農民工問題視角追溯考證中國戶籍管理制度及其早期改革

□周 平

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農民工問題視角追溯考證中國戶籍管理制度及其早期改革

□周 平

基于農民工問題視角，探討戶籍管理制度沿革、構造特征、有效性及其早期改革經(jīng)驗。社會歷史視點上，戶籍制度具有特殊社會性，制度表現(xiàn)為利權分配基準、封閉性和世襲性以及剛性制度體系和復雜管理方法，其制度管理成為農民工問題重要的社會原因根基，解決農民工問題，需要在制度改革基礎上堅持綜合施策。

戶籍管理制度；社會特性；農民工；改革

一、引言

2004年上半年，作為中國經(jīng)濟發(fā)展基底支撐的農村外出務工人員，即農民工①的招工遭遇前所未有的困難。用現(xiàn)象觀將其稱為“民工荒”或者“用工荒”，區(qū)域以出口產(chǎn)業(yè)為龍頭、勞動密集型產(chǎn)業(yè)高度集中的珠江三角洲地區(qū)尤為突出，勞動力短缺比率達10%，規(guī)模超過200萬人?！懊窆せ摹钡臍w因，研究結果的代表性觀點，可歸納為“制度性差別”②，這個差別與戶籍管理制度之間存在可驗證的因果關系[1][2]。

從經(jīng)濟發(fā)展以及資本積累角度看，戶籍管理制度及其附屬特殊功能在經(jīng)濟發(fā)展成本以及風險最小化層面上具有其存在合理性。中國作為曾經(jīng)的農業(yè)大國，戶籍制度是一種具有實效性的農村勞動力使用方法。隨著社會發(fā)展環(huán)境的變化，其制度安排滯后于社會發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展成本過多地由農民來負擔而使其利益受損等非合理性制度特性凸顯。改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展使集中于傳統(tǒng)農業(yè)部門的農村勞動力開始被工業(yè)部門所吸收，從地理區(qū)劃上，工業(yè)部門多位于城市，因此，勞動力部門之間的移動結果表現(xiàn)為人口從農村流入城市，這個流動主體為農民工，其流動具有鮮明的時期特征。20世紀80年代為“離土不離鄉(xiāng)”時期，由于農村實行生產(chǎn)責任制、農產(chǎn)品收購價格提高、農業(yè)勞動生產(chǎn)率上升等原因，農業(yè)收入提高。另一方面，農業(yè)用地規(guī)?？s小、農民外出限制減少、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)政策等原因，農民向工業(yè)部 門的移動急劇增加。但當時流動方向多以布局于農村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，為勞動生產(chǎn)要素自身的轉移。90年代為“離土又離鄉(xiāng)”時期，國內總流動人口為1億2759萬人，80%為農民，占當時農村勞動人口的25%，數(shù)量為80年代后期的3.77倍。2000年之后為“離鄉(xiāng)又背井”時期，農民工流動成為常態(tài)，出現(xiàn)定居化趨勢，伴隨人口管理制度改革，出現(xiàn)“舉家遷移”的市民化趨勢。[3]需要注意的是，以上時期特征源于一種特殊社會制度變化，即戶籍管理制度。

基于以上認識，本文從農民工問題的視角，在文獻回顧基礎上，探討當代戶籍管理的制度沿革、戶籍管理的制度特性、作用于農民工的戶籍管理制度功能體現(xiàn)[4][5]，論述2005年全面改革③之前的戶籍管理制度沿革，以期為農民工問題研究提供更多的經(jīng)驗思考與借鑒。

二、文獻回顧

戶籍管理制度的研究多在經(jīng)濟學、人口學、社會學等理論框架下進行，研究活躍，尤其是20世紀90年代后，成果頗豐。本文的文獻回顧限定于經(jīng)濟學理論范疇，前提為傳統(tǒng)的戶籍管理制度為一種具有高度現(xiàn)實性的制度安排，從以下三個方面，展開回顧和評述。

1.明確戶籍管理制度的產(chǎn)生和特征，分析制度的經(jīng)濟社會效用及其作用結果。[6][7]利用城鄉(xiāng)二元功能，制度服從于實現(xiàn)重工業(yè)戰(zhàn)略為核心的經(jīng)濟發(fā)展目標。重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征為資本密集型，對農村勞動力吸收能力有限，需要戰(zhàn)略性地將農村勞動力留置于農村。[8][9][10]二元制度根源在于建國初期確立社會新秩序上政治與經(jīng)濟需要以及傳統(tǒng)的社會治理理念[4]，以及中國傳統(tǒng)社會制度以及社會意識形態(tài)，當時的國家財政狀況也是特殊制度形成的重要原因。[11]④

2.隨著研究手法的精妙化，通過分析勞動力移動過程，以此作為探求戶籍管理制度的表現(xiàn)特征。戶籍管理制度的產(chǎn)生及其特征可以用農民工的經(jīng)濟地位、社會權益、子女教育等說明和解釋，戶籍管理制度作為“制度裝置”，利用二元化的制度操控方式，影響并降低農民在經(jīng)濟社會上的公民權益度，使其生活工作于城市，由于農村戶籍在特定社會環(huán)境中的不利位置，與一般城市居民比較，經(jīng)濟社會中被置于社會利益分配位置上的低位(弱勢狀態(tài))。[4][12][13][14][15]

3.認同戶籍管理制度改革必要性，研究集中于如何改革、如何評價改革的效果以及如何提高改革效率等領域，成果豐富。例如，張英莉等分析農村城鎮(zhèn)化以及對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，從宏觀經(jīng)濟視角，論證農民工問題，指出戶籍管理制度改革的多利益關系博弈，需要探索系統(tǒng)的解決良策。[4][10]如果從農民工視角考察戶籍管理制度及其改革，其改革需要從戶籍管理制度的連帶社會公共利益等方面入手，以提高改革的效率，實證分析結果表明，制度的有效改革是在對相應法規(guī)條例修改基礎上，求得其供求結構中社會需要和制度供給的一種均衡結構。[8][9]

三、中國戶籍管理的制度沿革

戶籍管理制度是世界各國普遍采用的重要行政管理手段，也是一個國家基礎行政服務手段之一。它的基本管理形式是居民在所居住區(qū)域的人口信息登記，登記內容根據(jù)一個國家的政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族思維模式以及歷史文化習俗確定。雖然制度結構形式多樣，但不論任何形式，戶籍是管理結構的基本元素。它包含兩個基本內容，個體公民信息和社會人口信息，前者為政府職能部門通過登記居民個人信息，證明公民身份，明確公民的民事權利和行為義務，并為其在社會活動中提供便利，后者為政府通過戶籍管理，提供社會經(jīng)濟發(fā)展以及治安管理等各項行政管理所需要的人口信息。在此基礎上，戶籍制度實現(xiàn)人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移動人口管理(RKGL)三大社會功能(見圖1)。

圖1 中國戶籍管理制度社會功能示意圖

在一定社會發(fā)展背景下，建國后的1949年至2005年被認為是當代中國戶籍管理制度的形成時期，可以從通過制度標志、制度內核以及功能要素三個方面，按照時間順序對形成過程進行解讀[10](見圖2)。

圖2 中國當代戶籍管理制度的功能形式過程

1949至1957年為人口流動自由時期。建國初期，基于計劃經(jīng)濟發(fā)展模式下重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展政策，需要更多地依靠農業(yè)部門為重工業(yè)發(fā)展提供保障。在特殊的政治和經(jīng)濟背景下，戶籍制度始于1950年8月，戶籍管理的功能要素置于公共安全管理(AQGL)，維護“革命秩序”和社會穩(wěn)定，“發(fā)現(xiàn)、拘捕反革命分子”，同時，“保障人民自由流動的權利”。1953年11月，實施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，利用“剪刀差”，把農業(yè)積累的大量原始資本投入重工業(yè)，作為結果，形成城鄉(xiāng)二元化結構。由于城鄉(xiāng)差別擴大，農村居民入城動機強烈，1953年至1957年期間，城市人口由7800萬人快速增長到1億2300萬人。[16]

1958至1977年為人口流動嚴控時期。1958年1月8日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議討論頒布第一部戶籍管理法規(guī)，即《中華人民共和國戶籍登記條例》(以下簡稱《條例》)，為實現(xiàn)“維護城市秩序”目的，農民入城審查極為嚴格，嚴格控制農村至城市的人口流動，形成城鄉(xiāng)人口流動的阻斷。此期間，不斷強化《條例》約束力，成為戶籍管理最重要的制度化時期。管理要素置于移動人口管理(RKGL)，“1戶1簿”管理，城市居民具有相對較高的社會福利水平，農民定居農村，從事農業(yè)生產(chǎn)，以服務于計劃經(jīng)濟的生產(chǎn)和分配模式。[17]

1978至1990年為人口流動半開放時期。1984年，農業(yè)戶口者或者其家屬，在集鎮(zhèn)擁有固定住所，具有一定經(jīng)營能力或長期在集鎮(zhèn)所屬企業(yè)、政府機關工作，在自理口糧及不享受城鎮(zhèn)社會福利條件下，可申請縣以下小集鎮(zhèn)落戶，即首次開啟計劃經(jīng)濟下的城鄉(xiāng)通道，允許個人意志下的農轉非。隨著80年代第一次農民工浪潮的到來，1985年開始，國家實施暫住戶口、居民身份證登記等重大制度改革，前者使流動人口在城鎮(zhèn)居留成為可能，后者意義則在于管理規(guī)則由“戶”向“人”的現(xiàn)代人口管理模式轉變。這個時期，管理功能要素置于移動人口管理(RKGL)和人口基本信息管理(XXGL)，未超越計劃經(jīng)濟框架，帶有維護城市社會秩序的應急性制度色彩。

1991至2005年為人口流動開放改革時期。社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，在推進工業(yè)化和城市化進程中，1992年至1995年出現(xiàn)第二次農民工浪潮。此背景下，全國范圍內，逐步推行廢除戶籍下食品定量配給制度、降低入戶條件等制度改革，剛性管理模式及城鄉(xiāng)屏障有所松動。由于各地改革背景條件差別較大，改革以省市為單位實施各自的改革試驗以及改革方案。其中，對農民工較為集中的大及特大城市，入戶條件依舊嚴格。這個時期戶籍管理的功能要素基本滿足于戶籍管理制度的綜合要求，即人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移動人口管理(RKGL)三大功能。

四、農民工問題視角下戶籍管理制度屬性分析

(一)功能屬性

制度基本屬性上具有封閉性和世襲性。尤其在人口流動嚴控時期之前，出生于城市戶口家庭的子女自然獲取城市戶口，農村戶口家庭的子女只能得到農村戶口，同時失去農村以外的城鎮(zhèn)地區(qū)選擇居住和工作的選擇權。1998年之前，子女都隨母入戶，母親是農業(yè)戶口，則子女繼承農業(yè)戶口，實現(xiàn)農轉非只有通過升學、參軍等，途徑極為有限?！跋忍煲?guī)則”⑤決定人的身份，使生活環(huán)境以及人力資本的激勵作用失效。其次，制度體系屬性上具有剛性。1958年以來，戶籍管理制度與“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動管理制度、城鎮(zhèn)居民生活品的計劃分配制度以及城鎮(zhèn)居民的福利制度構成了“四位一體”的社會管理體系。在這個體系中，各個制度相互關聯(lián)，戶籍管理制度為其它三個制度的控制要素。憑借這個管理體系的遮蔽作用，依靠經(jīng)濟約束手段實現(xiàn)對人口流動和城市規(guī)模的調控。最后，制度管理屬性具有復雜性。人口流動半開放時期之前，行政管理方式為四等級管理，嚴格控制農轉非；適當限制小城市至中等城市、中等城市至大城市、大城市至特大城市的入戶；不限制同等級別城市之間的戶口變動；鼓勵人才流動以及干部調動。與此相對應，管理方法異常復雜，以靜態(tài)方式，重視“戶”和“籍”，尤其在采用居民身份證之前，缺乏對個人信息的管理，登記記載錯綜復雜，戶口分類混亂。

國家資源和既得利益配置基準的特性。從以上制度沿革看，改革開放前，戶籍管理的制度受益對象主要為城鎮(zhèn)人口，制度基本功能之外的附屬于戶籍之上的政治、經(jīng)濟、文化等社會功能不斷得到強化，制度功能結果表現(xiàn)為社會空間及勞動力市場被分割，使原本存在的二元社會差別進一步放大，社會階層和區(qū)域階層差別影響人們的價值觀和社會觀。例如，城市優(yōu)越、農村低劣；城市居民上等、農村居民低等。至此，制度所具有的獨特社會功能屬性愈發(fā)鮮明，即社會的分割，按照人為設定的某種社會特性區(qū)分社會構成成員，這種特性轉化為社會身份，根據(jù)其不同，可以行使的社會權益分成各個區(qū)段，賦予其不同資源配置順位，而形成置前社會集團和置后社會集團，前者具有優(yōu)勢，后者則更多地表現(xiàn)為弱勢群體特性。

(二)制度屬性

當戶籍制度特有的功能屬性作用于農民工時，清晰地透視出獨特的制度屬性，這些屬性的社會表現(xiàn)形式構成農民工問題的基本內核，反映市場經(jīng)濟下經(jīng)濟發(fā)展與傳統(tǒng)戶籍管理制度之間錯位導致的權利差異，從中可以清晰映射戶籍制度的屬性功能結果。

1.勞動權利問題，主要包括就業(yè)自由和勞動力價格。農民工的教育水平雖然年年有所提高，但與城市居民相比，依然較低，其往往被置于勞動力市場的低端。90年代后，城市產(chǎn)業(yè)結構的調整以及企業(yè)改制，城市出現(xiàn)大批失去原有職業(yè)的勞動者，許多城市特別是大城市為優(yōu)先保證當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)，限制以農民工為主的外來務工人員進入特定的行業(yè)和工作崗位。例如，1995年12月，上海市頒布的《上海市單位使用和雇傭外地勞動力分類管理辦法》中，把行業(yè)和崗位分為A、B、C三類，A類崗位可以雇傭外來務工人員；B類是在保證當?shù)鼐用窬蜆I(yè)基礎上，可以雇傭外來務工人員；C類則是不允許雇傭外來務工人員。之后，在一定時期內，全國范圍內的許多大城市(例如，青島、武漢)采用類似政策。農民工還要面臨勞動力價格低、工作不穩(wěn)定的問題。2000年之前，城市勞動管理部門沒有明確的最低工資等級標準或標準過低，從事相同工作，農民工的工資水平較低。同時，由于沒有明確指定的政府管理部門，違反最低工資標準、拖薪、欠薪等勞資管理問題較為嚴重。隨著對流動人口限制的解禁，二元戶籍管理制度形成的城鄉(xiāng)二元結構逐漸瓦解，農民工不斷涌入城市，城市社會流動性加劇，逐漸形成一個新的勞動市場二元化結構，處于次級勞動市場的成員需要更多地承擔勞動市場調整和變化帶來的社會管理及公共服務成本。[14]例如，欠薪問題。根據(jù)全國總工會的推算，截止2004年11月，農民工欠薪累計額超過1000億元。[12]2006年，國務院發(fā)布《關于解決農民工問題的若干意見》，其中，明確提出全面保護農民工權益的指導思想、基本原則以及政策措施，使此類問題逐步得到解決。⑥

2.社會保障權利問題。農民工問題得到社會各方關注，此背景中，存在一個重要社會事實，農民工即使常年在城市工作和生活，由于相應的社會保障制度建立在原籍即出生地戶籍基礎之上，其游離于城市社會保障制度之外。80年代后期，城市中開始實施社會保障制度，當時的保障對象限定在部分城市、國家機關以及國營企業(yè)等特定部門和領域，農業(yè)勞動部門中不存在類似社會保障制度。隨著農民工浪潮的出現(xiàn)，農民工已經(jīng)成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以及勞動力市場中不可或缺的存在。90年代后期開始，隨著社會保障體系的逐步完善，從政策層面上對農民工社會保障問題提出關注，但從其特殊社會群體屬性以及制度實控效果看，結果尚不理想，主要表現(xiàn)為農民工社會保障體系參與率較低。2004年8月，全國農民工調查結果，養(yǎng)老金保險、醫(yī)療保險、勞動災害保險覆蓋率分別只有17.1%、10.5%和12.4%。[18]

3.子女教育問題。2005年之前，農村勞動力向城市移動已成為中國經(jīng)濟發(fā)展中勞動力供給的常態(tài)，舉家移動模式自然增加，子女教育特別是義務教育問題相伴而生，成為崇尚教育社會環(huán)境下農民工問題的一大分支。其中，倍受關注的是農民工子女“上學難”，即為順利進入父母所在城市的公辦學校，所需要跨越的經(jīng)濟門檻和行政門檻。前者表現(xiàn)為學費之外的“借讀費”、“贊助費”，后者表現(xiàn)為繁雜的入戶手續(xù)，包括“5證”、流入地入學證明、入學審查以及被拒后放入行政申訴。因此，農民工不得不把孩子送回原籍，從“流動子女”變?yōu)椤傲羰刈优保蛘咚瓦M收費低廉但辦學條件較差的“農民工學?！?。表面上看，是教育行政管理體系的問題，但其實質是社會行政管理體制問題，即城鎮(zhèn)所屬的教育資源供給對象只限于城鎮(zhèn)戶口居民，即這些資源被戶籍基準下的規(guī)定群體所獨享。法律上，“公民接受教育的平等權利”沿著“中央指導、地方負責、各級管理”[19]的地方政府管理原則執(zhí)行的，它與戶籍管理制度形成聯(lián)動，按照戶籍所在地的教育對象人數(shù)編制財政預算并由當?shù)卣芾砹x務教育。這是一個現(xiàn)實性問題，在《義務教育法》中明文規(guī)定的接受教育的基本權利，在二元戶籍管理制度的特殊社會環(huán)境中，這個權利并不能得到社會行政管理體制上的有效支持。

當然，以上所有問題也為以后的戶籍制度全面改革提供了重要的方向選擇。

五、戶籍管理制度早期改革

(一)農民工：城市就業(yè)人群的主力

從表1的農民工數(shù)量推算可以看出，2000年以后，農民工已經(jīng)成為城市就業(yè)人員中最重要組成部分。2004年，農民工數(shù)量超過1億人，考慮統(tǒng)計口徑以及非就業(yè)農民工等因素，實際規(guī)模還要大。同時，農民工在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。以珠江三角洲為例，2005年之前，農民工對流入地GDP貢獻換算為金額，年人均約3萬元，扣除寄回流出地的金額，約三分之二的收入直接或間接地推動流入地的經(jīng)濟發(fā)展。[20]改革開放至2000年，中國GDP年增長率平均為9.4%，其中，農民工對GDP增長的貢獻率達16.3%⑦。尤其在勞動密集型產(chǎn)業(yè)，農民工成為最重要的勞動要素。同時，他們也是調整經(jīng)濟增長成本的主要承擔者，在勞動條件、工作待遇、生存環(huán)境以及社會保障等方面遭遇困難的緣由很多是制度性的，戶籍管理制度是一個重要因素。因此，要改善這種狀況，保證改革效果，戶籍制度將成為主要的改革對象。

表1 按經(jīng)營單位性質區(qū)分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù) (單位：上=萬人、下=%)

資料來源：中國國家統(tǒng)計局.2002.中國統(tǒng)計年鑒2007[M].北京:中國統(tǒng)計出版社.

注：農民工的人數(shù)由城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)中推算得出。-表示數(shù)字不祥。

(二)農民工：城市勞動力要素的弱勢

改革開放后，隨著經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，戶籍管理制度的城鄉(xiāng)隔離作用逐漸減弱，但其構造體制并未被削弱。[18]第一二次農民工浪潮中，單身移動、短期移動等移動特性均與戶籍管理制度具有較強的相關性，特別是城市的勞動力轉移以及省際轉移中，在城市永久居住的占比還較低，國家統(tǒng)計局《外出農民工調查報告》顯示，2002年至2005年的4年中，農民工在農村勞動力中占比分別為：21.7%、23.2%、23.8%和25.0%，呈上升趨勢，其中，“舉家移動”的比率分別為：22.4%、21.3%、20.9%和21.1%，略有下降?！芭e家移動”的比率與80年代的“離土不離鄉(xiāng)”時期相比有所上升使農民工問題更加顯露。[21]從社會經(jīng)濟學看，資源的稀缺性決定資源配置中的選擇和博弈，在教育、社會保障以及公共產(chǎn)品的利用和配置中也不例外，在社會現(xiàn)實中，出現(xiàn)利益集團的重組和分化。因此，戶籍管理制度的改革存在如何有效解決“強勢群體”與“弱勢群體”[15]利益對峙，如何均衡兩者對政策選擇和實施的影響力，選擇和實施具有均衡性的政策變得尤為重要，這關系到一個重要問題，即改革制度本身以及廢除附屬于它的附加功能。由于問題過多以及區(qū)域差異，改革方式和途徑尤為重要，并且，改革效果的出現(xiàn)需要一個較長過程。

(三)戶籍管理制度改革的基本軌跡

90年代后，戶籍管理制度開始正式進入全面改革的嘗試階段，改革力度也遠超80年代。改革實施的基本特點是，中央政府決定改革方針和方向，地方政府主要是省級地方政府制定并實施符合當?shù)貙嶋H情況的改革方略，全國統(tǒng)一的戶籍管理制度以及管理方法進入一個多樣化時代。

改革方針和方向決定何謂有效的改革，前有所述，在明確戶籍管理制度具有計劃經(jīng)濟屬性及存在制度障礙的前提下，存在的主要問題列舉如下。第一，依據(jù)先天因素，戶籍的劃分方式以及所附屬的社會功能，無法適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要。第二，借助多重化的戶籍管理方法，控制人口流動，影響人口流動機制對社會發(fā)展的調節(jié)作用，妨礙公正合理的社會流動構造的形成。第三，把與社會資源合理配置密切關聯(lián)的相應權利，以戶籍制度作為其獲取條件，影響權利分配效率。因此，在2005年戶籍管理制度全面改革之前，主要針對以上三個方面進行修正和改正，作為改革的結果，消除影響農民工在流入地城市中的不利制度因素，為解決農民工問題奠定了基礎。

1997年6月，國務院批轉公安部的兩個重要文件，《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見的通知》，以此為標志，開始對戶籍管理的制度體系進行修正，并嘗試包括廢除二元戶籍管理方式在內的制度改革。已在小城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農民工，滿足以下條件者可在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，條件有，所申請城鎮(zhèn)居住滿兩年以上；在第二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)；被企事業(yè)單位錄用的管理人員、專業(yè)技術人員；已在城鎮(zhèn)購買商品房或擁有自己合法住宅、具有穩(wěn)定居住條件者等。[19]1998年7月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，提出新的改革內容。其中，與涉及到農民工的主要內容有，嬰兒落戶隨父隨母自愿；夫妻戶口登記地不同時，在一方城鎮(zhèn)居住一定時間后，農業(yè)戶口者可申請入戶；子女可在父(60歲以上)母(55歲以上)的居住城鎮(zhèn)申請落戶；投資、興辦實業(yè)、購買商品房達到一定標準的，或者其直系家屬有穩(wěn)定工作和收入、并已居住超過一定時期的人可申請落戶，不再受指標限制等。在一些特大城市的落戶與前相比有所緩和，例如，北京市，凡在高新技術企業(yè)或跨國公司總部、事務中心及研發(fā)中心連續(xù)工作5年以上的外地人員，經(jīng)戶籍管理部門審查后可以落戶北京市戶口。廣州市，在指定范圍內，購買建筑面積超過50平方米以上商品房、房產(chǎn)產(chǎn)權所有者以及親屬在此居住超過半年以上的外地人員可以申請辦理準廣州市戶口(“藍色戶口”⑧)。1998年2月開始推行這項政策，持有“藍色戶口”者在購房，子女入托、入學等方面，與廣州居民同權。從2001年10月1日起，全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消1977年制定的關于“農轉非”的數(shù)量指標，同時，在大中城市嘗試一元戶籍制的過渡和轉變。其中，廣東、福建、江蘇、浙江等南方省份率先進行改革試驗，隨后在山東、河南、河北、四川等省份也在做相應嘗試。2002年，一部分大城市通過改革戶籍管理制度，全面取消“農轉非”。例如，河北省石家莊市，農村外出務工人員在石家莊市落了戶，2001年1年的時間里，合計36萬人實現(xiàn)“農轉非”。[18]

總之，2005年之前的戶籍管理制度改革，主要局限于中小城市，改革不徹底，多為一種對制度的改良，但同樣取得許多效果，逐漸增強流動人口進入城市的自由選擇權利，為流動于城鄉(xiāng)之間的農民工帶來城市永久居住的希望。在實施方略上，根據(jù)各省市實際情況，階段性地推行漸進式的改革。雖然北京、上海、廣州等超大城市還無法全面開放戶籍，改革對象也還不能完全涵蓋農民工中所有人員，但是，已經(jīng)明確實現(xiàn)公民自主自由流動的制度改革方向，為2005年以后的全面戶籍管理制度改革奠定了良好基礎。

改革主體的代表事例⑨：作為省市戶籍管理制度改革的典型，在全國戶籍管理制度改革初期，鄭州市既是改革的試點城市，也是較早徹底放寬戶籍限制、實施躍進式改革的城市之一。2001年11月，鄭州市開始降低落戶門檻，凡符合以下3個條件之一者可申請在鄭州市落戶。條件1：購房落戶。在市區(qū)購買商品房，56平方米以上可準許直系親屬2人入戶，90平方米以上3人、120平方米以上4人、150平方米以上5人。條件2：投資落戶。投資、經(jīng)商、興辦實業(yè)超過3年的外地人口，每年納稅金額達到3萬元以上的，或超過1年但納稅達到10萬元以上的，本人及直系親屬可入戶。條件3：學歷落戶。具有博士學位者可先入戶后擇業(yè)，配偶以及子女可隨遷入戶；碩士畢業(yè)生和本科畢業(yè)生可先落戶后擇業(yè)；大專、中專畢業(yè)生在本市就業(yè)后可入戶。2003年8月，鄭州市實行全國最為寬松的戶籍管理制度，進一步減低入戶門檻，到2004年6月，全市人口猛增約25萬人，給城市教育、就業(yè)、社會保障、市政建設等帶來巨大壓力。例如，義務教育生源迅猛增長，使市內一些小學出現(xiàn)嚴重的入學難問題，甚至出現(xiàn)每個班級90名學生的小學。公交汽車等公共交通手段相對嚴重不足，極大地影響了居民的日常生活和工作。2004年8月，實行僅1年的戶籍改革政策被叫停。盡管改革對象并非主要針對農民工，但即使如此，透過改革實踐可看出，戶籍管理制度改革并非單純戶口轉換問題，由于二元戶籍管理制度的長期存在，已經(jīng)形成與此相匹配的固定的社會資源配置構造，涉及到包括教育在內的各項資源的妥善分配及協(xié)調發(fā)展問題，“這是一項系統(tǒng)工程，需要綜合把握，配套整體推進”。

改革客體的代表事例⑩：生活在寧夏首府銀川市的董先生具有一定的代表性。他來自寧夏永寧縣的農村，最初給別人打工，10年前夫婦兩人終于有了屬于自己的小水果店，由于夫婦倆起早貪黑、苦心經(jīng)營，水果店的營業(yè)額一直比較穩(wěn)定，并在市內購買了盼望已久的房子。2005年，銀川市開始推行戶籍管理制度的改革，董先生一家也符合戶改中落戶的條件，但他卻沒有申請“農轉非”的想法。其實，他并不是不想申請，關于辦理落戶問題他已經(jīng)咨詢了周圍的許多人，但最后還是選擇了觀望。原因在于，即使有了城市戶口，除了孩子上學會有些好處外，仍然不能完全享受養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等社會保障，社會地位也不會有多大改觀，看得見、摸得著的實惠并不是太多。

(四)改革經(jīng)驗思考

從90年代初至2005年，全國已經(jīng)有12個省市進行相應的戶籍管理制度改革，推出并實施一系列的政策舉措。按照改革內容分主要有以下形式：(1)廢除二元戶籍，農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口合二為一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。(2)放寬城市投靠親屬的入戶條件限制。(3)進一步放寬對投資興業(yè)者以及城市不動產(chǎn)購買者的落戶限制。(4)放松對人才的戶籍限制。(5)推行居住證制。當然，改革中也遭遇許多制度障礙。例如，河南、寧夏、廣東等地是最早進行改革和推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍和統(tǒng)一居住證制的地區(qū)，但由于各地對改革的承受能力不同，其推進速度以及社會資源再配置效果大相徑庭，戶籍管理制度背后存在對城市戶口持有者相對優(yōu)厚的權利，如上學、就業(yè)、住房、社會保障等，即使實行統(tǒng)一戶籍形式，權利差別不會自然消除。因此，如何使戶籍管理制度回歸到人口管理的本來功能，維護和保證公民自由流動的權利成為關鍵。為此，與撤銷二元戶籍制度的基本框架相比，構筑資源再合理配置機制，如何合理配屬戶籍管理制度帶來的權利是改革的最重要內容之一。由于權利差別是長期獨特戶籍制度的結果，從根本上說，改革最大的障礙是城鄉(xiāng)之間存在的巨大的經(jīng)濟和社會落差，其最終目標不單單是要消除戶籍管理制度對公民自由流動的限制，還要創(chuàng)造將農民工轉化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人以及市民的制度環(huán)境，建立一元統(tǒng)一的戶籍登記制度，消除公民身份制度差異，實現(xiàn)公民身份平等。

六、結論與討論

在客觀和歷史的觀點上，中國戶籍管理制度作為應對政治、經(jīng)濟形勢變化、控制人口轉移的一項政策手段，為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標起到重要作用，限制農村勞動力自由移動并非制度初衷，而是一種現(xiàn)實結果。90年代初期開始，戶籍管理制度抑制人口流動的政策理念不斷得到修正，制度也取得一定成果。但是，特別是特大城市，還沒有完全擺脫戶籍制度的影響。長期以來，二元戶籍管理制度基礎上的二元社會之間產(chǎn)生了巨大的社會差異，建立縮小并最終消除這種差異十分必要，但又是十分困難的。例如，落戶農民工的養(yǎng)老保險金支付成本問題。另外，開放戶籍管理制度之后，收入及教育水平低的城市人口占比的增加問題。因此，單純的戶籍管理制度改革存在極大的局限性，消除制度性歧視是解決農民工問題的第一步，但把弱勢群體轉化為一般社會群體，需要對與戶籍制度有關的社會策略等實施綜合性改革。

為實現(xiàn)上述目標，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、改革條件以及影響因素存在很大不同，首先，需要因地制宜，戶籍制度改革必須在充分考慮當?shù)氐母母锍杀炯捌涑惺苣芰Φ幕A上，有秩序地分階段進行。例如，城鄉(xiāng)差別相對較小、與承受能力相比預期社會負擔和壓力較小的地區(qū)，改革力度可以強一些，與此相反，城鄉(xiāng)差別較大、改革帶來的預期社會負擔和壓力較大的地區(qū)可以采取相對穩(wěn)健、平緩的改革政策。其次，改革的主軸應置于如何消除二元戶籍制度帶來的社會不公平利權上，為實現(xiàn)這個目標，一方面必須加強相關法制的建設，尤其是要對《戶籍法》《選舉法》等法律進行修正和補充，另一方面，推進財政制度以及土地制度的改革。當然，這是一項長期的系統(tǒng)工程。

注 釋：

①2006年3月27日，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)公布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。文件中，首次正式使用農民工的稱謂，其基本含義為，保留農業(yè)戶口的主要從事非農業(yè)生產(chǎn)勞動的群體，具有流動性，常年在城鎮(zhèn)務工，為產(chǎn)業(yè)勞動者的重要組成部分。本文中，農村外出務工人員同義于農民工。關于農民工問題，國務院研究室課題組(2006:57-59)認為，它是農民工外出務工過程中遭遇的一系列問題，包括收入低、拖薪欠薪、勞動環(huán)境惡劣、勞動時間過長、職業(yè)病和勞動傷害、社會福利保障缺失、再教育及職業(yè)訓練不足、子女教育、居住條件不良、公民權利得不到保障等問題。

②主要指農民工在尋求工作以及務工中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、教育等社會保障方面遭遇的社會差別。

③回顧和歸納相關研究成果后發(fā)現(xiàn)，2005年之前的戶籍管理制度改革被稱為制度修正，改革性質具有地區(qū)性、時期性和應急性，因此，本文將此稱為早期改革。從時間上看，全國范圍內對制度內核的全面修正多從2005年之后開始。代表性成果有，嚴士清(2012)、馮虹、楊桂宏(2013)等。

④20世紀50年代后期開始，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，在生活必需消費品方面，以相對優(yōu)惠條件供給城市居民，城市人口規(guī)模過大將會對當時十分薄弱的政府財政帶來巨大壓力。50年代末，全國每年財政收入約100億元，其中，50%以上被用于工業(yè)生產(chǎn)以及社會基礎設施建設。在此背景下，國家采用盡可能最大限度地控制城市人口規(guī)模的政策選擇(廖常勇，2001:31-32)。

⑤社會學理論將決定社會階層地位以及社會流動的社會規(guī)則分為兩大類，一類為先天規(guī)則，普遍存在于封建社會制度和傳統(tǒng)社會構造之中，性別、出身等先天要素往往決定其社會階層地位，社會階層的封閉性，決定社會流動多發(fā)生與階層內部，階層上行跨越缺乏必要的通道。另一類為后天規(guī)則，先天要素不具有社會階層地位的完全決定性，在現(xiàn)代社會流動機制機制作用下，階層流動存在有效的通行途徑(陸學藝，2004:95-99)。

⑥例如，2007年10月22日，中國勞動和社會保障部統(tǒng)計發(fā)布，從2004年11月至2007年7月，全國共有433億2000萬元的農民工欠薪問題得到解決。(http://news.xinhuanet.com/newscenter /2007-10/22/ content _6924856 .htm (新華網(wǎng)))

⑦《人民日報》2003年9月28日。

⑧為一種準城市戶口形式，即變通于標準戶口(農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口)之外的戶口形式，它產(chǎn)生于80年代，2000年之后逐漸退出歷史舞臺，主要形式有藍色戶口、自理口糧戶口、暫住戶口以及特定地區(qū)戶口等。

⑨《人民日報(海外版)》2004年10月8日。

⑩《瞭望新聞周刊》2007年第2期。

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2016-04-15

國家社會科學基金項目“市民化進程中新生代農民工收入增長的長效機制研究”(13BJY035)；教育部人文社會科學研究一般項目“基于包容性增長理論的新生代農民工市民化對策研究(11YJA790226)”。

山東財政大學經(jīng)濟學院，山東 濟南，250014

周 平(1963- )，男，山東濟南人，山東財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授，博士，主要研究領域：區(qū)域經(jīng)濟。

D631.42

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1008-8091(2016)02-0001-09