國(guó)家級(jí)新區(qū)的成長(zhǎng)難題

筱靜

政策紅利減少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，靠賣地的發(fā)展沒(méi)有未來(lái)。

10月20日，江西贛江新區(qū)在江西南昌掛牌成立。這是全國(guó)第18個(gè)、中部地區(qū)第2個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

1992年10月11日，上海浦東新區(qū)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，此后至2014年的22年間，只有6個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)被批復(fù)，而2014年之后的2年時(shí)間，一共有12個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立。此外，還有多個(gè)城市正在排隊(duì)申報(bào)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

上海浦東新區(qū)一直是國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的樣本。

國(guó)家級(jí)新區(qū)，是指新區(qū)的成立乃至于開(kāi)發(fā)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位等由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和審批，相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國(guó)務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實(shí)行更加開(kāi)放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵(lì)新區(qū)進(jìn)行各項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新的探索工作。顯而易見(jiàn)，政策紅利成為國(guó)家級(jí)新區(qū)受追捧的重要原因所在。不過(guò)，隨著新區(qū)的不斷增多，政策紅利已經(jīng)攤薄。

“國(guó)家最早批復(fù)的新區(qū)，既給‘牌照，又給‘車。青島西海岸新區(qū)批復(fù)時(shí)，只給的是‘牌照，沒(méi)有優(yōu)惠政策和資金。也就是既沒(méi)有‘車，也沒(méi)有‘油料?！苯衲?月，青島西海岸新區(qū)獲批兩周年時(shí)，青島西海岸新區(qū)工委書(shū)記王建祥公開(kāi)表示。

在“國(guó)家級(jí)新區(qū)”的概念下，賣地建城成為了快速拉動(dòng)板塊熱度的方式，南京江北新區(qū)成立后，房?jī)r(jià)坐地上漲，成交與認(rèn)購(gòu)量均有大幅攀升。然而并非所有新區(qū)都能消化這樣的利好，2015年全國(guó)17個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)排名中，排名第一的濱海新區(qū)GDP是最后一名貴安新區(qū)的155倍，有些新區(qū)，特別是在中西部地區(qū)正在吞咽高庫(kù)存的“苦果”，淪為“鬼城”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)，比如上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)老城區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素向新區(qū)轉(zhuǎn)移、改善城市布局、帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展方面確實(shí)發(fā)揮了很大作用。

“但也不能否認(rèn)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。國(guó)家級(jí)新區(qū)政策紅利在減少，新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)發(fā)展不均衡、示范作用發(fā)揮不充分等問(wèn)題，甚至也有一些新區(qū)在發(fā)展過(guò)程中偏離了新區(qū)設(shè)立的初衷?！彼斡硎?。

很顯然，新設(shè)立的新區(qū)如何克服“紅利依賴癥”，這是它們共同面對(duì)的成長(zhǎng)難題。

只有“城”沒(méi)有“產(chǎn)”

近期，因?yàn)槊襟w的報(bào)道，蘭州新區(qū)因?yàn)椤翱粘恰本砣胼浾撲鰷u，而這也引起了社會(huì)對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展模式的廣泛爭(zhēng)議。

蘭州新區(qū)管委黨政辦一位工作人員向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》坦陳，蘭州新區(qū)“空城”現(xiàn)象的確存在，新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，起步條件比較差，成長(zhǎng)需要長(zhǎng)期的努力。目前新區(qū)正在加大招商力度，拓展電子信息、水性材料、光電制造、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代物流、文化旅游等六大產(chǎn)業(yè)鏈。

蘭州新區(qū)是國(guó)家2012年8月設(shè)立的第五個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，定位是要成為西北地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、國(guó)家重要的產(chǎn)業(yè)基地、向西開(kāi)放的重要戰(zhàn)略平臺(tái)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，帶動(dòng)甘肅及周邊地區(qū)發(fā)展、深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、促進(jìn)我國(guó)向西開(kāi)放。

在宋迎昌看來(lái)，蘭州新區(qū)地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，也是人口流失較多的區(qū)域，要形成產(chǎn)業(yè)集聚、人氣旺盛的勢(shì)頭，就要付出更多的努力，花費(fèi)更多的成本，而且不是短時(shí)間內(nèi)能夠完成的。不論產(chǎn)業(yè)還是人口，引進(jìn)比較困難。純粹造城，城是建起來(lái)了，缺少產(chǎn)業(yè)，也很難發(fā)展起來(lái)。

國(guó)家發(fā)改委對(duì)于國(guó)家級(jí)新區(qū)在發(fā)展過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，曾經(jīng)在去年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，部分新區(qū)不同程度存在著規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)、土地等資源節(jié)約集約利用程度不高、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、體制機(jī)制創(chuàng)新不足等問(wèn)題。

天津?yàn)I海新區(qū)一位官員告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“空城”、“鬼城”的成因，主要就是產(chǎn)業(yè)沒(méi)跟上。光有“城”而沒(méi)有“產(chǎn)”。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)只是建有好樓也是沒(méi)有意義的。產(chǎn)城不融合，由于僅僅發(fā)展了房地產(chǎn)，而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有就業(yè)崗位，吸引不來(lái)人才，缺少人員流動(dòng)。

在部分受訪官員看來(lái)，近些年明顯感覺(jué)新區(qū)政策紅利在減少。新區(qū)政策相對(duì)趨同，比如京津冀協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和“一帶一路”等相關(guān)政策利好，都帶有普惠特點(diǎn)。

宋迎昌表示，目前國(guó)家級(jí)新區(qū)所能享受到的紅利，主要是在國(guó)家爭(zhēng)取項(xiàng)目支持上占有一定優(yōu)勢(shì)。而其他的固定成本也不會(huì)因?yàn)樾聟^(qū)而改變。比如物流成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本，一點(diǎn)也不少。眼下，政策紅利減少，僅僅靠政策來(lái)推動(dòng)新區(qū)發(fā)展是比較難的。

不能急于求成

青島西海岸新區(qū)一家海洋生物企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，國(guó)家級(jí)新區(qū)的紅利在企業(yè)方面也沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。起碼青島西海岸新區(qū)成立這兩年來(lái)他們沒(méi)有享受到多少優(yōu)惠政策，感覺(jué)土地、人工、水費(fèi)等仍然耗費(fèi)巨大，樣樣成本都比較高。反倒是他們?cè)诮K鹽城的另一個(gè)制造基地，盡管不是國(guó)家級(jí)新區(qū)，但是稅收和土地政策都享受到了優(yōu)惠。

上述負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，西海岸新區(qū)政府對(duì)企業(yè)很重視，但是國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策紅利減少，企業(yè)獲得的紅利自然就少。因?yàn)榈胤絻?yōu)惠政策落地需要資金，眼下地方政府負(fù)擔(dān)重，也沒(méi)有錢讓優(yōu)惠政策落地。

自1992年上海浦東新區(qū)作為第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)成立，1994年天津?yàn)I海新區(qū)作為第二個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)成立，此后，新區(qū)設(shè)立工作停止了16年。2010年再次啟動(dòng)，之后設(shè)立的新區(qū)數(shù)目6年激增了16個(gè)。截至2016年6月，我國(guó)已設(shè)立上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)等共18個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

目前還有很多城市已經(jīng)提出了設(shè)立新區(qū)的構(gòu)想，要打造國(guó)家級(jí)新區(qū)，比如武漢光谷新區(qū)、鄭州鄭東新區(qū)、江西昌九新區(qū)、沈陽(yáng)沈北新區(qū)、石家莊正定新區(qū)、南寧五象新區(qū)等，這些城市都期盼躋身國(guó)家級(jí)新區(qū)行列。

宋迎昌認(rèn)為，國(guó)家級(jí)新區(qū)的成長(zhǎng)要進(jìn)行科學(xué)論證，要科學(xué)決策，不能急于求成。沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)決策，把大量寶貴的資源和社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)在不斷設(shè)立的新區(qū)上面，政府權(quán)力也很容易過(guò)度膨脹。另外，需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家級(jí)新區(qū)并不能成為稅收和政策洼地，關(guān)鍵還在于如何推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，強(qiáng)化比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。