阿富汗政府這兩年：既有成績，也有不足

王世達

阿富汗總統(tǒng)加尼與首席執(zhí)行官阿卜杜拉之間為期兩年的“分權協(xié)議”于9月30日到期。對此，阿富汗國內(nèi)外出現(xiàn)了一些對現(xiàn)政府繼續(xù)執(zhí)政的合法性的討論。不過，阿卜杜拉已明確表示，阿富汗民族團結政府有效期為五年，將在分權協(xié)議期滿后繼續(xù)領導國家前進。

2014年阿富汗舉行總統(tǒng)選舉，投票過程整體順利，但在第二輪投票中曝出舞弊丑聞。為此，排名第二的候選人阿卜杜拉公開指責排名第一的加尼操縱選舉，明確表示不會接受選舉結果，甚至威脅要另立政府。為了避免阿富汗政治崩盤，包括美國在內(nèi)的國際社會積極斡旋，推動加尼與阿卜杜拉達成分享權力、組建民族團結政府的政治協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，兩人將組建民族團結政府，加尼作為得票領先者出任總統(tǒng)，阿卜杜拉則擔任首席執(zhí)行官;加尼政府就任兩年之內(nèi)修改憲法，設立總理一職，由阿卜杜拉本人或者指定人選出任。同年9月29日，加尼宣布就任總統(tǒng)，迄今阿富汗民族團結政府上臺已經(jīng)兩載，總體而言既有成績，也有不足。

在美國大舉撤軍后避免了局勢崩盤

2014年，加尼（左）和阿卜杜拉（右）在美國的斡旋下簽署了分權協(xié)議，并聯(lián)合執(zhí)政至今。

美國戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向亞太后，不斷削減對阿富汗投入。2014年底，美國及北約正式結束在阿富汗的作戰(zhàn)任務，將防務責任移交阿富汗安全部隊。國際輿論對阿富汗安全形勢基本上持悲觀態(tài)度。有觀點認為，盡管塔利班近幾年來發(fā)動的“春季攻勢”力度有限，甚至在外國軍隊的壓制下呈現(xiàn)“雷聲大，雨點小”趨勢 ，但這并不意味著塔利班作戰(zhàn)能力急劇下滑、無法發(fā)動較大規(guī)模的武裝襲擊。與此相反，塔利班在戰(zhàn)場上刻意保持低調(diào)，希望拖到大部分美軍撤出之后再與阿富汗安全部隊一決勝負，甚至重新奪回首都喀布爾。事實證明，2015年的確是近十年來阿富汗戰(zhàn)場形勢最為嚴峻的一年。塔利班不斷發(fā)起各類武裝襲擊，在鞏固南部、東部勢力范圍的同時，著手向北部地區(qū)拓展影響力，甚至試圖奪取中心城市和戰(zhàn)略交通線。2015年9月，塔利班一度攻占阿富汗北部核心城市昆都士長達兩周之久，震驚了國際社會。2016年以來，塔利班還數(shù)次試圖控制南部赫爾曼德省首府以及法拉省首府。美國智庫綜合分析認為，2015年，在阿富汗所有398個縣中，有31個被塔利班控制，另外36個縣面臨塔利班的嚴重威脅和部分控制，剩下300多個縣由政府控制或者情況不明。

盡管如此，加尼政府成功領導阿富汗國家安全部隊，特別是阿富汗國民軍維持了安全局勢的整體可控。迄今為止，塔利班盡管攻勢洶洶，但其影響力仍然主要集中在農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，尚未控制任何一個區(qū)域中心城市以及戰(zhàn)略交通線。當然，阿富汗安全部隊也付出了沉重代價。前駐阿富汗美軍最高指揮官坎貝爾表示，自2015年承擔主要防務責任以來，阿富汗國民軍傷亡率飆升26%，十分之一的士兵受傷或者死亡。此外，國民軍薪水和裝備不到位還導致士氣低落。

成功達成2001年以來首個和平協(xié)議

自2001年以來，美國及其盟友在阿富汗已經(jīng)參戰(zhàn)15年，逐漸認識到塔利班作為以普什圖族為主體的政治軍事組織，在阿富汗仍然擁有一定的社會基礎，是當?shù)厣鐣慕M成部分，無法通過武力剿滅。為此，美國及其盟友在阿富汗和平進程上的立場逐漸松動，從將塔利班視為恐怖組織、反對與其和談轉(zhuǎn)向支持阿富汗政府與塔利班對話。

阿富汗政府為了消除國內(nèi)動蕩根源，鞏固自身統(tǒng)治，和談態(tài)度歷來積極。加尼擔任總統(tǒng)以來，更是將和平進程視為施政要務，認為恢復和平是阿富汗實現(xiàn)發(fā)展和繁榮的根本前提，并采取一系列措施推動和平進程。一方面，認定巴基斯坦是阿富汗和平進程的關鍵方之一，遂改善與巴基斯坦的關系，謀求結束“兩國之間的實際戰(zhàn)爭狀態(tài)”。比如，為了消除巴基斯坦的安全擔憂，加尼不再向印度謀求坦克等武器支持，積極推動與巴基斯坦在邊境事務方面的合作，采取強力措施打擊藏身阿富汗境內(nèi)的巴基斯坦極端組織，2014年12月向巴基斯坦移交“巴塔”指揮官拉提夫·馬赫蘇德，計劃與巴基斯坦簽署情報合作備忘錄，等等。上述措施產(chǎn)生了明顯效果，巴基斯坦對加尼政府的示好“報之以李”，采取有力措施敦促塔利班接受與阿富汗政府談判，最終促成了2015年7月在巴基斯坦穆里舉行的第一次直接談判。有消息稱，巴基斯坦方面甚至曾向塔利班傳話，如果不參加和談，將對其采取措施。另一方面，加尼積極要求中國和美國兩大安理會常任理事國的介入。在加尼政府的努力下，最終促成了中、美、巴、阿“四方協(xié)調(diào)小組”機制?！八姆絽f(xié)調(diào)小組”機制先后舉辦了五輪會議，就阿富汗政府與塔利班的和談路線圖進行磋商，并取得積極進展。路線圖著眼于制訂具體措施，為推動“阿人主導、阿人所有”的和平進程準備條件，并最終在阿富汗和整個地區(qū)實現(xiàn)持久和平、穩(wěn)定和繁榮。會議還發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁塔利班所有派別盡早加入與阿富汗政府的和平對話，通過對話解決政治分歧。然而，正在阿富汗和平進程有望進入快車道之際，塔利班創(chuàng)始人奧馬爾死訊傳出以及繼任者曼蘇爾被美軍無人機炸死，導致阿富汗政府與塔利班的和談再度中斷。

盡管和平進程接連受挫，但加尼政府仍繼續(xù)推動與其他反叛組織的和平談判。阿富汗境內(nèi)存在三大反叛組織，除了實力最強的塔利班之外，還有排名第二的“哈卡尼網(wǎng)絡”和排名第三的阿富汗伊斯蘭黨。其中，哈卡尼網(wǎng)絡反復表示效忠塔利班，在和談問題上公開表明將堅決追隨塔利班。伊斯蘭黨則獨立性較強，與塔利班只是松散的聯(lián)盟關系，著眼于共同對付美國對阿富汗的軍事干預。該組織的大頭目?？笋R蒂亞爾是阿富汗著名的大軍閥，在20世紀80年代抗蘇“圣戰(zhàn)”期間和90年代內(nèi)戰(zhàn)期間非?；钴S，其為人圓滑，最終成為加尼政府簽署2001年以來首個和平協(xié)議的突破口。今年9月22日，阿富汗專門負責和平事務的“高級和平委員會”與伊斯蘭黨在喀布爾達成和平協(xié)議草案。根據(jù)協(xié)議，伊斯蘭黨將停止一切反政府軍事行動，不支持任何恐怖主義組織;阿富汗政府將推動把伊斯蘭黨成員移出聯(lián)合國制裁黑名單，希克馬蒂亞爾返回阿富汗后將參與國家重大決策，其他成員則加入政府以及安全部隊。國際社會對此普遍表示歡迎，認為此舉將產(chǎn)生示范效應，即使不能推動塔利班整體接受和平談判，也有助于刺激部分中高層指揮官與政府接觸，最終實現(xiàn)阿富汗長治久安。

團結政府內(nèi)部分歧明顯

阿富汗國內(nèi)對于民族團結政府在分權協(xié)議期滿后合法性的質(zhì)疑，主要是緣于政府未能在兩年內(nèi)兌現(xiàn)協(xié)議中的主要承諾。有人認為，領導人分享權力是為了聯(lián)合執(zhí)政，但現(xiàn)政府在過去兩年甚至連內(nèi)部的分歧都無法解決。首先，總統(tǒng)與首席執(zhí)行官權責不清晰。根據(jù)分權協(xié)議，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，擁有憲法所規(guī)定的領導權，是理所當然的國家最高領導人;首席執(zhí)行官領導部長會議，管理政府的日常運營，實際上已經(jīng)與“總理”無異。因此，盡管分權協(xié)議規(guī)定了“首席執(zhí)行官向總統(tǒng)負責”，但仍會導致阿富汗由“總統(tǒng)一家獨大”的一元政治結構向“總統(tǒng)和首席執(zhí)行官并駕齊驅(qū)”的二元政治結構過渡。這成為此后加尼和阿卜杜拉兩大陣營在內(nèi)閣部長及省長任命方面久拖不決的根源所在。即使在團結政府組建之后，這一問題仍未得到解決。例如，今年中旬以來，阿卜杜拉公開指責加尼未履行重大事項與其協(xié)商的承諾，而是大權獨攬，自己甚至長達三個月未能與加尼謀面。

其次，修憲久拖不決。阿富汗若想修憲設立總理一職，需要先舉行議會選舉，產(chǎn)生新一屆議員，然后議員以及其他參與者共同舉行“大支爾格”（大國民會議）討論修憲事宜。然而，阿富汗戰(zhàn)事持續(xù)吃緊，難有精力舉行議會選舉，而且圍繞選舉改革、電子身份證等問題的爭論進一步降低了近期舉行議會選舉的可能性?？梢灶A見，未來阿富汗政府存在兩大權力中心的局面仍將持續(xù)。今年初，美國國務卿克里訪問阿富汗時明確表示，支持阿富汗民族團結政府以現(xiàn)狀完成任期，其潛臺詞也就是阿富汗近期不太可能舉行議會選舉，遑論召開“大支爾格”修改憲法。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院南亞東南亞及大洋洲所所長助理）