美以軍援關(guān)系為何如此“擰巴”

慕小明

9月14日，美國副國務(wù)卿托馬斯·香農(nóng)與以色列代理國家安全顧問雅各布·內(nèi)格爾在華盛頓簽署了一項(xiàng)總額為380億美元的十年軍事援助諒解備忘錄。這是美國歷史上最大數(shù)額的單筆雙邊軍事援助和安全合作計(jì)劃。根據(jù)協(xié)議，自2019至2028財(cái)年，以色列將每年從美國獲得大約38億美元的援助，其中包括33億美元的“外國軍事資助”資金和首次新增的5億美元導(dǎo)彈防御項(xiàng)目資金。美國總統(tǒng)奧巴馬當(dāng)天發(fā)表聲明稱，美國將“毫不動(dòng)搖”地堅(jiān)持對以色列的安全承諾。

美國對以軍援政策的演變

美國歷屆政府一直把維護(hù)以色列的生存和安全作為一項(xiàng)基本政策，而提供軍事援助則是落實(shí)該政策的重要舉措。根據(jù)美國會研究服務(wù)處的數(shù)據(jù)，二戰(zhàn)結(jié)束以來以色列從美國獲得總計(jì)1243億美元的援助，是獲得美國軍事援助最多的國家。

隨著不同時(shí)期美國全球戰(zhàn)略特別是中東戰(zhàn)略的變化，美國對以色列的軍援政策也經(jīng)歷了一系列調(diào)整和演變。從1948年以色列建國到1960年，美國執(zhí)行的是杜魯門總統(tǒng)確立的限制向以色列提供軍援的政策，不僅禁止或限制向以色列出售武器，而且軍事貸款極為有限。而且艾森豪威爾上臺后，其軍援政策偏向阿拉伯國家。直到1956年，美國才不再反對將在其他國家生產(chǎn)的美國軍事裝備出售給以色列。到1961年，美國對以色列的軍事貸款總額僅為90萬美元，而提供給與以作戰(zhàn)的阿拉伯國家的武器價(jià)值則高達(dá)1.37億美元。第一次中東戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國放寬了對以色列的武器禁運(yùn)，但出售的武器限制在“合法安全所需的武器范圍”。

1961年肯尼迪上臺后，首提美以“特殊關(guān)系”，開始推行向以色列提供先進(jìn)武器的政策，不斷突破向以色列出售武器的政策限制。1962年，肯尼迪政府向以色列出售僅限于盟國的“霍克”導(dǎo)彈，標(biāo)志著美國對以色列軍售政策發(fā)生重大變化。1967年“六·五戰(zhàn)爭”爆發(fā)前，約翰遜總統(tǒng)秘密批準(zhǔn)向以色列緊急空運(yùn)裝甲運(yùn)兵車、坦克配件、“霍克”防空導(dǎo)彈系統(tǒng)等大量軍事物資。1968年10月，美國向以色列出售先進(jìn)的“鬼怪”式飛機(jī)，美國由此從保持中立向維持以色列相對軍事優(yōu)勢的軍援政策轉(zhuǎn)變。1961至1968年，美國向以色列提供了1.6億多美元的軍事貸款。

1969年尼克松上臺到卡特任期結(jié)束，美國總共向以色列提供了約75億美元的軍事貸款。其軍援政策出現(xiàn)了一些變化：一是將對以色列的軍援與對阿拉伯國家的軍援掛鉤;二是從1974年起開始向以色列提供軍事贈款，到1980年共達(dá)52.5億美元;三是軍援成為美國影響以色列政策的重要手段。尼克松認(rèn)為，“我們要使以色列強(qiáng)大到不怕談判，但又不能使他們過于強(qiáng)大而認(rèn)為不需要談判了?！贝撕蟮拿绹鴼v屆政府基本上沿用了尼克松確立的軍援政策。

從1981年里根上臺到1991年冷戰(zhàn)結(jié)束，美國共向以色列提供了35.5億美元軍事貸款和147.649億美元軍事贈款。1983年11月，美以兩國國防部長正式簽署《美以戰(zhàn)略合作協(xié)議》，內(nèi)容包括建立兩軍聯(lián)合演習(xí)機(jī)制、加強(qiáng)情報(bào)合作和互換、允許美軍使用以色列的港口、機(jī)場和基地等。《美以戰(zhàn)略合作協(xié)議》的簽署，標(biāo)志著美以正式軍事結(jié)盟。此后，美國對以色列的軍援走向制度化，并逐步放寬對以色列的軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、強(qiáng)化兩國在武器研發(fā)方面的合作。美國不僅同意為以色列研制“幼獅”戰(zhàn)機(jī)提供技術(shù)資料和每年2.5億美元的研制經(jīng)費(fèi)，而且?guī)椭陨猩a(chǎn)潛艇和建設(shè)核設(shè)施。1986年，以色列加入美國“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃，雙方合作研制“箭”式導(dǎo)彈。1988年，美以簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議備忘錄，持續(xù)強(qiáng)化確保以色列相對軍事優(yōu)勢的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。老布什政府基本沿襲了里根政府的中東政策。隨著海灣戰(zhàn)爭的爆發(fā)，美國需要阿拉伯國家的支持，老布什政府對以色列采取了既壓又護(hù)的政策。為安撫以色列，1990年美國又追加了以色列17.5億美元的防務(wù)援助。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，以色列作為美國在中東乃至全球遏制蘇聯(lián)勢力擴(kuò)張的戰(zhàn)略伙伴的角色不復(fù)存在，但美國對以色列的軍援繼續(xù)保持了增長。從1991至1998年，美對以軍援為每年18億美元，克林頓政府1999年增至每年24億美元，小布什政府2007年增至每年30億美元。除了軍事贈款、出售先進(jìn)武器裝備，兩國還加強(qiáng)了在反恐、控制大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、彈道導(dǎo)彈防御甚至航天領(lǐng)域的合作。

新軍援談判之路并不平坦

奧巴馬政府上臺后，放棄了小布什政府孤立、打壓“問題國家”的做法，轉(zhuǎn)而采取“接觸戰(zhàn)略”，把和談作為美國中東政策的主軸，以柔性政策改善與宿敵伊朗的關(guān)系。為將美國全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太，奧巴馬在中東力推伊核、巴以和談。但奧巴馬的中東戰(zhàn)略與以色列總理內(nèi)塔尼亞胡強(qiáng)硬捍衛(wèi)以色列利益的政策相背而行，導(dǎo)致美以關(guān)系持續(xù)緊張。

2015年3月，內(nèi)塔尼亞胡沒有按照慣例提前與白宮協(xié)商，就接受美眾議院議長博納的邀請?jiān)趪鴷l(fā)表演講，稱伊核協(xié)議是一個(gè)“非常糟糕的協(xié)議”，是在為伊朗獲得核武器鋪路。7月伊核問題全面協(xié)議達(dá)成后，奧巴馬高度贊揚(yáng)伊核協(xié)議是“歷史性的協(xié)議”;而內(nèi)塔尼亞胡則稱協(xié)議“威脅到以色列的生存”。今年3月，內(nèi)塔尼亞胡拒絕了白宮提出的到華盛頓與奧巴馬會面的計(jì)劃。

除了伊核問題，美以在以巴問題上的分歧也在擴(kuò)大。2015年3月，就在以色列大選的前一天，內(nèi)塔尼亞胡在接受以色列新聞網(wǎng)站NRG采訪時(shí)否認(rèn)了巴勒斯坦的建國可能，而在2009年他還表態(tài)認(rèn)可在地中海與約旦河之間為兩個(gè)民族建立兩個(gè)國家的理念。這是內(nèi)塔尼亞胡在巴勒斯坦建國問題上的一次倒退?！皟蓢桨浮笔敲绹袞|政策的基石之一，內(nèi)塔尼亞胡此番言論自然引起美國官方和輿論的強(qiáng)烈不滿。盡管內(nèi)塔尼亞胡在當(dāng)選后改變了說法，否認(rèn)放棄支持巴勒斯坦建國，但白宮并未做出積極回應(yīng)。

美國與以色列在一系列問題上的分歧，直接造成內(nèi)塔尼亞胡凍結(jié)了美以新軍援協(xié)議的談判進(jìn)程。此前雙方已接近達(dá)成一項(xiàng)新方案，即美國把對以色列的軍援增至每年36億至37億美元。盡管如此，鑒于敘利亞和伊拉克的持續(xù)動(dòng)蕩，內(nèi)塔尼亞胡仍力爭在奧巴馬任期結(jié)束前達(dá)成這項(xiàng)新軍事援助協(xié)議。2015年10月，美軍參謀長聯(lián)席會議主席約瑟夫·鄧福德訪問以色列，美以重啟軍援談判，兩國在安全關(guān)系方面重回正軌。經(jīng)過近十個(gè)月的艱苦談判，美國最終同意把對以色列的軍援增至每年約38億美元。華盛頓近東政策研究院分析員大衛(wèi)·馬可夫斯基稱，“美國傳遞了一個(gè)信號，盡管美以之間近段時(shí)間存在很多分歧，但在軍事援助方面，美國會繼續(xù)支持以色列。”

不過，此次軍援金額遠(yuǎn)低于此前以色列提出的450億美元，而且以色列從2019財(cái)年起將不再被允許向美國申請額外的軍援資金。另外根據(jù)新協(xié)議，以色列目前可投入本國軍工行業(yè)的26.3%的軍援資金必須轉(zhuǎn)而用于購買美國軍品。此外，以色列將全額支付從美國進(jìn)口武器的費(fèi)用，也會停止用13%美國援助的資金購買軍用燃油。在這個(gè)意義上，雖說美對以每年38億美元的軍援刷新了歷史紀(jì)錄，但考慮到美元貶值和以色列的開價(jià)，美國對以色列的軍援其實(shí)在縮水。也難怪共和黨參議員林賽·格雷厄姆批評該協(xié)議“過于約束，不足以滿足以色列方面的需求”。

美以軍援關(guān)系曲折前行

不過，簽署如此重要軍事援助協(xié)議的既不是兩國首腦，也不是國防部長，而是負(fù)責(zé)政治事務(wù)的美國副國務(wù)卿和以色列代理國家安全顧問。外交上刻意降低出席官員的級別，也折射出因伊核協(xié)議而造成的裂痕依然橫亙在兩國關(guān)系中。

美國和以色列產(chǎn)生分歧并非偶然。從根本上講，隨著全球及大中東地區(qū)地緣政治的重構(gòu)，美以之間互相依賴和倚重的“利益基石”出現(xiàn)了不可避免的松動(dòng)，迫使雙方重新審視和調(diào)整彼此的關(guān)系定位。對美國而言，“阿拉伯之春”爆發(fā)以來，以埃及、敘利亞為代表的阿拉伯世界力量已大不如前，俄羅斯勢力僅存于敘利亞且前景難料。而伊核協(xié)議達(dá)成及伊拉克的親美化，令美國暫時(shí)遏制了兩股傳統(tǒng)反美力量。以色列對美國的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值在下降。對以色列而言，周邊阿拉伯國家聯(lián)手與以作對的能力已大幅削弱，以色列的生存環(huán)境有所改善，對美國亦不再事事“逆來順受”。而接受美國的援助就意味著受制于美國，降低了決策的自主性和靈活性。這種將自身安全委之于人的作法，在以色列國內(nèi)也引起了一些質(zhì)疑。長期以來，以色列在國防建設(shè)上存在著“自助”與“依賴”兩個(gè)聲音。不過，正如以色列中央銀行行長斯坦利·菲舍爾所言，由于政府國防預(yù)算占以色列國民生產(chǎn)總值約10%，美國的援助對以色列“至關(guān)重要”?？梢姡磥砗荛L一段時(shí)間，特殊的國情決定了以色列的國防還是離不開美國軍援的支撐。

對美國來說，長期支持以色列雖使美國在中東地區(qū)獲得了一個(gè)可靠有為的戰(zhàn)略伙伴，但也招致了阿拉伯世界的不滿與憤恨，這種情緒還容易為極端勢力所利用，影響美國的安全。美國政界及普通民眾因此爭論不休：如此大力支持以色列是否能最大限度地維護(hù)美國的利益？但迄今為止，以色列無疑是美國外交戰(zhàn)略布局中最為重要的棋子之一。美以從未締約，但以色列卻是美國在中東最堅(jiān)定的盟友?？紤]到中東地區(qū)對美國全球戰(zhàn)略及反恐的重要性，美國只要無法放棄中東，就不會拋棄以色列。只要美國與以色列仍然互有所需，既愛又恨的美以關(guān)系就會在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)曲折前行，美國對以色列的軍援政策也將保持相對穩(wěn)定。

（作者為解放軍西安政治學(xué)院軍事理論教研室講師）