“美國治下”的北極治理

孫凱

自去年4月美國擔任北極理事會輪值主席國以來，至今已有一年半時間。北極理事會成立于1996年，成員包括俄羅斯、美國、加拿大、瑞典、挪威、芬蘭、丹麥和冰島。在擔任輪值主席國期間，奧巴馬政府對美國的北極政策進行了一些調(diào)整。隨著奧巴馬總統(tǒng)任期即將結(jié)束，北極治理以及美國的北極政策走向何方，將對中美北極事務合作以及中國參與北極事務產(chǎn)生一定影響。

國內(nèi)層面：提升北極事務的優(yōu)先度

美國擔任北極理事會輪值主席國之后，北極事務在美國政府國內(nèi)議程中的優(yōu)先度得到極大提升。去年8月，美國在阿拉斯加州主辦“北極事務全球領(lǐng)導力大會：合作、創(chuàng)新、參與和韌性”（GLACIER），八個北極理事會成員和中國、日本、印度等非北極國家和地區(qū)參加了會議。奧巴馬出席了會議，并因此成為首位在任職期間到訪阿拉斯加北極地區(qū)的美國總統(tǒng)。冷戰(zhàn)后美國似乎一度對北極不感興趣，因此奧巴馬的北極行極大地提升了美國內(nèi)對北極問題的關(guān)注。此外，去年美國還成立了“北極行政指導委員會”，以提高美國政府北極事務的決策效率。

國際層面：力圖引領(lǐng)北極事務

在擔任輪值主席國后，美國有意在北極理事會和北極治理進程中推進“美國議程”，而“美國議程”的重點就是北極氣候變化問題。在去年的GLACIER大會上，氣候變化問題就是核心議題。會后美國牽頭組織部分與會國家就氣候變化與北極問題發(fā)表了一份聯(lián)合聲明。今年4月，北極理事會通過了關(guān)于減少碳及甲烷排放的行動框架。參與聯(lián)合聲明的國家對這一行動框架表示了支持。

除了多邊合作，奧巴馬政府也積極推動北極氣候變化問題上的雙邊合作。今年3月，奧巴馬與來訪的加拿大總理特魯多共同發(fā)表《美加兩國關(guān)于北極、氣候及能源問題的聯(lián)合聲明》。為應對日益嚴峻的北極氣候挑戰(zhàn)，雙方商定了共同努力的四大目標：科學決策以保護北極生物多樣性；將原住民的科學和傳統(tǒng)知識納入決策；促進北極經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；支持北極社區(qū)發(fā)展。美俄關(guān)系雖然受到烏克蘭等問題的沖擊，但兩國在科學研究、環(huán)境保護等北極事務上一直保持合作關(guān)系。去年的GLACIER大會和今年美國牽頭在華盛頓召開的“北極科學部長會議”等，俄羅斯都派出高級別官員參會。

明年4月，美國將把主席國位置移交給芬蘭。為確保其以應對氣候變化為重點的北極議程的延續(xù)性，今年3月卡內(nèi)基和平基金會召開“北極領(lǐng)導力：從華盛頓到赫爾辛基”會議，就美國擔任輪值主席國期間的優(yōu)先事項以及芬蘭擔任輪值主席國期間的北極議程進行了研討和協(xié)調(diào)。

此外，北極科學合作也是美國重點關(guān)注的議題。在美國的組織下，目前北極理事會圍繞科學合作的協(xié)定談判已經(jīng)基本完成，并有望在近期簽署有約束力的《北極科學合作協(xié)定》，這將是“美國治下”北極理事會的標志性成果之一，也將成為奧巴馬政府政治遺產(chǎn)的一部分。

不過值得注意的是，雖然“美國治下”的北極理事會在推動北極科學合作、北極新興事務的治理方面發(fā)揮了重要作用，但是美國召集的GLACIER大會并不是北極理事會框架下的會議，美國主導成立的海岸警衛(wèi)隊北極論壇也是北極理事會框架之外的一個機構(gòu)，北極理事會甚至有“被邊緣化”的趨勢。

走向和影響

“美國治下”的北極理事會秉持的是“有限度的開放”，總體來說對非北極國家和地區(qū)持歡迎態(tài)度。例如，就近年來新興的北極地區(qū)漁業(yè)管理問題，在北極理事會框架下以及在美國的協(xié)調(diào)下多次召開會議，除了北極國家外，中國、日本、韓國等利益相關(guān)國家也多次受邀參與討論。

自2013年成為北極理事會的正式觀察員國以來，中國在北極科學考察和治理體系中發(fā)揮著越來越大的影響和作用。目前，中美兩國在北極科學考察、北極氣候治理、北極漁業(yè)管制、北極航運等領(lǐng)域展開了合作。去年5月，首屆中美北極社會科學論壇在上海舉辦，第二屆論壇也于今年5月在華盛頓召開?？梢哉f，制度化的論壇在促進理解、凝聚共識、推動中國北極事務話語權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮了頗為重要的作用。極地事務的合作一直是中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話的議題之一，中國應積極推動戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話后續(xù)成果的落實，使北極事務合作成為中美新型大國關(guān)系建設(shè)中新的增長點。

（作者為中國海洋大學法政學院副教授，上海高校智庫、上海市社會科學創(chuàng)新研究基地“國家海洋戰(zhàn)略與權(quán)益研究基地”兼職研究員）