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    慈善法落地公益組織觀望

    2016-12-01 15:52:29相惠蓮
    財(cái)經(jīng) 2016年27期
    關(guān)鍵詞:受托人信托慈善

    相惠蓮

    《慈善法》被寄予可以激活中國(guó)慈善事業(yè)的摩望,配套文件和實(shí)施方案當(dāng)前并未完全出臺(tái),公益組織對(duì)薪規(guī)定中的公募權(quán).慈善信托等問題還有顧慮

    盧希興奮地用手機(jī)向朋友們展示9月中旬辦下來的民辦非企業(yè)證明。他原本為一家國(guó)外基金會(huì)工作,由于今年初國(guó)內(nèi)對(duì)境外NGO的政策發(fā)生調(diào)整,他決定先成立一家本土機(jī)構(gòu)來延續(xù)此前的一些工作。談笑間,一位朋友打斷他的喜悅,“你的證明上怎么沒有慈善組織的標(biāo)識(shí)?”

    依據(jù)2016年9月生效的慈善法,此法公布前的非營(yíng)利性組織可向民政部門申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。對(duì)于一家民辦非企業(yè)來說,若沒有“慈善組織”的身份,意味著未來難以開展公開募捐、獲得稅收優(yōu)惠等。

    盧希懸著的心在咨詢后放下了一半:當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)定工作還沒有開始,尚未頒發(fā)慈善組織牌照。

    從全國(guó)看,僅有廣州、深圳、長(zhǎng)沙等地公開了認(rèn)定辦法,在慈善法生效的第二天,首批得到認(rèn)定的是中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)等16家“國(guó)字頭”機(jī)構(gòu)。

    “十年長(zhǎng)跑,一朝提速”,這是許多公益界人士對(duì)慈善法的印象。不過,法律生效后,配套文件并未盡出,多數(shù)地方政府尚未出臺(tái)實(shí)施方案。如何根據(jù)新法獲得公募資格?如何認(rèn)定為慈善組織?如何獲得新法中所說的稅收優(yōu)惠?公益組織的這些困惑還沒有得到解答。

    公募權(quán)的困惑

    在成都市錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心事業(yè)部總監(jiān)任大林看來,慈善法中提到的公募權(quán)放開、慈善信托、稅收減免實(shí)現(xiàn)后,國(guó)內(nèi)的公益組織才能得到充分的發(fā)展。

    善款來源是一個(gè)始終需要操心的問題。作為執(zhí)行方的民間公益組織,或申報(bào)基金會(huì)的項(xiàng)目獲得資金,或接受企業(yè)捐贈(zèng),許多依賴于政府購(gòu)買項(xiàng)目生存,籌資渠道相對(duì)單一。

    成都愛達(dá)迅社會(huì)工作服務(wù)中心項(xiàng)目官呂潔心的體驗(yàn)是,國(guó)內(nèi)的一些基金會(huì)青睞新鮮事物,同樣的項(xiàng)目到明年可能無法再申請(qǐng)。她遇到過這種情況:由于基金會(huì)的結(jié)項(xiàng)和新一輪立項(xiàng)之間有所間隔,項(xiàng)目斷檔了幾個(gè)月。

    多數(shù)民間公益組織在注冊(cè)時(shí)的身份是民辦非企業(yè),不具備公開募集善款的資質(zhì),卻也有公募的愿望。它們往往掛靠公募基金會(huì),共同設(shè)置一個(gè)專項(xiàng)基金,允許公眾向基金會(huì)的專項(xiàng)賬戶募捐,公益組織在需要時(shí)再申請(qǐng)使用,如成都市慈善總會(huì)就下設(shè)幾百只專項(xiàng)基金。但在這種方式中,資金使用、財(cái)務(wù)管理和重大活動(dòng)等方面要受制于基金會(huì),報(bào)批程序繁瑣。一些基金會(huì)收取管理費(fèi),委托代理中也會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)。

    慈善法突破了這一框架,規(guī)定各類慈善組織在滿足一定條件后都能申請(qǐng)公募權(quán),被視為政策亮點(diǎn)。不過,一些民間公益組織并不急著享受這一“紅利”。

    專項(xiàng)基金運(yùn)行中,基金會(huì)雖借出自己的資質(zhì),但籌款仍是公益組織自己的事?!昂芏嗳苏J(rèn)為籌不到款是因?yàn)槿狈Y質(zhì),但事實(shí)并非如此,根本原因在于機(jī)構(gòu)的影響力和專業(yè)性不足。”任大林稱。

    此外,按現(xiàn)行規(guī)定,基金會(huì)公募范圍是在其登記地范圍內(nèi),若沿用此規(guī)定,在級(jí)別相對(duì)低的政府登記,公募的范圍也會(huì)變窄。盧希在近期登記時(shí)也專門留意,填寫業(yè)務(wù)范圍時(shí)寫得寬泛,在核準(zhǔn)后成立了一個(gè)市級(jí)的公益慈善類組織。

    即便如此,一些公益組織仍然選擇注冊(cè)在相對(duì)基層的政府。一名公益組織負(fù)責(zé)人表示,本地的支持對(duì)于落在社區(qū)的項(xiàng)目特別重要。他的組織所在的區(qū)政府十分愿意扶持公益事業(yè),給予免費(fèi)的辦公場(chǎng)地,并幫助對(duì)接項(xiàng)目落地。背后的動(dòng)因是政府職能的變化,上海、武漢、成都等城市近年嘗試了取消街道的招商引資職能,將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)為社區(qū)治理和公共服務(wù)。

    享受了本地的優(yōu)惠后,在非注冊(cè)區(qū)域內(nèi)開展工作卻因之尷尬起來。上述人士表示,在其他區(qū)參與政府購(gòu)買項(xiàng)目時(shí),政府往往更青睞本地組織,自己則成為“炮灰”。很多組織不得已注冊(cè)了好幾個(gè)組織,如每個(gè)區(qū)一個(gè)。但每注冊(cè)一個(gè),都需要有獨(dú)立的法人,建立新的行政和財(cái)務(wù)班子,成本隨之提升。

    稅優(yōu)待“解鎖”

    在考慮是否申請(qǐng)公募資質(zhì)時(shí),還繞不過另一個(gè)政策難點(diǎn):稅收優(yōu)惠能否落實(shí)。

    理想中的情景是,捐贈(zèng)發(fā)生后,公益組織開出捐贈(zèng)票據(jù),捐贈(zèng)者憑此申請(qǐng)捐贈(zèng)款項(xiàng)的稅前扣除,免于交納部分個(gè)人或企業(yè)所得稅。慈善作為社會(huì)財(cái)富的第三次分配,理應(yīng)以稅優(yōu)來促進(jìn)。

    現(xiàn)實(shí)卻是“一票難求”。民政部原民間組織管理局曾摸底發(fā)現(xiàn),除北京、天津、深圳、鄭州等少數(shù)地區(qū),普遍存在難以申領(lǐng)捐贈(zèng)票據(jù)的問題,尤其對(duì)民辦非企業(yè)而言。呂潔心所在的機(jī)構(gòu)多次向財(cái)稅部門申請(qǐng),至今也沒有拿到捐贈(zèng)票據(jù)。

    政策缺位后,地方政府的各色變通辦法應(yīng)運(yùn)而生。廣西的一家公益組織曾反映,對(duì)于沒有捐贈(zèng)發(fā)票,當(dāng)?shù)刎?cái)政部門給出的辦法是把捐贈(zèng)的資金匯入政府財(cái)政賬戶,需要使用資金時(shí)向財(cái)政局打報(bào)告申請(qǐng)。對(duì)方解釋這是為了監(jiān)管和規(guī)范,他們依然難以接受。

    同樣難以申請(qǐng)的還有非營(yíng)利組織免稅資格,通過這項(xiàng)審批后,公益組織的捐贈(zèng)收入也能免稅。

    2015年,公益平臺(tái)NGOCN曾調(diào)研188家公益組織,他們發(fā)現(xiàn),僅有43家社會(huì)組織獲得了免稅資格。原因在于負(fù)責(zé)登記管理的民政部門與稅務(wù)部門缺乏溝通協(xié)調(diào),社會(huì)組織無法自證“公益”。慈善法實(shí)施后,慈善組織將被一一認(rèn)定,屆時(shí)這一難題或?qū)⑷〉猛黄啤?/p>

    不過,至少在當(dāng)前,由于票據(jù)和資格都沒能申請(qǐng)到,許多公益組織的納稅待遇與企業(yè)幾乎無異。

    若缺乏稅優(yōu)政策,公益組織仍會(huì)在申請(qǐng)公募資質(zhì)時(shí)卻步。一個(gè)組織若接受大額捐贈(zèng),起初需要交納一筆增值稅及附加費(fèi),稅務(wù)部門還可能把這些捐贈(zèng)看成收入,年底還需收取25%的企業(yè)所得稅。

    “在慈善法中,稅收減免雖然被賦予了法律意義,但仍是最令人失望的一部分。”一名參與法律起草的專家表示。

    “稅收優(yōu)惠”一詞在慈善法中出現(xiàn)了多次,但僅有“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”等寬泛的說法,具體如何享受并不清晰。

    上述專家透露,慈善法最初的草案有不少關(guān)于稅收優(yōu)惠的具體內(nèi)容,但是財(cái)稅部門以稅收法定的原則向全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委提出了抗議?!霸诜▽W(xué)理論上,稅收法定指的是稅收方面的問題都由法律來定,但他們的理解是稅收由稅法來定。慈善法立法過程中沒有解決的問題要依靠稅法來解決,難度可能會(huì)更大?!彼赋觥?

    中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)則認(rèn)為,排除個(gè)人捐贈(zèng),美國(guó)慈善組織最主要的資金來源于提供社會(huì)服務(wù)所收取的費(fèi)用,普遍以成本價(jià)提供。國(guó)內(nèi)更多地把社會(huì)服務(wù)看成商業(yè),沒有重視科教文衛(wèi)體等方面所具有的“公益”性質(zhì)。現(xiàn)有的稅優(yōu)政策僅僅是對(duì)捐贈(zèng)部分免稅,在服務(wù)方面的政策很少。

    觀望慈善信托

    無論是對(duì)草根公益組織,還是對(duì)大型基金會(huì),資金渠道都十分重要。此次慈善法中的慈善信托能夠帶來穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流,允許保值增值,順理成章地成為了眾多公益組織眼前的“香餑餑”。

    慈善信托屬于公益信托范疇,事實(shí)上,15年前的信托法就對(duì)公益信托作出了規(guī)定,但由于監(jiān)管難度頗大,各部門之間互相推諉,幾乎沒有項(xiàng)目經(jīng)審批落地的。新政相對(duì)明確寬松,只需受托人所在地縣級(jí)以上政府的民政部門備案。

    在慈善信托的法律框架中,委托人依法將財(cái)產(chǎn)委托給受托人,由受托人按照委托人意愿、以受托人名義進(jìn)行管理和處分,開展慈善活動(dòng)。受托人能在管理過程中進(jìn)行投資增值,但信托財(cái)產(chǎn)本身和增值最終都必須用于慈善目的。

    慈善法9月1日正式生效后,國(guó)投泰康信托、平安信托等9家信托公司的10個(gè)慈善信托項(xiàng)目公布。但爭(zhēng)議尚存,更多機(jī)構(gòu)還在觀望。

    出于資金安全的考慮,慈善信托一般用于銀行存款、購(gòu)買國(guó)債等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)低的金融產(chǎn)品。有信托業(yè)人士指出,這或許會(huì)導(dǎo)致資金的收益率低,難以充分發(fā)揮價(jià)值。

    公益組織則盼望,能在慈善信托中扮演受托人的角色,而不是處于執(zhí)行人甚至顧問等相對(duì)疏離的位置。在一些基金會(huì)人士看來,這些信托財(cái)產(chǎn)的最終目的是開展慈善活動(dòng),而非投資理財(cái),公益組織在這方面具有專業(yè)性,而信托公司并不擅長(zhǎng)。在資金的保值增值方面,一些公益組織已經(jīng)積累經(jīng)驗(yàn),此外還能作為受托人,再將資產(chǎn)委托給信托公司運(yùn)作。

    從當(dāng)前公開的10個(gè)項(xiàng)目看,受托人均為信托公司。實(shí)際上,在慈善法的規(guī)定中,受托人可以是信托公司,也可以是公益組織。在實(shí)踐中,由于公益組織不能在銀行開設(shè)信托專戶,面臨“有門票,沒座位”的尷尬。

    更多顧慮集中在稅收優(yōu)惠的缺失,這關(guān)乎到資金委托人是否有動(dòng)力參與。

    當(dāng)前的慈善信托項(xiàng)目中,公益組織往往作為合作機(jī)構(gòu)出現(xiàn),擔(dān)任委托人的一部分或項(xiàng)目顧問、執(zhí)行人。作為顧問時(shí),不經(jīng)手資金,作為項(xiàng)目執(zhí)行人時(shí),經(jīng)手的資金不能作為收入,因而不能開具票據(jù)。

    北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍認(rèn)為,由于當(dāng)前的慈善信托規(guī)則并不充分,與民事信托之間的差異不大,按照慈善法設(shè)立慈善信托,不意味著就能獲得稅收優(yōu)惠。不能既希望信托設(shè)立和監(jiān)管環(huán)節(jié)便利,又能獲得稅優(yōu)。要想獲得稅優(yōu),還應(yīng)符合財(cái)稅部門的標(biāo)準(zhǔn),并受到嚴(yán)格監(jiān)管,充分披露信息,達(dá)成權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。

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