上海戶外廣告整治緣何引發(fā)質(zhì)疑

宋杰

在“全球城市”紐約、倫敦、東京的“城市景觀品質(zhì)”中，都有著令人難忘的戶外廣告景象。戶外廣告同樣也是上海傳統(tǒng)文化與城市商業(yè)文明的標志性符號。然而，眼下的一場整肅風暴即將席卷上海戶外廣告業(yè)， 1200多塊據(jù)稱違規(guī)卻頗具商業(yè)價值的戶外廣告牌將被拆除，全行業(yè)年營收恐因此減少25 億元。

兩度暫停審批，

戶外廣告大多變“違法”

上海市的戶外廣告管理，歷來有章可循。1987年，上海市城市規(guī)劃設(shè)計院與戶外廣告業(yè)聯(lián)手，率先編制《上海新客站戶外廣告陣地規(guī)劃》。以后政府和業(yè)界在共建過程中，均沿用這種規(guī)劃管理的辦法。2009年7月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局編制出臺了《上海市戶外廣告設(shè)施設(shè)置陣地規(guī)劃》（下稱“《廣告陣地規(guī)劃》”）。

另一方面，2011年1月1日，《上海市戶外廣告設(shè)施管理辦法》（滬府2010第56號令）開始施行。其中，這個第56號令對戶外廣告設(shè)施的合法設(shè)置及發(fā)布，亦設(shè)定許多管理措施和審批程序。

從此，上海市戶外廣告進入“合規(guī)劃、經(jīng)審批”階段。即必須符合《廣告陣地規(guī)劃》，必須經(jīng)過相關(guān)管理部門的政府行政許可。

但是，今年 7月13日上海市政府辦公廳60號文以通知形式轉(zhuǎn)發(fā)上海市綠化和市容管理局（由市容環(huán)境衛(wèi)生管理局和綠化部門合并而成，下稱“上海市綠化市容局”）等七部門發(fā)布的《關(guān)于開展本市違法戶外廣告設(shè)施專項整治工作實施意見》（下稱“《實施意見》”），其中規(guī)定“暫停部分區(qū)域和類型戶外廣告設(shè)施設(shè)置行政許可1年”，以便“由市綠化市容局會同市規(guī)劃和國土資源局、市工商局等相關(guān)部門對《廣告陣地規(guī)劃》進行修編”。這引起了戶外廣告行業(yè)的極大不滿。

在不少行業(yè)人士看來，這是繼2008年4月22日上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局向各區(qū)發(fā)出“從即日起全市停止各類形式戶外商業(yè)廣告設(shè)置審批”的緊急通知以來，上海市容管理部門又一次以意見、通知的形式宣布，停止履行上級政府令中規(guī)定的行政審批職責。這次 “暫停審批”，也意味著從2008年開始編制，2009年9月由上海市政府批準的《廣告陣地規(guī)劃》“暫時作廢”。

《中國經(jīng)濟周刊》記者近日從上海市廣告協(xié)會獲悉，許多戶外廣告會員單位認為，如果從2008年4月上海市全面停止審批并擬拆除4.7萬塊戶外廣告已造成諸多后遺癥的話，那在本輪“整治”之前，首先應實事求是地重新檢視執(zhí)法程序和甄別具體個案，這才是有理、有力、有序、有邏輯地依法治理，而不是一再“暫停審批”“立即拆除”，前賬未清又添新債——長此以往，這將對社會公共治理形成無解的惡性循環(huán)。

近日，上海市廣告協(xié)會已遞交相關(guān)報告，請求上海市人大常委會依法審查上海市政府辦公廳60號文，并依法撤銷《實施意見》。

業(yè)內(nèi)人士：

說你違法就是為了拆你不賠

許多戶外廣告公司感到自己的生存空間受到擠壓，合同法賦予的權(quán)利義務受合法威脅?！艾F(xiàn)在與戶外廣告有關(guān)的官司很多。”北京煒衡（上海）律師事務所鞠秦儀律師告訴記者。據(jù)了解，因為這兩輪“暫停審批”，使得幾乎所有戶外廣告，無論是需要新設(shè)，還是需要更換內(nèi)容及到期后需要改簽續(xù)約的，都無法獲得批準。

不少戶外廣告公司一邊仍需如約向陣地業(yè)主交納租金，一邊卻無法順利履行與廣告客戶的合同，客戶往往提出，見到審批才肯付廣告費。于是，戶外廣告公司對“拆除通知”不是軟磨硬泡，就是直接到法院行政訴訟。

上海市廣告協(xié)會在給上海市人大常委會的報告中呼吁，在“停止審批”期間，所有廣告公司、全市所有曾依法獲批的廣告設(shè)施，即使到期，也應推定為合法。在鞠秦儀律師看來，戶外廣告公司面臨的更大威脅是，在“暫停審批”并“重編規(guī)劃”后，絕大部分戶外廣告設(shè)施都會以違法廣告的身份被拆除，且很難獲得任何補償。

甚至有人將此解讀為：“說你違法就是為了拆你不賠?！边@一觀點也在現(xiàn)實案件中得到佐證。上海高文傳播裝潢有限公司（下稱“高文傳播公司”）于2008年3、4月間獲得相關(guān)部門的戶外廣告許可證，有效期至2008年12月31日。然而， 2008年4月22日“停止審批”的緊急通知，使所有戶外廣告無一例外處于停批狀態(tài)，無法正常續(xù)期。2009年2月20日，上海市閔行城市管理監(jiān)察大隊做出限期拆除決定，并于當年3月強行拆除了高文傳播公司位于延安西路南側(cè)的一塊廣告牌，導致該公司直接經(jīng)濟損失140余萬元。經(jīng)一系列行政訴訟，最高人民法院于2013年5月16日作出行政裁定，認定上海市第一中級人民法院（2010）滬一中行終字第79號（認為“該大型戶外廣告設(shè)施在批準設(shè)置期限到期后，未獲有關(guān)部門批準延期”并駁回高文傳播公司上訴）行政判決違反法律、法規(guī)規(guī)定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第二款的規(guī)定，裁定“由上海市高級人民法院再審；再審期間，中止原判決的執(zhí)行”。

經(jīng)上海市高級人民法院多次調(diào)解，上海市閔行城市管理監(jiān)察大隊在上海市綠化市容局有關(guān)領(lǐng)導的見證下，終于簽署了同意向高文傳播公司做出補償?shù)恼{(diào)解協(xié)議。有行業(yè)人士告訴記者，上上海市綠化市容局一位領(lǐng)導在談話中透露，最高院的行政裁定實際上就是指2008年4月22日“停止審批”的通知精神“違反法律、法規(guī)規(guī)定”。

這位行業(yè)人士認為，行政不作為或亂決策多由無成本思維所導致。不過，時至今日，高文傳播公司仍尚未獲得行政部門承諾過的任何補償。

城市治理

應讓企業(yè)及公眾依法參與

顯然，對于本輪整治《實施意見》的核心矛盾源于行業(yè)、公眾和政府部門對“行政審批”和“規(guī)劃設(shè)置”的糾結(jié)：審批或不批的依據(jù)是什么？規(guī)劃又是為了什么？

11月初，收到上海市綠化市容局最近主持修編的《<廣告陣地規(guī)劃>征求意見稿》書面文本后，上海市廣告協(xié)會及時組織了討論。對于屋頂廣告在中心城區(qū)以及高架道路兩側(cè)的無條件全面禁設(shè)，所有參與討論者全部表示反對。有人說，“上海自稱國際魔都，要建成四個中心和領(lǐng)先的全球城市與科創(chuàng)中心，然而試想當一架國際航班載著一批第一次來訪的客人，從機場到市區(qū)，一路上除了路燈，沒有任何廣告，甚至連一個國際品牌的廣告都看不見，這與上海的定位格格不入?！边€有人甚至評論說，“拆光戶外廣告不是正能量，是倒退的節(jié)奏?！?/p>

上海市廣告協(xié)會戶外廣告委員會主任裘東明從事戶外廣告已逾37年。他認為，“城市因廣告而生動。廣告不僅僅是城市形象的問題，也是城市流通的大問題?！彼f：“缺少了廣告，城市商業(yè)表情就顯得冷峻而不再溫馨。戶外廣告不僅有景觀價值，也有商業(yè)價值，尤其能提升商業(yè)地產(chǎn)價值。他舉了個紐約重振時報廣場的例子。上世紀80年代末，時報廣場日漸暗淡，犯罪率也有所上升，1995年朱利安尼市長請來迪士尼。迪士尼提出了一個名為“反規(guī)劃”的規(guī)劃，規(guī)定廣告牌須大幅提高亮度、尺度和活躍度?，F(xiàn)在，時報廣場成為世界十字路口，也是當代最著名的城市景觀之一。

上海市廣告協(xié)會會長孔祥毅告訴記者，“廣告行業(yè)組織并不反對修編戶外廣告規(guī)劃，因為城市畢竟需要與時俱進，戶外廣告也不能老是幾塊‘牌門板?！钡舱J為，“機場到市中心一片黑，有損形象和城市名片?！笨紫橐惚硎緩V告協(xié)會支持對于違法廣告的整治，但也提請注意需要形成共識，保護發(fā)揚戶外廣告企業(yè)作為市場主體的創(chuàng)新積極性，規(guī)劃修編一定要有戶外廣告公司和行業(yè)協(xié)會的依法參與。

11月11日，記者電話聯(lián)系上海市綠化市容局宣傳處，并以郵件形式圍繞戶外廣告企業(yè)的質(zhì)疑以及上海市廣告協(xié)會的訴求等問題遞送采訪提綱，方姓工作人員表示已收悉郵件并在走流程，但截至記者發(fā)稿，尚未獲得正面回應。

不過，記者注意到，在今年10月舉行的2016上海戶外招牌論壇暨設(shè)計創(chuàng)意實景展上，上海市綠化市容局景觀管理處丁勤華處長曾作了題為《品質(zhì)、安全——戶外招牌發(fā)展趨勢》的發(fā)言，其中透露了對戶外廣告的看法，即“戶外招牌是現(xiàn)代城市公共環(huán)境不可或缺的組成因子，但目前許多戶外招牌仍存在設(shè)置不規(guī)范、結(jié)構(gòu)復雜等問題，既存在安全隱患，又損害城市環(huán)境。因此，品質(zhì)與安全將成為未來城市戶外招牌發(fā)展的趨勢，安全是底線，品質(zhì)是方向”。