公務(wù)員與非常勤人員執(zhí)行不同工資待遇體系，這樣就實(shí)現(xiàn)了工資待遇的多樣化，節(jié)省了人工成本。

總之，在21世紀(jì)初日本正在發(fā)生公共就業(yè)服務(wù)公共服務(wù)職能化的改革，這種改革的舉措所取得的績(jī)效成果還有待于進(jìn)一步的觀察與評(píng)估，但是從總體上說(shuō)還是適應(yīng)了日本社會(huì)的變化。

四、啟示

我國(guó)正處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，同時(shí)服務(wù)經(jīng)濟(jì)也在孕育發(fā)展之中，我國(guó)呈現(xiàn)出日本的兩個(gè)歷史階段的疊加發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此，筆者認(rèn)為日本有關(guān)公共就業(yè)服務(wù)職能與機(jī)構(gòu)演變的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)與汲取。

第一，基本公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)國(guó)家直屬化，工作人員身份國(guó)家公務(wù)員化

對(duì)國(guó)民提供均等化的就業(yè)公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)以人為本的國(guó)家理念的一個(gè)有效的工具，因此我國(guó)在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型中就更需要建立國(guó)家相關(guān)行政部門直屬的分散在各地的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以滿足13億人口中勞動(dòng)力人口中有就業(yè)愿望人員的就業(yè)服務(wù)需求。為了實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠切實(shí)有效地提供均等化的服務(wù)，就需對(duì)提供公共就業(yè)服務(wù)的人員的素質(zhì)有統(tǒng)一的要求與管理，因此公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員身份應(yīng)國(guó)家公務(wù)員化，參加國(guó)家統(tǒng)一的公務(wù)員考試，享受國(guó)家公務(wù)員的工資待遇等。

第二，特殊公共就業(yè)服務(wù)獨(dú)立行政法人化

對(duì)有滿足特殊公共就業(yè)服務(wù)需求的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)可全額撥款事業(yè)單位化，也就是日本的獨(dú)立行政法人化。

第三，對(duì)民間成熟的就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，政府可以進(jìn)行購(gòu)買業(yè)務(wù)市場(chǎng)化嘗試

第四，對(duì)變化大的公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)因需設(shè)置應(yīng)急咨詢柜臺(tái)窗口

比如，外國(guó)人就業(yè)管理、女性人才就業(yè)、中老年人才就業(yè)、青年人才就業(yè)，返鄉(xiāng)人才就業(yè)應(yīng)設(shè)應(yīng)急咨詢柜臺(tái)窗口等，以迅速解決特殊人群變化了的就業(yè)需求。

注釋：

1（日文）竹前榮治著《戰(zhàn)后勞動(dòng)改革GHQ勞動(dòng)政策史》，東京大學(xué)出版會(huì)，1988年5月25日，第6次印刷，第177-209頁(yè)。

2 筆者據(jù)（日文）厚生勞動(dòng)生網(wǎng)站全國(guó)公共職業(yè)安定機(jī)構(gòu)等所在地指南中的相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)。

參考文獻(xiàn)：

1.（日文）竹前榮治著 《戰(zhàn)后勞動(dòng)改革GHQ勞動(dòng)政策史》，東京大學(xué)出版會(huì)，1988年5月25日，第6次印刷

2.（日文）平成5年度《勞動(dòng)行政要覽》，勞動(dòng)省監(jiān)修，日本勞動(dòng)研究機(jī)構(gòu)，平成7年3月1日印刷

3.（日文）勞動(dòng)行政研究會(huì)編著《勞動(dòng) 現(xiàn)代行政全集⑩》，昭和59年3月10日發(fā)行

4.（日文）菅野和夫著 《勞動(dòng)法第五版》弘文堂，平成11年4月15日第5版發(fā)行

5.（日文）《六法全書》昭和60年版1，有斐閣，行政組織法編

6.（日文）勞務(wù)行政研究所《1997勞動(dòng)法全書I平成9年版》

7.（日文）（綜合措施檢討用資料）《國(guó)家公務(wù)員關(guān)系法律集》昭和59年3月

8.（日文）淺倉(cāng)むつ子· 島田陽(yáng)一·盛誠(chéng)吾著 《勞動(dòng)法（第3版）》，有斐閣，2008年5月10日第3版

9.（日文）勞動(dòng)省編 平成7年版《日本的勞動(dòng)政策》，勞動(dòng)基準(zhǔn)調(diào)查會(huì)，平成7年3月15日發(fā)行

10.（日文）日本厚生勞動(dòng)省網(wǎng)站，關(guān)于職業(yè)安定政策，機(jī)構(gòu)、活動(dòng)的相關(guān)內(nèi)容

11.（日文）日本總務(wù)省網(wǎng)站，關(guān)于行政組織·行政運(yùn)營(yíng)、機(jī)構(gòu)定員等審查結(jié)果等相關(guān)內(nèi)容

12.（日文）《人事院規(guī)制及關(guān)系法規(guī)》石崎書店。（一）行政機(jī)關(guān)定員令（三）第五節(jié)非常勤職員的工資·津貼

13.（日文）總務(wù)廳 ，《總務(wù)廳年次報(bào)告書》平成3年8月，大藏省印刷局制造

14.（日文）《關(guān)于構(gòu)筑為了實(shí)現(xiàn)行政效率化的新的管理基準(zhǔn)的調(diào)查研究》，1993年3月，財(cái)團(tuán)法人 行政管理研究中心編輯發(fā)行

15.（日文）《行政機(jī)構(gòu)圖》1992年版，總務(wù)廳行政管理局監(jiān)修財(cái)團(tuán)法人 行政管理研究中心編輯發(fā)行

16.（日文）《行政機(jī)構(gòu)圖》1997年版，總務(wù)廳行政管理局監(jiān)修財(cái)團(tuán)法人 行政管理研究中心編輯發(fā)行

17.（日文）《昭和62年度版 公務(wù)員研修教材 關(guān)系法令·資料集》，人事院各省廳研修擔(dān)當(dāng)官會(huì)議

18.（日文）《國(guó)家行政組織法》

19.（日文）《關(guān)于國(guó)會(huì)審議的活性化及政治決定體系的確立的法律》

20.（日文）《關(guān)于通過引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行公共服務(wù)的改革的法律》

21.（日文）《地方自治法》

22.（日文）《職業(yè)安定法》

23.（中文）常凱著《勞權(quán)論》——當(dāng)代中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的法律調(diào)整研究，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2005年7月第2次印刷

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院人力資源市場(chǎng)研究室副研究員）