土地勘測定界相關(guān)問題探討

莊煥龍

（廣州市花都區(qū)地籍測量隊，廣東 廣州 510800）

摘要：本文通過討論土地勘測定界相關(guān)的工作技術(shù)方法、地籍調(diào)查、土地確權(quán)，歷史權(quán)屬界線處理等問題，探討如何規(guī)范勘測定界技術(shù)工作，保證工作成果的質(zhì)量，提升土地勘測定界工作效率。

關(guān)鍵詞：土地勘測定界；地籍調(diào)查；土地確權(quán)

1引言

土地勘測定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進行的技術(shù)服務(wù)性工作。自改革開發(fā)以來，隨著我國國民經(jīng)濟高速發(fā)展，土地開發(fā)利用規(guī)模迅速擴大。土地管理規(guī)章制度不斷完善，土地征收開發(fā)，報批建設(shè)項目用地手續(xù)不斷規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化?？睖y定界工作作為建設(shè)用地管理的一項前期基礎(chǔ)性工作，必須不斷提高工作效率和嚴(yán)格把控工作成果質(zhì)量。

2勘測定界工作的一般規(guī)程

土地勘測定界工作主要目的是調(diào)查項目用地范圍的土地權(quán)屬和土地現(xiàn)狀，并出具勘定定界技術(shù)報告書。土地勘測定界技術(shù)報告書是辦理用地報批土地審核的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，也是涉及權(quán)利人征地補償主要依據(jù)。所以勘測定界工作帶有很強的政策性，必須嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)程作業(yè)，才能保證成果符合審核部門的要求。

一般工作規(guī)程主要參照國家標(biāo)準(zhǔn)《土地勘測定界規(guī)程》TD/T1008—2007，本文不作累述。啟動勘測定界工作前，項目建設(shè)單位必須通過相關(guān)部門取得用地的預(yù)審，選址意見書，規(guī)劃許可證等手續(xù)。并且聘用有測繪資質(zhì)的測量隊伍進行勘測定界工作。而各地區(qū)由于有地方性政策特別要求，勘測工作也有差異，必須在當(dāng)?shù)乜睖y定界主管部門指導(dǎo)下，進行此項工作。

3勘測定界工作的組織分工

勘測定界作為征地的前置工作，提供最基本的用地信息。所以必須高度重視勘測定界的人員組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工。在工作實踐中，各地方主體工作分工有各自的特點。以花都區(qū)為例，相關(guān)土地權(quán)利人、當(dāng)?shù)卣鞯夭块T、用地單位、勘測測量隊，以及國土資源主管部門多方配合實施勘界工作。

《土地勘測定界規(guī)程》中規(guī)范勘測定界工作，是在各級國土資源行政主管部門組織下，由有資格的勘測單位承擔(dān)：國土資源主管部門根據(jù)建設(shè)單位的申請，提供項目所在范圍內(nèi)的各年份土地利用現(xiàn)狀圖、已辦理登記的土地權(quán)屬界線圖、已征地紅線圖、基本農(nóng)田界線圖等數(shù)據(jù)，并審核確認(rèn)權(quán)屬調(diào)查成果，受理集體土地所有權(quán)變更登記業(yè)務(wù)。協(xié)助政府部門解決土地權(quán)屬爭議問題；勘測定界單位，按照《土地勘測定界規(guī)程》指導(dǎo)開展工作，收集資料和實地調(diào)查相結(jié)合，出具勘測定界技術(shù)報告書等成果。

項目用地的屬地街鎮(zhèn)一級政府相關(guān)征拆遷部門一般承擔(dān)項目用地的征拆遷和供地任務(wù)，屬地政府比較熟悉用地情況，征地相關(guān)事項與土地權(quán)屬人溝通更為深入，協(xié)調(diào)指界更具有優(yōu)勢。所以花都區(qū)的用地報批工作中，所在街鎮(zhèn)政府需配合用地單位開展勘測定界工作，負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)土地權(quán)利人進行權(quán)屬界線的確認(rèn)。

用地單位根據(jù)項目要求，承上啟下，作為項目業(yè)主，向職能部門申請勘界資料，聘請勘測單位，配合勘測定界工作等工作。

土地權(quán)利人，實地指界確認(rèn)權(quán)屬，提供權(quán)屬證明材料，配合相關(guān)部門的業(yè)務(wù)辦理需求。

4勘測定界的地籍調(diào)查存在問題及解決方法

4.1土地現(xiàn)狀調(diào)查

地籍調(diào)查包括土地現(xiàn)狀調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查。土地勘測定界規(guī)定調(diào)查實地的土地利用現(xiàn)狀。自全國第二次土地調(diào)查以后，各縣區(qū)每年結(jié)合衛(wèi)星監(jiān)測衛(wèi)片都做了年度土地變更調(diào)查，土地利用現(xiàn)狀現(xiàn)勢性較強，國土部門主要以每年土地利用變更現(xiàn)狀圖作為審核勘測定界地類調(diào)查的依據(jù)。因此，勘測定界的土地現(xiàn)狀地類調(diào)查，主要參照利用最新年度土地變更成果來確定土地利用現(xiàn)狀。

4.2權(quán)屬調(diào)查

勘測定界主要難點在于土地權(quán)屬調(diào)查。近年來，國家加大對農(nóng)民土地權(quán)益的保護，于2012年實現(xiàn)了村民小組一級的全國集體土地所有權(quán)登記，在2014年后，省級主管部門要求對集體土地變更登記數(shù)據(jù)庫進行更新備案，其備案數(shù)據(jù)作為用地報批的土地權(quán)屬審核依據(jù)。用地報批的項目用地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬必須清晰無爭議，涉及集體土地必須核發(fā)土地所有證到經(jīng)濟社一級。在實際工作中，存在部分集體土地由于種種原因尚未核發(fā)土地所有證。在勘測定界期間，如果涉及尚未完善登記手續(xù)的集體土地，為了提高工作效率和節(jié)約辦證費用，項目業(yè)主可請勘測單位要配合權(quán)屬人，向登記機構(gòu)提供地籍調(diào)查表，勘測定界指界圖等辦證材料，申請辦理不動產(chǎn)登記。只有登記機構(gòu)對集體土地登記入庫，并備案各級國土部門主管權(quán)屬審核部門，勘測定界成果才能通過其用地權(quán)屬審核。

勘測定界指界圖需各權(quán)屬人現(xiàn)場指界并確認(rèn)權(quán)屬，土地權(quán)屬與土地登記信息有出入的，必須向縣級的土地主管部門申請土地變更登記。

4.3確認(rèn)無主土地的方法

勘測定界的權(quán)屬調(diào)查中，無主地是無相關(guān)權(quán)屬人指認(rèn)的土地。無主地主要類型是河流、市政路、一般公路、市政綠化用地和歷來無相關(guān)權(quán)利人主張權(quán)利或者申請登記的土地。以花都區(qū)為例：河流一般定為國有用地；市政路和市政綠化用地，如是批地紅線范圍內(nèi)代征的用地，可定為無主國有用地；縣級公路以下的，政府有征地補償?shù)模_定為國有用地，如未征地補償?shù)?，確定為集體土地并完善登記手續(xù)；其他無法確認(rèn)權(quán)屬的土地，應(yīng)由屬地政府開具權(quán)屬證明，暫時確認(rèn)為國有。

4.4如何解決歷史權(quán)屬界線重疊或重證問題

地籍權(quán)屬調(diào)查最復(fù)雜的問題在于如何處理登記簿系統(tǒng)上出現(xiàn)的權(quán)屬界線重疊，甚至重證問題。登記簿系統(tǒng)的圖形數(shù)據(jù)，由于數(shù)據(jù)管理不善，歷史數(shù)據(jù)不斷積累和變更，比例尺精度、歷史批文坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換偏移等原因，不可避免存在界線重疊的情況。重疊的類型也較多，如國有與國有重疊，國有與集體界線重疊等等。

勘界工作中，出現(xiàn)集體土地權(quán)屬與國有批文范圍重疊現(xiàn)象比較普遍。解決辦法是尊重歷史批文紅線，經(jīng)用地查冊，核實國有用地批文的界址坐標(biāo)，并結(jié)合實際情況多方走界確定權(quán)屬，最終向登記部門申請并變更界線。權(quán)屬登記部門應(yīng)進行查冊核實國有紅線的真實位置，一般對集體所有證進行更正。

由于各個歷史階段的測量技術(shù)能力不同，保存下來的數(shù)字化圖形邊界細(xì)微重疊實屬正常，在勘界工作中，應(yīng)當(dāng)把握一個度，實地只要權(quán)屬雙方相對位置相差不大，盡量避免修改歷史數(shù)據(jù)，可適當(dāng)技術(shù)處理綜合掉細(xì)碎的權(quán)屬圖斑。

4.5爭議土地調(diào)解

在勘界工作中，由于征地帶來巨大的經(jīng)濟效益，權(quán)屬人對土地往往寸土必爭，面積較小的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。爭議較大的，也可以報送政府土地糾紛調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)解。不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。

5建議

5.1完善綜合性地籍管理系統(tǒng)

勘測定界權(quán)屬調(diào)查須查冊相關(guān)歷史權(quán)屬資料，這些資料零散且部分因歷史久遠(yuǎn)，數(shù)據(jù)丟失或殘缺。所以建立完善的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)十分必要，讓權(quán)屬審核經(jīng)辦人可靠的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)套合審查，減少權(quán)屬審核錯漏的幾率。建議國土規(guī)劃部門統(tǒng)一把規(guī)劃紅線，批文紅線，登記權(quán)屬界線，征地紅線，爭議地界，行政界線，現(xiàn)狀地類圖等信息綜合到一個數(shù)據(jù)庫平臺。并要求各相關(guān)部門實時動態(tài)更新數(shù)據(jù)，定期對過程數(shù)據(jù)進行備案。另外，加大力度補錄未數(shù)字化的歷史批文和已登記數(shù)據(jù)的地籍資料，排查并糾正歷史錯漏數(shù)據(jù)。

5.2勘界工作的監(jiān)管建議

勘測定界的成果是最基礎(chǔ)的技術(shù)數(shù)據(jù)，其成果應(yīng)用貫穿用地報批業(yè)務(wù)的整個流程。成果影響到征地補償，農(nóng)民社保，農(nóng)民留用地，耕地占補平衡，建設(shè)用地指標(biāo)等重要工作。當(dāng)前各個地區(qū)逐漸放開市場，允許通過市場手段招用具有資質(zhì)的測繪隊伍承當(dāng)此項任務(wù)。但由于各個作業(yè)隊伍技術(shù)經(jīng)驗不足，相關(guān)法律意識薄弱，在調(diào)查中操作不規(guī)范，容易出現(xiàn)紕漏，造成數(shù)據(jù)成果不準(zhǔn)確，導(dǎo)致對國土資源審核部門帶來行政風(fēng)險。

因此，應(yīng)當(dāng)加強對測量隊伍的管理，建立健全有效的土地勘測定界監(jiān)督管理機制，完善質(zhì)量管理體系。構(gòu)建嚴(yán)格的測繪單位準(zhǔn)入制度，建立一套篩選機制。對進入本地區(qū)測量隊伍，國土資源管理部門測繪作業(yè)進行資質(zhì)備案。定期對測量隊伍相關(guān)業(yè)務(wù)能力進行考核，保障勘測定界成果質(zhì)量。對完成質(zhì)量進行評分，逐漸淘汰服務(wù)差、信用不良，成果不符合規(guī)范的隊伍。

5.3加大對勘測定界經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

加強勘界工作相關(guān)人員的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加大勘測定界相關(guān)政策的宣傳，促進勘測定界工作順利開展，以確?？睖y定界成果的可靠性。加強從業(yè)的職業(yè)道德建設(shè)，強化服務(wù)理念。

結(jié)語：勘測定界工作是國土資源管理工作的一項基礎(chǔ)工作，對經(jīng)濟發(fā)展用地開發(fā)利用提供了技術(shù)支撐?？睖y定界從業(yè)人員，必須不斷提高技術(shù)業(yè)務(wù)能力，提高勘測定界服務(wù)能力，促進勘測定界工作逐漸走向規(guī)范化道路，形成勘測定界成果真實可靠，滿足經(jīng)濟發(fā)展土地開發(fā)利用的需要。

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