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    財(cái)政專項(xiàng)資金“??顚S谩钡膶?shí)現(xiàn)形式

    2016-12-03 08:24:09趙建新
    經(jīng)濟(jì)師 2016年10期

    摘 要:財(cái)政專項(xiàng)資金的“??顚S谩北M管是一個(gè)老生常談的問題,但是在新財(cái)政體制下,能做到項(xiàng)目資金的??顚S貌⒉皇且粋€(gè)簡單的問題?!皩?顚S谩蹦酥痢皩Y~核算”是當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理的基本要求。文章以職業(yè)院校為例,從預(yù)算執(zhí)行、資金管理、專賬核算和績效管理等角度提出創(chuàng)新專款專用的實(shí)現(xiàn)形式,旨在提高財(cái)政專項(xiàng)資金的管理績效。

    關(guān)鍵詞:??顚S?專賬核算 項(xiàng)目績效 實(shí)現(xiàn)形式

    中圖分類號(hào):F234.3,G71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1004-4914(2016)10-108-03

    一、問題的提出

    在事業(yè)單位資金來源中,有一類資金具有專門目的、專門用途,為單位完成專門任務(wù)并通過部門預(yù)算或上級(jí)部門單獨(dú)安排的資金,稱為“專項(xiàng)資金”。專項(xiàng)資金形成的支出在政府收支分類科目中稱為“項(xiàng)目支出”。專項(xiàng)資金管理的基本要求為“專款專用”,有的專項(xiàng)資金除了要求“??顚S谩蓖?,還附加“專賬管理”或“專賬核算”。隨著國家對(duì)職業(yè)教育投入的加大,各種目的和用途的專項(xiàng)資金也越來越多地投入到職業(yè)院校中。而為了提高專項(xiàng)資金的使用效益和項(xiàng)目績效,國家對(duì)專項(xiàng)資金的管理要求越來越高,其中一點(diǎn)就是必須做到專項(xiàng)資金的“??顚S谩被颉皩Y~管理”。如在“十二五”期間國家對(duì)中等職業(yè)學(xué)校啟動(dòng)的“國示范”學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目,每個(gè)立項(xiàng)學(xué)校都將獲得中央及地方配套的財(cái)政投入高達(dá)2000萬左右的建設(shè)專項(xiàng)資金。而根據(jù)教育部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)的《國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》(教職成〔2011〕7號(hào))(以下簡稱《項(xiàng)目管理暫行辦法》)第十九條要求:“專項(xiàng)資金按財(cái)政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定辦理支付,納入項(xiàng)目學(xué)校財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,并設(shè)置單獨(dú)賬簿進(jìn)行明細(xì)核算,??顚S?、專賬管理?!痹谛仑?cái)政體制下,面對(duì)越來越多的專項(xiàng)資金投入,如何做到項(xiàng)目資金的“??顚S谩?、“專賬管理”,提高專項(xiàng)資金使用效益和管理績效,是預(yù)算單位義不容辭的監(jiān)管職責(zé)。

    二、??顚S玫谋举|(zhì)和含義

    “??顚S谩笔轻槍?duì)專項(xiàng)資金的管理提出的,旨在提高財(cái)政資金的使用效益,完成預(yù)定的任務(wù),防范專項(xiàng)資金被侵占、挪用?!妒聵I(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》(2012)第二十三條指出:“事業(yè)單位從財(cái)政部門和主管部門取得的有指定項(xiàng)目和用途的專項(xiàng)資金,應(yīng)當(dāng)??顚S?、單獨(dú)核算,并按照規(guī)定向財(cái)政部門或者主管部門報(bào)送專項(xiàng)資金使用情況?!笨梢姡瑖乙褟捻攲釉O(shè)計(jì)的高度對(duì)專項(xiàng)資金提出了明確的管理要求。

    (一)從專項(xiàng)資金的開支范圍看

    專項(xiàng)資金一般都規(guī)定明確的開支范圍,即從開支的內(nèi)容看,必須與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相匹配,不得列入與項(xiàng)目無關(guān)的支出。仍以職業(yè)學(xué)?!皣痉丁睂m?xiàng)資金為例,上述《項(xiàng)目管理暫行辦法》要求該專項(xiàng)資金必須用于重點(diǎn)專業(yè)建設(shè),并且進(jìn)一步規(guī)定專業(yè)建設(shè)資金必須投入到“人才培養(yǎng)與課程體系改革、師資隊(duì)伍建設(shè)、校企合作、工學(xué)結(jié)合運(yùn)行機(jī)制建設(shè)”等三大建設(shè)項(xiàng)目,每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目還需對(duì)應(yīng)更為明細(xì)的開支內(nèi)容。

    (二)從資金的存儲(chǔ)形式看

    專項(xiàng)資金以專戶存儲(chǔ)為最佳,以區(qū)別于其他資金,避免資金互相混用,可以有效杜絕資金被挪用、侵占,以免違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和項(xiàng)目管理規(guī)定。

    (三)從專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算看

    從專項(xiàng)資金的會(huì)計(jì)核算看,需要從單位會(huì)計(jì)賬簿中能單獨(dú)形成專項(xiàng)資金的獨(dú)立賬簿,能清晰地形成專項(xiàng)資金完整的開支軌跡,而不需要從分散的信息中進(jìn)行二次整理,以符合上級(jí)機(jī)關(guān)或項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理需要,并實(shí)現(xiàn)“專賬核算”、“專賬管理”的要求。

    三、??顚S玫默F(xiàn)實(shí)困惑和得失分析

    然后,??顚S玫囊笤诂F(xiàn)實(shí)管理中并不會(huì)輕易實(shí)現(xiàn),還往往成為上級(jí)監(jiān)管部門檢查的重點(diǎn)和詬病的焦點(diǎn)。特別是在新財(cái)政體制下,很多方面還存在與管理要求相矛盾的地方,加上有些單位自身管理規(guī)范性缺失,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)狀況與??顚S玫囊笕杂胁罹?。

    (一)資金管理的限制

    1.部門預(yù)算模式下預(yù)算資金支付的困境。政府部門預(yù)算模式下,單位所有資金均通過國庫集中支付模式以指標(biāo)(額度)的形式下達(dá)單位。所有資金不管是基本支出還是項(xiàng)目支出均以預(yù)算科目呈“碎片化”的形式出現(xiàn)在單位的支付系統(tǒng)中,這種以預(yù)算科目為口徑的資金支付模式固然有利于專款專用,但有時(shí)資金科目名稱往往與項(xiàng)目名稱不銜接,如職業(yè)學(xué)校下達(dá)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),系統(tǒng)內(nèi)財(cái)政指標(biāo)名稱是“教育費(fèi)附加”,而在學(xué)校實(shí)際可能用在“xx實(shí)訓(xùn)樓的建設(shè)”等等。因此,如果要做到??顚S茫仨氁髥挝辉陬A(yù)算執(zhí)行時(shí)按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及內(nèi)容正確使用資金,如果出現(xiàn)偏差,就難以做到??顚S谩A硪环矫?,財(cái)政下達(dá)專項(xiàng)資金的進(jìn)度也往往與項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度不一致,而且滯后的情況較多,使單位在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)無所適從,造成事實(shí)上的??畈荒軐S?。

    2.銀行賬戶設(shè)置的限制。??顚S米罾硐氲哪J?,是實(shí)現(xiàn)“專戶存儲(chǔ)”,即按項(xiàng)目類別在銀行設(shè)立專戶,項(xiàng)目結(jié)束賬戶隨即注銷。但是在現(xiàn)有財(cái)政體制下,所有財(cái)政資金均采用國庫集中統(tǒng)一支付,除了部分基建項(xiàng)目經(jīng)財(cái)政同意可以設(shè)立臨時(shí)性銀行賬戶外,單位原則上不再存在可以支配的獨(dú)立賬戶。事實(shí)上,“專戶存儲(chǔ)”在現(xiàn)實(shí)管理中已經(jīng)弱化,即??顚S迷谫Y金存儲(chǔ)方面很難完美體現(xiàn)。

    3.財(cái)政年終結(jié)余資金清零及收回的限制。財(cái)政實(shí)施年終結(jié)余資金清零及收回的政策往往造成預(yù)算單位在年終預(yù)算資金使用上的錯(cuò)亂,并一度引發(fā)爭議。而新近修訂的《預(yù)算法》(2014)第四十二條明確規(guī)定:“各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金,應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理?!眹乙褟姆ǖ母叨缺U狭素?cái)政資金年終清零和收回的政策界線,亦即單位專項(xiàng)資金作為項(xiàng)目資金最多在單位使用兩年,兩年內(nèi)產(chǎn)生結(jié)余,財(cái)政有權(quán)收回。但這與單位項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程往往產(chǎn)生矛盾,特別是當(dāng)項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)糾紛,在資金結(jié)算造成事實(shí)拖延的情況下,如果超過兩年的項(xiàng)目賬面資金被視為結(jié)余并收回,將造成??顚S帽黄戎袛唷?

    (二)??顚S玫牡檬Х治?/p>

    ??顚S玫谋疽馐潜U享?xiàng)目能順利實(shí)施,不至于出現(xiàn)資金被挪用和占用而使項(xiàng)目被拖延或擱淺。但??顚S帽举|(zhì)上只是手段,項(xiàng)目順利實(shí)施并完成才是根本目的。另一方面,專款專用便于從資金端形成項(xiàng)目實(shí)施過程的價(jià)值軌跡,便于監(jiān)管方從資金端尋找管理方面的問題,從會(huì)計(jì)角度也更易實(shí)現(xiàn)專賬核算的要求。

    但筆者認(rèn)為,??顚S迷趯?shí)現(xiàn)它有利的一面,也有一些值得商榷的地方,主要表現(xiàn)為:

    1.“??睢迸c“專事”之辯。有人認(rèn)為資金只是一種支付手段,任何來源的資金在支付方面沒有任何差別,本無“?!迸c不“專”之分,只要完成專項(xiàng)任務(wù),就算達(dá)到目的,至于用什么資金,其實(shí)并沒有什么區(qū)別??疾祉?xiàng)目的實(shí)施效果只需從項(xiàng)目本身的完成程度及實(shí)施后績效即可,無需從資金端考察。

    2.??顚S媒档土速Y金使用效益。??顚S米畲蟮奶攸c(diǎn),就是人為把資金分成“條條塊塊”,而且“井水不犯河水”,互相不能打通,這就大大降低了單位對(duì)資金的統(tǒng)籌能力,達(dá)不到“大收大支”的效果,明顯降低了財(cái)政資金的使用效益,特別當(dāng)財(cái)政資金下達(dá)與項(xiàng)目實(shí)施不匹配、不均衡時(shí),反而成了單位資金使用的束縛,加劇了單位“有錢不能用,想用沒有錢”并存的矛盾。

    四、新財(cái)政體制下專款專用的實(shí)現(xiàn)形式

    誠然,“??顚S谩痹谀壳罢叻ㄒ?guī)和財(cái)政體制下是每個(gè)預(yù)算單位落實(shí)項(xiàng)目管理過程中必須執(zhí)行的一條基本規(guī)定,不容單位違避、變通。一方面,是單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律的內(nèi)在要求;另一方面,是單位加強(qiáng)項(xiàng)目管理,落實(shí)項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任、并進(jìn)一步爭取項(xiàng)目投入的一種前提和保證。因此,作為預(yù)算單位,必須統(tǒng)籌安排好項(xiàng)目實(shí)施、資金使用和會(huì)計(jì)核算之間的關(guān)系,優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金“??顚S谩钡膶?shí)現(xiàn)形式。

    (一)提升部門預(yù)算編制的精細(xì)化,不斷豐富項(xiàng)目庫建設(shè),滿足不同類型單位的需要

    盡管新財(cái)政體制已運(yùn)行10多年,但各地實(shí)施的情況并不相同,有的相對(duì)成熟,有的在試點(diǎn)中剛剛起步,體現(xiàn)在部門預(yù)算方面也有不斷完善的地方。

    目前,部門預(yù)算的編制框架主要建立在政府收支分類科目基礎(chǔ)上,其中基本支出按經(jīng)濟(jì)類科目編制,口徑相對(duì)統(tǒng)一且比較全面;但是在項(xiàng)目預(yù)算編制過程中,項(xiàng)目科目主要由地方財(cái)政部門以項(xiàng)目庫的形式設(shè)置,但一般偏向于行政事業(yè)單位的通用科目,不能滿足不同類型單位的實(shí)際需要。特別是對(duì)職業(yè)院校來說,許多教學(xué)類功能項(xiàng)目無法在科目名稱上得到體現(xiàn),如職業(yè)院校經(jīng)常開展的技能大賽,其作為一個(gè)項(xiàng)目設(shè)立,但學(xué)校往往需要借用其他科目才能在部門預(yù)算中體現(xiàn)。項(xiàng)目不能在預(yù)算科目上直觀體現(xiàn),一方面容易造成資金被同類合并,造成事實(shí)上的資金混用;另一方面容易造成學(xué)校預(yù)算執(zhí)行時(shí)的困難,出現(xiàn)資金不能正確識(shí)別而誤用,最終難于實(shí)現(xiàn)“專款專用”的要求。

    因此,在項(xiàng)目庫建設(shè)中,必須堅(jiān)持統(tǒng)一性和多樣性相結(jié)合的原則,根據(jù)單位業(yè)務(wù)功能類型,不斷豐富和完善項(xiàng)目庫的建設(shè),盡量減少單位借用項(xiàng)目科目的現(xiàn)象,為項(xiàng)目預(yù)算的正確執(zhí)行提供基本保障。

    (二)創(chuàng)新項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算形式,多角度實(shí)現(xiàn)專賬核算要求

    “專賬核算”是專項(xiàng)資金專款專用的邏輯延伸。然而,在一個(gè)會(huì)計(jì)主體前提下,單位無法以專項(xiàng)資金為一個(gè)會(huì)計(jì)主體進(jìn)行單獨(dú)核算,而必須另辟蹊徑,以多角度實(shí)現(xiàn)專賬核算要求:

    1.建立單獨(dú)輔助賬。最簡便而直接的形式是建立專項(xiàng)資金的輔助賬。即不改變會(huì)計(jì)主體,不改變會(huì)計(jì)核算體系,在單位基本賬套外另行建立專項(xiàng)資金的輔助賬,專門反映專項(xiàng)資金的收支記錄(其記錄依據(jù)來源于主賬套)。輔助賬形式可以是紙質(zhì)、也可以為電子。其優(yōu)點(diǎn)是簡單、直接;缺點(diǎn)是專人負(fù)責(zé),二次歸集,人工成本較大。

    2.在主賬套中嵌入輔助核算科目,由系統(tǒng)同步形成專項(xiàng)賬簿。這種方法一般是在核算軟件中增設(shè)部門核算科目(項(xiàng)目科目),凡涉及到項(xiàng)目資金收支時(shí),需要在選用會(huì)計(jì)科目同時(shí)增掛“部門核算科目”,并通過系統(tǒng)輔助賬模塊實(shí)現(xiàn)查詢功能,生成專項(xiàng)資金輔助賬信息。其優(yōu)點(diǎn)是在主賬套中同步形成,不需另起爐灶;缺點(diǎn)是不太直接,不便于日常管理。

    3.通過建立往來明細(xì)科目實(shí)現(xiàn)專賬核算??梢酝ㄟ^在主賬套中建立往來科目“其他應(yīng)付款-XX(項(xiàng)目)”,凡涉及XX項(xiàng)目專項(xiàng)資金開支時(shí),均通過該科目進(jìn)行過渡:

    借:事業(yè)支出-XX(明細(xì)科目)

    貸:其他應(yīng)付款-XX(X項(xiàng)目)

    借:其他應(yīng)付款-XX(X項(xiàng)目)

    貸:零余額賬戶用款額度

    該方法優(yōu)點(diǎn)是專項(xiàng)資金信息直接在主賬套中生成,并為單位法定賬簿系統(tǒng)中的組成部分;缺點(diǎn)是出現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目時(shí),開設(shè)明細(xì)科目過多,科目庫顯得龐雜,加重核算成本; 其次是信息不夠全面(無收入記錄)和直接。

    (三)加強(qiáng)項(xiàng)目資金動(dòng)態(tài)平衡管理,適當(dāng)允許項(xiàng)目資金的互相融通

    上文提及,要做到??顚S茫枰?xiàng)目實(shí)施與資金供應(yīng)相匹配,但實(shí)務(wù)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施與資金供應(yīng)脫節(jié)的情況,主要表現(xiàn)為項(xiàng)目實(shí)施相對(duì)平穩(wěn),而資金供應(yīng)在年度內(nèi)往往出現(xiàn)“前低后高”的現(xiàn)象,對(duì)??顚S眯纬烧系K。由于支付結(jié)算產(chǎn)生的問題也會(huì)對(duì)項(xiàng)目的正常實(shí)施產(chǎn)生不利影響。同時(shí),在實(shí)務(wù)中還偶爾會(huì)出現(xiàn)先實(shí)施項(xiàng)目,后撥付資金的情況,如有些職業(yè)學(xué)校承辦或參加技能大賽,往往賽后由上級(jí)或地方財(cái)政再給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,出現(xiàn)“先墊后補(bǔ)”的情況,造成單位在資金使用方面的混亂,對(duì)專款專用也是一種自相矛盾。

    因此,針對(duì)這種“錢事不對(duì)稱”的矛盾,為了嚴(yán)格做到??顚S?,必須要求財(cái)政部門創(chuàng)新預(yù)算資金管理模式,允許資金在不同預(yù)算項(xiàng)目之間能臨時(shí)相互調(diào)劑,項(xiàng)目資金能適度融通,以克服項(xiàng)目實(shí)施與資金供應(yīng)之間的時(shí)間差,這樣才能既保證專款專用,同時(shí)也能保證項(xiàng)目的正常開展。

    (四)優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理,推行績效預(yù)算改革,提高項(xiàng)目管理績效

    新《預(yù)算法》規(guī)定了項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理,其本質(zhì)上是保證項(xiàng)目資金的安全和效益,避免項(xiàng)目資金在單位長期滯留,降低資金使用效益。但項(xiàng)目實(shí)施有其自身規(guī)律,應(yīng)該說常規(guī)項(xiàng)目限定在2年內(nèi)完成比較合理,但對(duì)于學(xué)校的一些科研項(xiàng)目、大型基建項(xiàng)目等,未必能在2年內(nèi)順利完成。如大型基建項(xiàng)目,由于前期審批開工、后期驗(yàn)收決算工作較復(fù)雜,周期往往要超過2年,如果資金嚴(yán)格控制在2年內(nèi)完成支付,往往造成單位的被動(dòng),要么超過合同規(guī)定及進(jìn)度超額付款,出現(xiàn)可能的后期質(zhì)量糾紛風(fēng)險(xiǎn);要么年終“結(jié)余”資金被財(cái)政收回,項(xiàng)目資金來源出現(xiàn)危機(jī),影響項(xiàng)目后期支付。

    針對(duì)上述情況,本文認(rèn)為,對(duì)于項(xiàng)目結(jié)余資金的管理,財(cái)政部門在嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的前提下,也應(yīng)因地制宜,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采取分類管理辦法。對(duì)于常規(guī)項(xiàng)目產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)余資金可以采取收回的辦法,以提高財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行率;對(duì)于大型項(xiàng)目或本質(zhì)上周期較長的項(xiàng)目,在2年后實(shí)際仍未完成需進(jìn)行后期支付的資金,應(yīng)采取資金結(jié)轉(zhuǎn)的辦法允許單位延期使用。但從根本上,還應(yīng)積極推進(jìn)績效預(yù)算改革,對(duì)項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)工作;如果因單位管理問題,造成項(xiàng)目不當(dāng)延期,則應(yīng)降低績效評(píng)價(jià)相應(yīng)分值,以此促進(jìn)單位提高項(xiàng)目資金管理水平,提高項(xiàng)目管理績效,從根本上提高資金使用效益。

    [本文系江蘇省高校哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)2014年立項(xiàng)課題“高職校部門預(yù)算管理模式的實(shí)踐研究”(2014SJA012)階段性成果]

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    (作者單位:江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院蘇州旅游與財(cái)經(jīng)分院財(cái)務(wù)處 江蘇蘇州 215104)

    [作者簡介:趙建新(1965—),男,江蘇蘇州人,正高級(jí)會(huì)計(jì)師,注冊(cè)會(huì)計(jì)師,副教授,江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院蘇州旅游與財(cái)經(jīng)分院財(cái)務(wù)處處長。主要研究方向:公共財(cái)政部門預(yù)算管理,高校財(cái)務(wù)管理,財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)理論。]

    (責(zé)編:若佳)

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