從黨和政府的法規(guī)文件中看問責(zé)的發(fā)展過程

賈新波

摘 要：制定黨內(nèi)問責(zé)條例，是全面從嚴(yán)治黨的又一個(gè)里程碑，是黨內(nèi)問責(zé)走向精細(xì)化、系統(tǒng)化和法治化的現(xiàn)實(shí)需要。以往的問責(zé)內(nèi)容是碎片化，相關(guān)問責(zé)條款散落在黨和政府的各種法規(guī)和文件中，把有關(guān)問責(zé)內(nèi)容從法規(guī)文件中梳理出來，有利于我們更好的學(xué)習(xí)領(lǐng)會《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。

關(guān)鍵詞：法規(guī)文件；問責(zé)；發(fā)展

《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》條例于6月28日在中共中央政治局召開的會議上審議通過。條例是全面從嚴(yán)治黨的利器，對于失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果，既要追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的機(jī)制。

問責(zé)是從無到有一個(gè)漸進(jìn)完善的過程，是全面從嚴(yán)治黨的需要。問責(zé)開始是一種處分制，梳理黨和政府發(fā)布的法規(guī)文件，我們看到是一步一步通過各種規(guī)定得到提煉和完善，是全面從嚴(yán)治黨過程中的實(shí)踐活動。

1《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲暫行規(guī)定》的責(zé)任追究綜述

問責(zé)制的發(fā)展，最早要追溯到1957年的《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲暫行規(guī)定》。這個(gè)規(guī)定當(dāng)中有兩點(diǎn)是現(xiàn)在問責(zé)的淵源。一是用處分的方式來解決責(zé)任追究。到今天為止，處分和問責(zé)仍然沒有絕對分開。兩者之間的界限還有一定的模糊性。二是將玩忽職守貽誤工作作為處分干部的一個(gè)理由、一個(gè)條件。這就是我們現(xiàn)在的問責(zé)當(dāng)中所謂的行政不作為、失職、失察的最早的情況。大多數(shù)問責(zé)是因?yàn)闆]做，或者沒做夠。所以，不作為的最早的規(guī)定就是玩忽職守貽誤工作。

2《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和《安全生產(chǎn)法》的責(zé)任追究綜述

2001年國務(wù)院的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和2002年的《安全生產(chǎn)法》直截了當(dāng)?shù)匾?guī)定了行政一把手對特大安全事故負(fù)責(zé)。一定的事故和一定的崗位直接掛鉤。它將1997年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》中主要領(lǐng)導(dǎo)對部門、地區(qū)負(fù)責(zé)任的規(guī)定又往前推了一步，使特定的職位對特定的事故承擔(dān)責(zé)任。特定職位的這個(gè)人并不一定有特定的過錯(cuò)，但要將職位和事故聯(lián)系起來問責(zé)。

3《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》的責(zé)任追究綜述

2013年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，選拔任用干部不準(zhǔn)超職數(shù)配備、超機(jī)構(gòu)規(guī)格提拔干部，不準(zhǔn)采取不正當(dāng)手段為本人或他人謀取職位，不準(zhǔn)違反規(guī)定程序任免干部，不準(zhǔn)泄露選拔任用干部有關(guān)情況，不準(zhǔn)在考察工作中隱瞞或歪曲事實(shí)真相，不準(zhǔn)搞拉票等非組織活動，不準(zhǔn)利用職務(wù)便利私自干預(yù)下級或原任職地區(qū)、單位選拔任用工作，不準(zhǔn)突擊提拔、調(diào)整干部，不準(zhǔn)封官許愿、任人唯親、營私舞弊，不準(zhǔn)涂改干部檔案或在干部身份、“三齡兩歷”等方面弄虛作假。這“十不準(zhǔn)”是干部選拔任用不可逾越的“高壓線”，必須嚴(yán)格執(zhí)行，2004年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定里最早采用辭職的方法來解決問題。這個(gè)制度現(xiàn)在成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的主要手段。辭職的全部種類包括：因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責(zé)任辭職。其中的引咎辭職和責(zé)任辭職等后來完全進(jìn)入了中央規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)當(dāng)中。

4《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的責(zé)任追究綜述

2007年的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》里有兩個(gè)新的內(nèi)容與問責(zé)制有關(guān)。一是，明確了對不依法履行職責(zé)的責(zé)任追究。行政機(jī)關(guān)要管理事項(xiàng)，需要法律賦予其手段，要講依法履責(zé)，就必須先講前提條件。二是，明確了重大事故、事件、案件和群體性事件的責(zé)任追究。這一點(diǎn)原來是模模糊糊的，到2007年都清楚了。

5《國家公務(wù)員暫行條例》和《國家公務(wù)員法》的責(zé)任追究綜述

1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》里出現(xiàn)了一個(gè)新的規(guī)定，因其他原因免職。我們原來對公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)工作人員的處理，免職是貶義的，一定有是非評價(jià)功能。但是在1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》中出現(xiàn)了一個(gè)其他原因。其他原因是可以不包含是非評價(jià)的。換句話說，就是對這個(gè)人的行為不作是非評價(jià)，而只是作為中性表達(dá)，免去其職務(wù)。

2006年1月1日開始實(shí)施《國家公務(wù)員法》，1993年國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》同時(shí)廢止。在《國家公務(wù)員法》中出現(xiàn)了“關(guān)于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員因公辭職、自愿辭職和公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員引咎辭職、責(zé)令辭職的規(guī)定”。所謂引咎辭職是指公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者產(chǎn)生惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，有本人主動提出辭去現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所謂責(zé)令辭職是指任免機(jī)關(guān)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)成員任職期間的表現(xiàn)，認(rèn)定其已不適合擔(dān)任現(xiàn)職，通過一定程序令其辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。責(zé)令辭職有兩種情況：一是領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)引咎辭職；二是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)成員任職期間的表現(xiàn)，認(rèn)定已不合適任現(xiàn)職的。責(zé)令辭職實(shí)際上是組織對不適合擔(dān)任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)成員的一種組織處理?！秶夜珓?wù)員法》的實(shí)施，預(yù)示著今后在官員問責(zé)中還將進(jìn)一步加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)成員工作失誤、失職處理和官員的責(zé)任承擔(dān)方面還將進(jìn)一步規(guī)范化、法律化、制度化。

6《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的責(zé)任追究綜述

1997年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》里面也有一些新的規(guī)定出現(xiàn)。第一，玩忽職守原來只是作為一種情況出現(xiàn)，到了1997年的規(guī)定當(dāng)中變成了一大類，所謂不作為的行為成了失職的錯(cuò)誤，其分量在增加。第二，主要領(lǐng)導(dǎo)和重要領(lǐng)導(dǎo)對本地區(qū)、本部門、本單位出現(xiàn)的問題負(fù)責(zé)，這也是一個(gè)重大突破，第一次出現(xiàn)在1997年的紀(jì)律處分條例里。這意味著我們現(xiàn)在已經(jīng)形成的問責(zé)制的一個(gè)核心，那就是你有沒有能力、有沒有過錯(cuò)也無所謂，你管的事情出了問題，大到一定程度，你就必須要擔(dān)責(zé)任。所以，縣委書記要對本縣的所有事情負(fù)總責(zé)，國家質(zhì)監(jiān)總局局長要對部門負(fù)總責(zé)。由此可見，從1997年開始，我們所謂問責(zé)制中的責(zé)任同法律責(zé)任開始出現(xiàn)了一些區(qū)別。

1997年試行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，經(jīng)過修訂后于2003年頒布實(shí)施，隨著形勢的發(fā)展，不少條款已不能完全適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐需要。突出問題：一是紀(jì)法不分，半數(shù)以上條款與刑法等國家法律規(guī)定重復(fù)；二是對政治紀(jì)律規(guī)定不突出、不具體，對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏必要而嚴(yán)肅的責(zé)任追究；三是主要違紀(jì)情形針對的是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有覆蓋全體黨員。

2015年頒布《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》從全面梳理黨章開始，把黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的紀(jì)律要求細(xì)化，明確規(guī)定違反黨章就要依規(guī)給予相應(yīng)黨紀(jì)處分。將原來以破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序等為主的10類違紀(jì)行為整合規(guī)范為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等6類，使《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的內(nèi)容真正回歸黨的紀(jì)律，為廣大黨員開列了一份“負(fù)面清單”。

7《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的責(zé)任追究綜述

2009年的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中有五個(gè)新的內(nèi)容。

第一是中央的制度規(guī)定中第一次有了問責(zé)。雖然以前講話、媒體、學(xué)者等也在講問責(zé)，但是問責(zé)正式出現(xiàn)在中央的制度規(guī)定中，這是第一次。所以，問責(zé)是實(shí)踐在先，規(guī)定在后。

第二是問責(zé)的形式被統(tǒng)一為五種形式：道歉、檢查、引咎辭職、責(zé)任辭職、免職。這和處分至少在形式上分開了。如果適用這五種形式，那就是問責(zé)；如果適用別的，那就是處分。其實(shí)很多地方，例如天津、北京、重慶、海南等省市的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)、首長問責(zé)和行政問責(zé)的規(guī)定中，大概有21種問責(zé)的形式和種類，包括停止評獎、談話等等。但是按照中央的規(guī)定，問責(zé)就只有這五種形式。而在問責(zé)的實(shí)踐當(dāng)中，除了這五種形式，別的紀(jì)律處分手段也在使用。

第三是明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的幾個(gè)原則，即實(shí)事求是、權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合、依靠群眾、依法有序。

第四是規(guī)定了問責(zé)決定一般應(yīng)向社會公開，這是和處分制度最大的區(qū)別。處分制從實(shí)行以來就沒有多少人關(guān)心，但是問責(zé)不一樣。問責(zé)從一開始就受到社會的廣泛關(guān)注。黨的紀(jì)律處分和行政處分上沒有寫過處分要向社會公開，處分只是向本人公開。但是問責(zé)的規(guī)定里面很明確，原則上要向社會公開。 實(shí)際表明這種新的責(zé)任追究制度在新的社會背景下，其作用、功能和原來的處分制度是有些不同的。

第五是關(guān)于能不能復(fù)出的問題。規(guī)定本身很清楚，所謂一年之內(nèi)不能擔(dān)任原來崗位，兩年之內(nèi)不能提拔。

2009年中央公布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定屬于狹義的問責(zé)，很大程度上應(yīng)歸于行政問責(zé)范疇。十八大以后，貫徹“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的要求，制定黨內(nèi)問責(zé)條例就變成不可或缺的重要一環(huán)。目的在于讓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻戒慎警惕，知道有所為有所不為，建立起對權(quán)力的敬畏之心。

8《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的責(zé)任追究綜述

今年6月28日中共中央總書記習(xí)近平主持召開中央政治局會議，會上審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。加上此前2016年1月份正式實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)文件，中國共產(chǎn)黨治理腐敗的制度籠子已越扎越密，形成了一個(gè)體系。實(shí)行了7年的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》被新制定的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》取代。

制定黨內(nèi)問責(zé)條例，是加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨的迫切要求，更是黨內(nèi)問責(zé)走向精細(xì)化、系統(tǒng)化和法治化的現(xiàn)實(shí)需要。目前黨內(nèi)問責(zé)制度的一個(gè)明顯特征，是碎片化，相關(guān)問責(zé)條款分散在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《行政監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)中，還沒有形成體系，而且很多條款只是原則性規(guī)定，具體操作起來面臨著彈性解讀的空間，黨內(nèi)問責(zé)的廣度、力度和銳度均有待加強(qiáng)。十八屆中央紀(jì)委六次全會公報(bào)提出，要制定黨內(nèi)問責(zé)條例，把問責(zé)作為從嚴(yán)治黨的重要抓手，讓“失責(zé)必問”成為常態(tài)。也正是在此次會議上，習(xí)近平總書記明確要求，要整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。

《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》即將全文公布，主要問責(zé)內(nèi)容，圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨的紀(jì)律、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作開展問責(zé)。問責(zé)方式，“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”。處分方式，對于失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果、人民群眾反映強(qiáng)烈、損害黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的，都要嚴(yán)肅追究責(zé)任，既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。也就是說，一旦失職失責(zé)行為有嚴(yán)重后果，且達(dá)到了群眾反映強(qiáng)烈、損害政治基礎(chǔ)等程度，那么就要追“三責(zé)”：主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其中，追“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”是一個(gè)新提法。

黨委的主體責(zé)任，包括主體結(jié)構(gòu)、責(zé)任內(nèi)容和主體能力。從主體結(jié)構(gòu)上看，黨委的主體責(zé)任主要包括三個(gè)責(zé)任，即黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任、黨委主要負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)班子成員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一句話，主體責(zé)任可以表述為各級黨委是各項(xiàng)工作的責(zé)任主體，是領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、推動者。

紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，主要包括監(jiān)督的地位、對象和職責(zé)內(nèi)容。從監(jiān)督地位上看，黨的各級紀(jì)律檢查委員會是從事黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。從監(jiān)督對象上看，紀(jì)委的監(jiān)督對象主要包括黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。從監(jiān)督責(zé)任來看，依據(jù)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。主要包括：協(xié)助同級黨委組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織開展對黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查；對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件；向同級黨委和上一級紀(jì)委報(bào)告黨內(nèi)監(jiān)督工作情況，提出建議，依照權(quán)限組織起草、制定有關(guān)規(guī)定和制度，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；受理對黨組織和黨員違犯黨紀(jì)行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權(quán)利等。強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，基礎(chǔ)在于轉(zhuǎn)變思維，關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新，核心在于強(qiáng)化職能。簡單說，紀(jì)委的責(zé)任是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要體現(xiàn)在“一崗雙責(zé)”指既要抓好分管的業(yè)務(wù)工作，又要以同等的注意力抓好分管部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)，把反腐倡廉、案件防范與業(yè)務(wù)工作同研究、規(guī)劃、布置、檢查、考核、問責(zé)結(jié)合起來， 一崗雙責(zé)實(shí)施責(zé)任分解建立責(zé)任網(wǎng)絡(luò)使責(zé)任由軟變硬、由粗變細(xì)、由虛變實(shí)。真正做到“兩手抓、兩手硬”，使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作始終保持應(yīng)有的力度。

主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任存在著辯證的邏輯關(guān)系。黨委的主體責(zé)任是前提，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任是保障，是監(jiān)督責(zé)任；一崗雙責(zé)是把責(zé)任分解、傳導(dǎo)到領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。三者相互依存，缺一不可，最終形成了即將公布的黨內(nèi)問責(zé)條例。

參考文獻(xiàn)：

[1]《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》中央文獻(xiàn)出版社.中央文獻(xiàn)研究室編

[2]《十八以來重要文獻(xiàn)選編（上）》中央文獻(xiàn)出版社.中央文獻(xiàn)研究室編

[3]學(xué)習(xí)參考《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等八個(gè)系列文件