論國(guó)民政府城市社會(huì)行政組織的創(chuàng)建
——以武漢為例

□張繼才

（武漢科技大學(xué)湖北非營(yíng)利組織研究中心，湖北武漢 430065）

論國(guó)民政府城市社會(huì)行政組織的創(chuàng)建
——以武漢為例

□張繼才

（武漢科技大學(xué)湖北非營(yíng)利組織研究中心，湖北武漢 430065）

中國(guó)城市社會(huì)行政組織的創(chuàng)設(shè)，始于國(guó)民政府《特別市組織法》、《市組織法》之頒布。城市社會(huì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在中國(guó)屬于首創(chuàng)。其職責(zé)范圍很大，管理的社會(huì)事務(wù)相當(dāng)多。在草創(chuàng)階段，城市社會(huì)行政工作的重心主要是設(shè)立機(jī)構(gòu)，建章立制，當(dāng)然，在社會(huì)事業(yè)上也有一些舉措。城市社會(huì)行政組織的建立，開創(chuàng)了城市社會(huì)管理新格局，推動(dòng)了有關(guān)都市文明與城市社會(huì)管理知識(shí)的普及，促進(jìn)了城市社會(huì)管理理念的更新。但在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的舊中國(guó)，其效果則未盡人意。

城市社會(huì)局；社會(huì)行政；社會(huì)建設(shè)

中國(guó)城市社會(huì)行政組織的創(chuàng)設(shè)，始于《特別市組織法》、《市組織法》之頒布。這兩部法規(guī)，于1928年6月20日由國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過(guò)，7月3日由國(guó)民政府公布。有學(xué)者認(rèn)為，這是“中國(guó)第一部全國(guó)通行的市組織法，從法律上確立了現(xiàn)代市制?！保?］（P152）筆者認(rèn)為，不僅如此，它在社會(huì)行政管理上，同樣具有開創(chuàng)性意義——不僅第一次以“社會(huì)局”名稱命名社會(huì)行政管理機(jī)構(gòu)，而且第一次把社會(huì)管理專門化，作為城市市政的重要內(nèi)容。本文以武漢為例，闡述國(guó)民政府城市社會(huì)行政組織的創(chuàng)建及其影響。

1

武漢三鎮(zhèn)長(zhǎng)期處于分治狀態(tài)。1926年夏秋國(guó)民革命軍進(jìn)入武漢后，分治狀況才逐步改變。12月初，國(guó)民政府在武漢設(shè)立漢口市與武昌市。1927年4月，武漢市政委員會(huì)建立，武漢第一次成為完整的城市。1929年蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)之后，武漢脫離桂系控制，為蔣介石中央集團(tuán)勢(shì)力所掌控。4月，武漢改為特別市。6月，武漢再度分治，漢口特別市轄漢口、漢陽(yáng)，隸屬國(guó)民政府，武昌城區(qū)則歸湖北省政府管轄。1930年，國(guó)民政府調(diào)整市制，分市為院轄市與省轄市，漢口變?yōu)槭≥犑?。武漢社會(huì)行政管理機(jī)構(gòu)社會(huì)局成立于1928年11月，1929年6月武漢再度分治時(shí)，社會(huì)行政管理也相應(yīng)分治。從1928年社會(huì)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)立，到1930年國(guó)民政府市制調(diào)整，武漢社會(huì)行政管理基本上處于草創(chuàng)時(shí)期。

武漢市社會(huì)局1928年11月創(chuàng)設(shè)之時(shí)，隸屬武漢市政委員會(huì)。漢口特別市社會(huì)局成立于1929年7月，隸屬漢口特別市市政府。前后相繼的兩個(gè)社會(huì)局設(shè)立的依據(jù)則來(lái)源于《特別市組織法》、《市組織法》。這兩部城市組織法均有社會(huì)局機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定。

國(guó)民黨政府之所以要?jiǎng)?chuàng)設(shè)專門的城市社會(huì)行政管理機(jī)構(gòu)，是因?yàn)椋?/p>

一方面，自表面觀之，則是以孫中山繼承者自居的國(guó)民黨，在訓(xùn)政時(shí)期，在社會(huì)層面，務(wù)必以踐行孫中山的民生主義自飾。1924年4月，孫中山親自擬定《建國(guó)大綱》25條，將三民主義定為國(guó)家建設(shè)的方針，且將民生主義列為三民主義之首：“一、國(guó)民政府本革命之三民主義、五權(quán)憲法，以建設(shè)中華民國(guó)。二、建設(shè)之首要在民生。故對(duì)于全國(guó)人民之衣食住行四大需要，政府當(dāng)與人民協(xié)力，共謀農(nóng)業(yè)之發(fā)展，以足民食；共謀織造之發(fā)展，以裕民衣；建筑大計(jì)劃之各式屋舍，以樂民居；修治道路、運(yùn)河，以利民行。三、其次為民權(quán)?！摹⑵淙秊槊褡濉?。［2］因此，全國(guó)底定之后，國(guó)民黨政府勢(shì)必建立相應(yīng)的社會(huì)行政組織，至少也應(yīng)有貫徹民生主義的表示。武漢市社會(huì)局所辦刊物《武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊》發(fā)刊詞就說(shuō)：“現(xiàn)在軍事告終，訓(xùn)政開始，舉國(guó)的人，都在‘陳力就列’，依照建國(guó)大綱所定的程序，努力進(jìn)行，以蘄繼承總理的遺志，而完成國(guó)民革命的大業(yè)。”［3］發(fā)刊詞說(shuō)明了此機(jī)構(gòu)建立的目的。漢口特別市社會(huì)局所辦刊物《社會(huì)》發(fā)刊詞也說(shuō)：“我們認(rèn)為要解決現(xiàn)實(shí)中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的方法，先要以解決一切社會(huì)問(wèn)題的樞紐三民主義做唯一的根據(jù)，一方面民眾要自覺的起來(lái)作改造社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，一方面中國(guó)國(guó)民黨根據(jù)社會(huì)的需要，民眾的要求，而確定解決社會(huì)問(wèn)題的政策，以整個(gè)革命的力量促其實(shí)現(xiàn)，民眾的社會(huì)運(yùn)動(dòng)又必須有中國(guó)國(guó)民黨的指導(dǎo)而不致越出正軌，國(guó)民黨的社會(huì)政策，要完全根據(jù)民眾的要求才不成為空洞。黨為民眾的利益社會(huì)的生存而革命，民眾為謀自身的解放而擁護(hù)黨的革命主張，能這樣則民族地位的平等，政治地位的平等，經(jīng)濟(jì)地位的平等可期，三民主義新社會(huì)的建設(shè)當(dāng)亦不遠(yuǎn)。”［4］也就是說(shuō)，在國(guó)民黨看來(lái)，建立社會(huì)行政管理機(jī)構(gòu)是貫徹民生主義的重要舉措。

另一方面，就中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市發(fā)展的要求看，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，從事專業(yè)化的社會(huì)管理的確具有必要性，即是說(shuō)，設(shè)立社會(huì)局就是為了應(yīng)對(duì)日益突出的社會(huì)問(wèn)題，尤其是城市社會(huì)問(wèn)題。伴隨資本主義的發(fā)生、發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題接踵而至，貧富懸殊、失業(yè)率高居不下、社會(huì)沖突加劇、犯罪等問(wèn)題等層出不窮，并愈演愈烈。預(yù)防、解決或減少社會(huì)問(wèn)題就成為西方社會(huì)的重要課題，社會(huì)學(xué)及其運(yùn)用——社會(huì)管理便應(yīng)運(yùn)而生。近代中國(guó)雖然資本主義發(fā)展不足，但處在半殖民地半封建下，國(guó)弱民窮，社會(huì)問(wèn)題也日益增多。以漢口特別市為例（漢口特別市轄漢口、漢陽(yáng)兩地）。1929年，商戶、手工業(yè)、工廠（雇傭工人數(shù)30人以上的中國(guó)人所辦企業(yè)）數(shù)量分別為13 435、6 809、147家，從業(yè)人員分別為62 031、6 809、11 474人，從業(yè)人員所占比例分別為64%、24%、12%。［5］（P162）同西方發(fā)達(dá)城市相比，漢口經(jīng)濟(jì)顯得十分落后，尤其是工業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，總資本僅有131 009 00元。［6］（P144）在為數(shù)不多的企業(yè)中，勞資矛盾卻比較激烈，自1928年11月至1930年6月，漢口特別市發(fā)生勞資糾紛132起，且處于迅速上升狀態(tài)（見表1）。勞資糾紛的原因主要是工人要求改善待遇，此類糾紛共53起，占總數(shù)的40%，［7］（164-165）當(dāng)時(shí)工人工資相當(dāng)?shù)土?，而工作時(shí)間則平均長(zhǎng)達(dá)9.5小時(shí)，［8］（P148）1929年度，工人罷工達(dá)8次，［9］（P167）而中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心上海在1928—1930年罷工次數(shù)分別為120次、111次、87次。［10］1929年度，漢口、漢陽(yáng)兩地自殺人數(shù)達(dá)201次，其中因貧困而自殺達(dá)42次，占20%，居于第一原因。而當(dāng)年度的犯罪人數(shù)也達(dá)2 340人，離婚案件達(dá)126件。［11］（P180-192）這說(shuō)明，武漢地區(qū)的城市社會(huì)問(wèn)題是比較突出的。武漢地區(qū)社會(huì)問(wèn)題是近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的較為典型的反映。誠(chéng)如《社會(huì)》所言：“在最近的三十年中，中國(guó)社會(huì)好似已經(jīng)達(dá)到了最危險(xiǎn)的階段，若不予以解決，就會(huì)崩潰下來(lái)了?！保?2］言外之意，社會(huì)局之設(shè)立，即為解決社會(huì)問(wèn)題而來(lái)。日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題要求城市社會(huì)管理專業(yè)化、專門化，以維護(hù)城市社會(huì)秩序。青島社會(huì)局在向公眾解釋該機(jī)構(gòu)成立的緣由時(shí)也說(shuō)過(guò)：“社會(huì)問(wèn)題之解決，亦成迫不及待之情勢(shì)?！保?3］上海特別市社會(huì)局第一任局長(zhǎng)潘公展也說(shuō)：社會(huì)局之設(shè)立，“以適應(yīng)此至繁至賾之社會(huì)，而謀所以致力于民生問(wèn)題之解決?！保?4］

表1：

2

關(guān)于城市社會(huì)局的職掌，《特別市組織法》、《市組織法》作了明確規(guī)定?！短貏e市組織法》規(guī)定：“社會(huì)局第五條第一項(xiàng)第四款至第六款所包含之一切農(nóng)工商公益等事項(xiàng)屬之”。第一項(xiàng)第四款至第六款是“市農(nóng)工商業(yè)之調(diào)查統(tǒng)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)取締事項(xiàng)”、“市勞動(dòng)行政事項(xiàng)”、“市公益慈善事項(xiàng)”，即特別市十三項(xiàng)職責(zé)中的三項(xiàng)。［15］（P1－2）而普通市社會(huì)局的職責(zé)與之大體一致，但范圍稍微寬一點(diǎn)，還包括教育行政，風(fēng)俗文化管理，因?yàn)椋胀ㄊ袥]有教育局、衛(wèi)生局的機(jī)構(gòu)設(shè)置。武漢市屬于普通市，隨后設(shè)置的漢口市屬于特別市，兩者的職責(zé)范圍稍有不同。不論是普通市還是特別市，城市社會(huì)行政的職責(zé)范圍是相當(dāng)大的。究其原因，第一是當(dāng)時(shí)城市市政機(jī)構(gòu)并不多。根據(jù)相關(guān)法規(guī)，特別市設(shè)置財(cái)政局、土地局、社會(huì)局、工務(wù)局、公安局、衛(wèi)生局、教育局7個(gè)行政部門，如有必要，可設(shè)港務(wù)局；普通市只設(shè)5個(gè)部門，如有必要，可設(shè)衛(wèi)生局、教育局、港務(wù)局。城市政府以如此之少的機(jī)構(gòu)管理著龐大的市政。第二是社會(huì)局管理的事務(wù)相當(dāng)多?！段錆h市社會(huì)局行政計(jì)劃大綱》所列工作事項(xiàng)就有“工業(yè)行政計(jì)劃”、“勞動(dòng)行政計(jì)劃”、“商業(yè)行政計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)行政計(jì)劃”、“公益慈善文化等行政計(jì)劃”、“教育行政計(jì)劃”等6大類40項(xiàng)。如勞動(dòng)行政就有7項(xiàng)：勞工團(tuán)體之注冊(cè)及保護(hù)監(jiān)督、各種勞工生活狀況之調(diào)查統(tǒng)計(jì)及籌劃改良、普及工人及工人子弟教育、調(diào)查取締工廠設(shè)備及工人待遇、女工及童工之特別保護(hù)、勞資糾紛之調(diào)解、預(yù)備社會(huì)保險(xiǎn)。誠(chéng)如社會(huì)局局長(zhǎng)涂允檀所言：“社會(huì)局這個(gè)名詞，不獨(dú)在我國(guó)為創(chuàng)設(shè)，就拿歐美各國(guó)來(lái)說(shuō)，比公益局Department of Public Welfare的職權(quán)也大得多?！?xùn)政時(shí)期市政府的建設(shè)工作，在社會(huì)局職權(quán)范圍以內(nèi)的，差不多要占十之六七。責(zé)任何等重大！職務(wù)何等緊要！”［16］

武漢市社會(huì)局下設(shè)四科，分別執(zhí)掌局務(wù)、工業(yè)行政、商業(yè)行政、農(nóng)業(yè)行政與公益慈善文化行政，各科下設(shè)若干股。1929年1月，有職員75人，此外，還有漢口貧民大工廠、第一工人學(xué)校、勞資調(diào)解委員會(huì)、職業(yè)介紹所等15個(gè)附屬單位。這些單位基本上是公益慈善單位。漢口特別市社會(huì)局除了在局級(jí)一層設(shè)立局務(wù)會(huì)議、設(shè)計(jì)委員會(huì)外，下設(shè)機(jī)構(gòu)幾乎與前者相同，只是各科職掌有所不同而已。1930年，有職員147人，職員人數(shù)僅次于財(cái)政局與公安局，占全市政府職員總數(shù)的10.03%。上海特別市、青島特別市的社會(huì)局除了設(shè)置若干委員會(huì)外，其日常業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也是四科，科下也設(shè)若干股。

城市社會(huì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在中國(guó)屬于首創(chuàng)，所以，社會(huì)局建立后，其業(yè)務(wù)對(duì)接就牽涉到以前市政管理的多個(gè)部門。武漢市社會(huì)局就接管了原武昌市、漢口市多個(gè)部門的業(yè)務(wù)，如全盤接管原教育局業(yè)務(wù)，部分接管原工務(wù)局、公安局、衛(wèi)生局的業(yè)務(wù)，如接管公安局主管的民樂園、婦女救濟(jì)院、漢口乞丐收容所等，甚至接收省、縣政府部門的業(yè)務(wù)，如建設(shè)廳主管的貧民大工廠，武昌、漢陽(yáng)、夏口三縣的勞動(dòng)行政。上海特別市社會(huì)局是在原有農(nóng)工商局基礎(chǔ)上擴(kuò)充職能而成：“于十七年八月，改組原有農(nóng)工商局為社會(huì)局，掌理全市農(nóng)工商勞動(dòng)行政，公益慈善，及其他社會(huì)行政事宜。”［17］因此，建立機(jī)構(gòu)、明定職責(zé)的難度和工作量是相當(dāng)大的。

3

在草創(chuàng)階段，武漢社會(huì)行政工作的重心主要是設(shè)立機(jī)構(gòu)，建章立制，當(dāng)然，在社會(huì)事業(yè)上也有一些舉措。

第一，在建章立制方面。武漢社會(huì)局（武漢市社會(huì)局及其后的漢口特別市社會(huì)局）通過(guò)立法，建立規(guī)章制度。武漢市社會(huì)局成立三個(gè)月，就頒布章程、條例、細(xì)則32部（份）。這些法規(guī)除社會(huì)局及下屬部門和單位的組織章程、工作規(guī)則之外，還有一些政策性法規(guī)，如《獎(jiǎng)勵(lì)工藝品暫行條例草案》《商業(yè)登記條例》及細(xì)則、《取締本市各善堂暫行通則》《戲劇審查條例》《勞資爭(zhēng)議處理法》等等。漢口特別市社會(huì)局與之大同小異，如頒布《公司注冊(cè)暫行規(guī)定》《商業(yè)注冊(cè)暫行規(guī)定》《勞資爭(zhēng)議處理法》等。

第二，在調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面。調(diào)查統(tǒng)計(jì)是武漢社會(huì)局創(chuàng)立時(shí)期的主要工作，也是基礎(chǔ)性工作，占用的時(shí)間、花費(fèi)的精力相當(dāng)多。如，武漢市社會(huì)局成立伊始，就委派職員對(duì)工廠情況進(jìn)行摸底，先從漢口著手，然后擴(kuò)展至武漢三鎮(zhèn)。調(diào)查前還擬定甲、乙兩種表格（雇工50人以上者列入甲表，以下者列入乙表），以便分類統(tǒng)計(jì)，此外，還通過(guò)漢口交涉署，通知各國(guó)領(lǐng)事，配合社會(huì)局對(duì)外資工廠進(jìn)行調(diào)查。此項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)歷時(shí)近三月，這說(shuō)明，武漢社會(huì)局對(duì)社會(huì)調(diào)查與統(tǒng)計(jì)相當(dāng)重視。

調(diào)查統(tǒng)計(jì)成果相當(dāng)可觀。武漢市社會(huì)局成立后三個(gè)月內(nèi)，職員就提交了10份調(diào)查報(bào)告，漢口特別市社會(huì)局力度更大：一是調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料多。自1929年8月至1930年5月，10個(gè)月之中，職員提交的報(bào)告在40份以上。二是調(diào)查統(tǒng)計(jì)內(nèi)容涉及很廣，涵蓋了社會(huì)局所有業(yè)務(wù)，在農(nóng)工商行政方面有關(guān)于工業(yè)、商業(yè)、交通、碼頭等調(diào)查統(tǒng)計(jì)，如各業(yè)工廠、商店、手工業(yè)的數(shù)量、資本額、工人數(shù)量、工作時(shí)間；在勞動(dòng)行政方面有關(guān)于勞資糾紛狀況、人力車夫生活狀況、各業(yè)工會(huì)會(huì)員狀況等的調(diào)查統(tǒng)計(jì)；在社會(huì)公益慈善方面有關(guān)于乞丐、失助婦女、娼妓、善堂等的調(diào)查統(tǒng)計(jì)；在社會(huì)風(fēng)俗方面有關(guān)于鴉片館、道士、巫占星相從業(yè)人員等的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，等等。三是調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料具體而翔實(shí)。如關(guān)于工廠的調(diào)查對(duì)象涉及到各類別，指標(biāo)涉及到工廠數(shù)量、資本額、工人數(shù)量、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬諸方面；關(guān)于自殺的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，分性別、年月、年齡、原因、自殺方法、自殺結(jié)果等要素。很多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確到月份，如關(guān)于勞資糾紛案件、離婚情況等的統(tǒng)計(jì)。社會(huì)局通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)獲得翔實(shí)的資料，加深了對(duì)武漢社會(huì)狀況的了解。例如，武漢工廠調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料匯總后，社會(huì)局深感發(fā)展經(jīng)濟(jì)的緊迫性：武漢“50人以上之大廠者，共計(jì)僅30所，其余不滿50人小廠200余所，不過(guò)僅有工廠之雛形耳。以號(hào)稱工業(yè)中心之武漢，不意零落如是也，則今后之整頓與發(fā)展，是誠(chéng)不容稍緩之事。”［18］

第三，在宣傳教育方面。一是創(chuàng)辦、發(fā)行業(yè)務(wù)性刊物。武漢市社會(huì)局創(chuàng)辦了《武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊》，漢口特別市社會(huì)局則有《社會(huì)》，其他各市均有類似刊物，如青島的《青島社會(huì)》。上海特別市社會(huì)局創(chuàng)辦了好幾種刊物，除定期出版《農(nóng)工商周刊》《社會(huì)月刊》《工友》《社會(huì)局刊物》外，每年出版《上海特別市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告》和各種統(tǒng)計(jì)報(bào)告。這些刊物面向市民，很重要的工作就是向市民宣傳社會(huì)行政的知識(shí)，提高市民對(duì)社會(huì)行政重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)其對(duì)社會(huì)行政的支持?！段錆h市社會(huì)局局務(wù)匯刊》的“唯一宗旨，在將本局行政大綱，工作概況，以及一切條例計(jì)劃，分別披露出來(lái)，以供一般市民——我們的主人翁，一一之研究。”［19］《青島社會(huì)》甚至說(shuō)：“這本刊物，在這沉悶的青市的政界中，可以說(shuō)是自有史以來(lái)所僅見了！”［20］可見社會(huì)局對(duì)宣傳教育之重視。各刊物創(chuàng)刊時(shí)，社會(huì)局局長(zhǎng)親自撰寫發(fā)刊詞，闡述社會(huì)事業(yè)的重要性，向市民灌輸社會(huì)學(xué)、社會(huì)行政方面的知識(shí)。刊物上還刊發(fā)漫畫，生動(dòng)而直觀地展示現(xiàn)代生活方式，抨擊腐朽的生活方式。二是發(fā)布告示，告知市政府關(guān)于社會(huì)建設(shè)的舉措，更多的是提倡或禁止某些行為。如武漢市社會(huì)局發(fā)布了征集產(chǎn)品供國(guó)貨陳列館展覽、禁止吸食鴉片、禁止纏足、破除迷信等布告。漢口特別市社會(huì)局也發(fā)出了同樣或類似的布告。布告語(yǔ)言通俗易懂，貼近一般民眾。此外，漢口特別市還舉行公開學(xué)術(shù)演講會(huì)，“以便引起市民對(duì)于研究學(xué)術(shù)的興趣，抑即間接用以促進(jìn)漢口市文化。”不少演講主題或內(nèi)容與民生問(wèn)題相關(guān)，如《漢口市民之心理的新建設(shè)》、《民生主義與都市政策》等，演講者都是專家，如學(xué)者王世杰、教育家韋卓民。因此，演講會(huì)效果頗佳，以至于舉辦者感到：“我們鑒于每次到會(huì)聽講者之踴躍，真不勝喜出望外也。”［21］

第四，在社會(huì)事業(yè)方面。雖然社會(huì)局處于草創(chuàng)階段，其主要工作是建章立制，但在社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面也有一些舉措。武漢市社會(huì)局成立僅二月，就有一些建樹：關(guān)于勞動(dòng)行政，就調(diào)解勞資糾紛或勞工糾紛28起；關(guān)于商業(yè)行政，就有平抑煤價(jià)、米價(jià)的措施，開展商業(yè)登記的業(yè)務(wù)。漢口特別市社會(huì)局興革稍多，自1929年4月至1930年6月，市政會(huì)議議決社會(huì)類事項(xiàng)295宗，占所議決事項(xiàng)總額的14.85%。［22］（P19）在社會(huì)教育方面，成績(jī)相當(dāng)可觀，截止于1929年，已建立補(bǔ)習(xí)學(xué)校22所，接收工人、店員及其子弟入學(xué)，生源達(dá)2 870人。［23］（P253）不過(guò)，同前者一樣，絕大多數(shù)的工作還處于計(jì)劃與籌備階段。

城市社會(huì)行政組織的建立在近代中國(guó)尚屬首次，但它推動(dòng)了城市功能的完善，推動(dòng)了城市社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)著城市進(jìn)一步現(xiàn)代化。

第一，開創(chuàng)了城市社會(huì)管理新格局。城市興起是近代工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物。中國(guó)市制產(chǎn)生較晚，1921年北洋政府頒布《市自治制》，將城市分為特別市與普通市兩種，前者與縣同級(jí)，后者隸屬于縣，城市實(shí)行自治制度，城鄉(xiāng)開始分離。但隨著北洋政府的覆滅，城市自治制度很快就曇花一現(xiàn)。國(guó)民黨建立國(guó)民政府后，頒布了《特別市組織法》、《市組織法》，市制才進(jìn)一步確立起來(lái)。1926年，國(guó)民革命軍北伐進(jìn)入武漢前，武漢三鎮(zhèn)分別隸屬武昌、漢陽(yáng)、夏口三縣，沒有城市的建制，也沒有近代意義上的市政建設(shè)與管理，更談不上城市社會(huì)事業(yè)了。而城市規(guī)模日益擴(kuò)大必然要求有相應(yīng)的市政管理，尤其是社會(huì)管理。1930年，中國(guó)內(nèi)地城市已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的人口規(guī)模（見表2），其中，100萬(wàn)人口以上的就有上海、北平、天津三市，武漢三鎮(zhèn)人口總數(shù)也接近100萬(wàn)。如前所述，伴隨城市人口膨脹的是城市日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，社會(huì)局的創(chuàng)建，意義重大。正如武漢市社會(huì)局局長(zhǎng)發(fā)布該局成立的布告所言：“文化以都市為中心，市政以社會(huì)為基礎(chǔ)。武漢三市，工商輻輳，輪軌交通，社會(huì)事業(yè)，百端待理。茲當(dāng)訓(xùn)政之會(huì)，建設(shè)之始，省政府組織市政委員會(huì)，設(shè)立本局，專司社會(huì)行政……在近代實(shí)為進(jìn)步制度，在本市確屬空前創(chuàng)舉?！保?4］

表2：

第二，推動(dòng)了有關(guān)都市文明與城市社會(huì)管理知識(shí)的普及。如前所述，武漢市政當(dāng)局和社會(huì)局通過(guò)各種方式，向市民傳播了大量與城市社會(huì)行政相關(guān)的知識(shí)。一是有關(guān)城市市制的知識(shí)?！段錆h市社會(huì)局局務(wù)匯刊》第1卷第1期就載有《武漢市民應(yīng)有之認(rèn)識(shí)》，介紹了世界及中國(guó)城市制度的緣起、市政建設(shè)與市民生活的關(guān)系。二是有關(guān)城市社會(huì)問(wèn)題的知識(shí)?！渡鐣?huì)》第1卷第1期發(fā)表的《中國(guó)社會(huì)問(wèn)題之研究》，列舉當(dāng)時(shí)中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題，如失業(yè)、貧富懸殊、犯罪、丑惡現(xiàn)象等等，分析其產(chǎn)生的原因，提出應(yīng)對(duì)的措施?！渡鐣?huì)》第1卷第4期刊登的《普及社會(huì)學(xué)知識(shí)之必要》，介紹了社會(huì)學(xué)知識(shí)，以期提高人們應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的能力。三是有關(guān)社會(huì)局的地位和作用的知識(shí)?！渡鐣?huì)》第1卷第1期發(fā)表的《城市社會(huì)之文野與社會(huì)局》、第1卷第5期發(fā)表的《民生主義與都市政策》等都闡述了社會(huì)行政的重要性、市政府與社會(huì)局在社會(huì)建設(shè)中的重要地位與重大責(zé)任等等。如《城市社會(huì)之文野與社會(huì)局》指出，設(shè)立專業(yè)化的社會(huì)行政管理組織具有十分積極的作用：“社會(huì)局之于城市，便擔(dān)當(dāng)了改進(jìn)社會(huì)的重大職責(zé)，所以社會(huì)局的行政，至少要社會(huì)化，民眾化，就是必定要使政治的措施與全市的民眾切膚的幸福，發(fā)生密切的關(guān)系，使社會(huì)的每個(gè)份子，都能得到社會(huì)利益的分配，尤其要社會(huì)的每個(gè)份子都能得到身心健全的培植，能從事正當(dāng)?shù)呐?，?lái)解決他的生活，不致于投入犯罪的羅網(wǎng)，使得社會(huì)上人和人間一切問(wèn)題，都有相當(dāng)?shù)慕鉀Q：社會(huì)局能固執(zhí)著這政治社會(huì)化，民眾化的綱領(lǐng)，看準(zhǔn)畸形社會(huì)的病態(tài)對(duì)癥下藥，則城市社會(huì)之真文明必能于社會(huì)局良好的措施之下而實(shí)現(xiàn)。”［25］上述文字也反映出，社會(huì)局對(duì)自身的期許也是相當(dāng)大的。

第三，促進(jìn)了社會(huì)管理理念的更新。社會(huì)局的創(chuàng)設(shè)，不僅意味著社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，更意味著社會(huì)管理理念的更新。調(diào)查統(tǒng)計(jì)的大量運(yùn)用就是典型的例證。武漢社會(huì)行政活動(dòng)中最有成效的工作就是進(jìn)行了十分豐富的社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)。社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法是西方社會(huì)學(xué)成熟的研究方法，20世紀(jì)20年代被引入中國(guó)，為當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)學(xué)界推崇并采行。它的大量運(yùn)用，使得中國(guó)社會(huì)學(xué)在20世紀(jì)20年代快速發(fā)展。而此方法在社會(huì)行政管理中的應(yīng)用，使得社會(huì)學(xué)理論與實(shí)踐進(jìn)一步結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)了城市政府社會(huì)行政能力，體現(xiàn)了城市社會(huì)行政理念的創(chuàng)新。又如，社會(huì)局其中一項(xiàng)職能是公益慈善文化行政，這是賦予了新理念的職能。此項(xiàng)職能的確定不僅表明，政府對(duì)社會(huì)救濟(jì)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，公益慈善不再僅僅是民間的活動(dòng)，政府才是公益慈善的主體，而且表明，社會(huì)救濟(jì)的內(nèi)涵也發(fā)生了變化，它不再局限于單純的消極的救濟(jì)，而應(yīng)以積極的救濟(jì)為主，即，就全社會(huì)而言，應(yīng)以發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)、改善民生為主，所以，社會(huì)局被賦予了農(nóng)工商行政的職能；就被救助者而言，不僅僅是要得到“養(yǎng)”，更重要的是要得到“教”——接受技能傳授、提高謀生能力，因此，社會(huì)局就建立了貧民工廠、工人學(xué)校，對(duì)貧窮者施以知識(shí)教育和技能教育，而生活無(wú)依的婦女，也在婦孺救濟(jì)院得到知識(shí)與技能的傳授。漢口特別市社會(huì)局將乞丐收容所更名為貧民教養(yǎng)所就別有深意：“乞丐收容所之名稱，以覺只含有消極收容的單純意義。本局現(xiàn)已呈請(qǐng)市政府準(zhǔn)予更名為貧民教養(yǎng)所，于消極的收容之外，并施以正當(dāng)?shù)慕甜B(yǎng)，使一般無(wú)賴，成為社會(huì)上有用人材，并于內(nèi)部力謀整頓，以俾名副其實(shí)?！保?6］

但是，在國(guó)民政府時(shí)代，由于社會(huì)矛盾尖銳，戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，各種社會(huì)問(wèn)題層出不窮。例如，1932年11月至翌年11月，僅漢口一處就遣送本省及河南、四川、河北、山東、廣西流亡漢口的難民5 800余人。1932年、1933年冬季，僅漢口一處需要救濟(jì)糧食以度日的本地人口，每年就達(dá)30余萬(wàn)之多，其情形就如漢口市政當(dāng)局描繪的：“失業(yè)日多，流亡載道，時(shí)臨冬寒，情形尤慘?！遍L(zhǎng)期的戰(zhàn)亂和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題使得社會(huì)建設(shè)的效果與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，數(shù)年之后，許多計(jì)劃仍然停留在設(shè)想階段。例如，貧民教養(yǎng)所成立多年，連政府都承認(rèn)：“養(yǎng)”都無(wú)法維持，更遑論“教”了：“貧民教養(yǎng)所因縮減經(jīng)費(fèi)，曾經(jīng)決議，交由慈善團(tuán)體辦理，但本市各該團(tuán)體，始終拒絕接收?！薄霸谑聦?shí)上養(yǎng)而不教，名實(shí)不符”。［27］（P5－7）只好作出決定：將貧民教養(yǎng)院更名為乞丐收容委員會(huì)，以做到名實(shí)相符；繼續(xù)由政府會(huì)同各團(tuán)體管理，將收養(yǎng)者盡量遣送回籍，無(wú)法遣送者才留院供養(yǎng)。因此，乞丐收容在此時(shí)同社會(huì)局設(shè)立之初時(shí)相比，沒有絲毫進(jìn)步，其他方面基本上也是大同小異。

［1］陳占彪.行政組織與空間結(jié)構(gòu)的耦合—中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2009.

［2］孫中山.建國(guó)大綱［A］.建國(guó)大綱淺釋［M］.中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)宣傳部,1940.

［3］［16］［19］涂允檀.發(fā)刊詞［J］.武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊:第1期上冊(cè)，1929.

［4］蔣堅(jiān)忍.發(fā)刊詞［J］.社會(huì):第1卷第1期，1929.

［5］［6］［7］［8］［9］［11］［22］［23］漢口特別市市政統(tǒng)計(jì)年刊（民國(guó)十八年度）［M］.漢口特別市編印，1929.

［10］蔡正雅.上海市罷工停業(yè)統(tǒng)計(jì)：十八年度［M］.上海特別市社會(huì)局編印，1930.1.

［12］唐性天.中國(guó)社會(huì)問(wèn)題之研究［J］.社會(huì):第1卷第1期，1929.

［13］刊詞［J］.青島社會(huì).1929，（1）.

［14］［17］潘公展.弁言［A］.上海特別市社會(huì)局業(yè)務(wù)報(bào)告［M］.1928（1）.

［15］陸丹林.市政全書:第六編“各省市制法規(guī)”［M］.南京：中華全國(guó)道路建設(shè)協(xié)會(huì)，1931.1-2.

［18］重要業(yè)務(wù)紀(jì)略：調(diào)查工廠［J］.武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊:第1期上冊(cè)，1929.

［20］紹脩.卷頭語(yǔ)［J］.青島社會(huì).1929，(1).

［21］業(yè)務(wù)報(bào)告之五：舉辦學(xué)術(shù)演講會(huì)［J］.社會(huì):第1卷第5期，1929.

［24］涂允檀.本局成立及職權(quán)范圍布告［J］.武漢市社會(huì)局局務(wù)匯刊:第1期下冊(cè)，1929.

［25］丁步武.城市社會(huì)之文野與社會(huì)局［J］.社會(huì):第1卷第1期，1929.

［26］業(yè)務(wù)報(bào)告之七：更改乞丐收容所名稱［J］.社會(huì):第1卷第1期，1929.

［27］漢口市政府.漢口市政概況［M］.1933.5-7.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.019

C912.21

A

1004-0544（2016）11-0108-06

湖北非營(yíng)利組織研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目（HBNPO2016ZD004）；湖北省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（2014ZD015）。

張繼才（1963—），男，湖北監(jiān)利人，史學(xué)博士，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。