關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)管理物業(yè)制度的思考

摘 要：一些國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)在“三供一業(yè)”分離移交工作過(guò)渡期間，采取由業(yè)主委員會(huì)管理物業(yè)的制度，但由于業(yè)主委員會(huì)法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)不規(guī)范、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位的弊端，極易引起業(yè)主和業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾。因此，必須要明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位、提高業(yè)主委員會(huì)服務(wù)質(zhì)量、確定有效的物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)物業(yè)市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；職工住宅；業(yè)主委員會(huì)；物業(yè)管理服務(wù)

一、國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)委會(huì)管理物業(yè)制度問題的提出

國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期承擔(dān)與主業(yè)發(fā)展方向不符的公共服務(wù)職能在工資福利外對(duì)職工家屬區(qū)供電、供水、供熱和物業(yè)管理進(jìn)行補(bǔ)貼。不僅企業(yè)負(fù)擔(dān)繁重，嚴(yán)重制約了企業(yè)的發(fā)展；而且往往由企業(yè)自主進(jìn)行管理，服務(wù)不專業(yè)，與業(yè)主之間矛盾突出。2016年6月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指引》（國(guó)辦發(fā)（2016）45號(hào)），計(jì)劃從2016年開始，在全國(guó)全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作、進(jìn)行市場(chǎng)化改革，至2019年起國(guó)有企業(yè)不再以任何方式為職工小區(qū)“三供一業(yè)”承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

在“三供一業(yè)”分離移交過(guò)渡期，筆者發(fā)現(xiàn)一些國(guó)有企業(yè)職工住宅區(qū)的物業(yè)管理并沒有聘請(qǐng)專業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)公司，而是將國(guó)有企業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金撥付給業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)代為進(jìn)行物業(yè)管理。據(jù)相關(guān)人員介紹，采取此種模式的原因一方面是該國(guó)有企業(yè)職工小區(qū)業(yè)主基本上都是該企業(yè)的原有職工，在此之前物業(yè)管理一直由企業(yè)的后勤部門管理，業(yè)主不需要承擔(dān)任何物業(yè)費(fèi)用。而在政策出臺(tái)后的過(guò)渡期，僅僅依靠國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼不夠聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)管理公司，業(yè)主需要承擔(dān)一部分費(fèi)用，而他們不愿意支付。另一方面，他們也擔(dān)心外部物業(yè)管理服務(wù)公司的服務(wù)質(zhì)量不令人滿意，遂決定交由業(yè)主委員會(huì)自行管理。

由業(yè)委會(huì)管理物業(yè)雖然能夠降低成本，但在實(shí)踐中，由于業(yè)主委員會(huì)法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)不規(guī)范、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位易導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾重重，所以筆者通過(guò)對(duì)上述缺陷進(jìn)行分析，并找出相應(yīng)的完善對(duì)策。

二、業(yè)主委員會(huì)自行管理物業(yè)存在的弊端

（一）業(yè)主委員會(huì)的法律地位不明確，有待于法律作出規(guī)定

在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律性質(zhì)的觀點(diǎn)目前主要有三種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)是社團(tuán)法人，滿足依法成立、有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)、有自己的名稱、能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任這四個(gè)條件；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)是“其他組織”，如2003年，最高人民法院針對(duì)安徽省高級(jí)人民法院《關(guān)于金湖金湖新村業(yè)主委員會(huì)是否具備民事訴訟主體資格的請(qǐng)示一案的復(fù)函》認(rèn)為金湖新村業(yè)主委員會(huì)符合“其他組織”條件，即合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，具有訴訟主體資格，最高院認(rèn)同業(yè)主委員會(huì)有“原告”主體資格。[1]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)不具有法人資格，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》和《物業(yè)管理法》的相關(guān)規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“業(yè)主委員會(huì)代表全體區(qū)分所有權(quán)人做出的決議，維護(hù)全體小區(qū)所有權(quán)人的利益，是全體區(qū)分所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)共有物業(yè)管理權(quán)的自治管理組織的核心機(jī)構(gòu)。”[2]業(yè)主委員會(huì)只是按照業(yè)主大會(huì)的授權(quán)行使權(quán)利，不具備法人的地位。

由于國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)不同于商業(yè)小區(qū)，許多國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)到目前為止很大部分共有面積仍然屬于國(guó)有企業(yè)，即國(guó)有企業(yè)和業(yè)主共同擁有小區(qū)的所有權(quán)。這種由業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行物業(yè)管理的模式主體進(jìn)一步增多，業(yè)主委員會(huì)、國(guó)有企業(yè)、業(yè)主、雇員等。業(yè)主委員會(huì)的法律地位不明確，導(dǎo)致最終責(zé)任承擔(dān)者模糊，產(chǎn)生新的糾紛的可能性進(jìn)一步增大。

（二）業(yè)主委員會(huì)自行管理物業(yè)欠缺專業(yè)性、規(guī)范性

當(dāng)前，由于業(yè)主委員會(huì)并非專業(yè)的物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，本身不具有物業(yè)管理的資質(zhì)，在物業(yè)服務(wù)過(guò)程中往往因服務(wù)不規(guī)范而與業(yè)主產(chǎn)生糾紛。

1.缺乏資質(zhì)，服務(wù)水平差

實(shí)踐中，業(yè)主委員會(huì)聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)人員時(shí)缺乏相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，選拔標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)人員的專業(yè)性無(wú)法保證，容易造成服務(wù)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。同時(shí)由于聘請(qǐng)的服務(wù)人員往往具有臨時(shí)性，導(dǎo)致只向業(yè)主提供某幾項(xiàng)服務(wù)，如保潔、安保服務(wù)，而對(duì)綠化、公共設(shè)施維修等服務(wù)一般是采取出現(xiàn)問題后再聘用臨時(shí)員工進(jìn)行服務(wù)，無(wú)法保障小區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。

2.收費(fèi)依據(jù)不明確

一方面，由于業(yè)主委員會(huì)在進(jìn)行物業(yè)服務(wù)的過(guò)程中缺乏相應(yīng)的管理體系、制度和標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)依據(jù)不清不楚；另一方面，業(yè)主委員會(huì)目前的法律性質(zhì)不明確，一些業(yè)主委員會(huì)無(wú)法提供合法、有效的專用發(fā)票，如2015年，懷柔法院審理的一宗小區(qū)自主物業(yè)管理糾紛案，“有發(fā)票，我就給錢，沒發(fā)票，就不給。不能說(shuō)你隨便給我開個(gè)收條，我就給錢吧？”[3]因此業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間易產(chǎn)生糾紛。

3.人員管理不規(guī)范

一是根據(jù)現(xiàn)行法律，業(yè)主委員會(huì)不屬于勞動(dòng)法上的用人單位。業(yè)主委員會(huì)不能與雇傭者簽訂勞動(dòng)合同、不能為雇傭者辦理社會(huì)保險(xiǎn)，缺乏相應(yīng)的利益保障，雇傭者不能受勞動(dòng)法上的保護(hù)，業(yè)主委員會(huì)與雇傭者之間易產(chǎn)生糾紛。二是業(yè)主委員會(huì)缺乏規(guī)范的管理架構(gòu)進(jìn)行員工管理，如缺乏員工考核機(jī)制、薪酬機(jī)制等，導(dǎo)致雇傭人員工作積極性不高，人員管理比較懶散。而且員工的流動(dòng)性也非常大，多為短期、臨時(shí)性的，難以保持工作的連續(xù)性，因此人員管理易混亂。

（三）業(yè)主委員會(huì)自行管理物業(yè)欠缺有效的監(jiān)督

首先，角色錯(cuò)位導(dǎo)致監(jiān)督不到位。業(yè)主委員會(huì)扮演的原本是替全體業(yè)主維護(hù)權(quán)利并監(jiān)督物業(yè)管理工作的角色，但是，業(yè)主委員會(huì)在實(shí)行物業(yè)自管后卻又成為物業(yè)管理的主體。自己沒有辦法監(jiān)督自己，從而導(dǎo)致監(jiān)督不到位。

其次，業(yè)主大會(huì)難以形成有效表決導(dǎo)致監(jiān)督不到位。一是各地政府基本上遵循的是“業(yè)主的表決權(quán)屬于物業(yè)所有人，每一個(gè)業(yè)主票數(shù)的權(quán)重是由每個(gè)業(yè)主所擁有的物業(yè)份額來(lái)決定”的原則。表決權(quán)按照面積計(jì)算，由此易出現(xiàn)少數(shù)或部分產(chǎn)權(quán)人控制或操縱業(yè)主大會(huì)的局面。二是法律對(duì)于法定表決數(shù)的規(guī)定，實(shí)際上是比較難以達(dá)到的?！段餀?quán)法》規(guī)定選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意?；I集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金；改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施；應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。業(yè)主有自己的工作和活動(dòng)空間，自由度較高，對(duì)表決事項(xiàng)的意見多數(shù)是較為懶散，集體討論很難做到，缺乏固定的會(huì)議機(jī)制，對(duì)于大型居住小區(qū)來(lái)說(shuō)更是如此。

最后，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制缺乏導(dǎo)致監(jiān)督不到位。一方面，國(guó)有企業(yè)沒有相應(yīng)的對(duì)業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行物業(yè)管理監(jiān)督的配套機(jī)制，不能對(duì)業(yè)主委員會(huì)的工作進(jìn)行全面、有效的監(jiān)督；另一方面，一些下級(jí)執(zhí)行部門后續(xù)監(jiān)督意識(shí)薄弱，抱著只需將專項(xiàng)補(bǔ)貼資金發(fā)放，不論后續(xù)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量到底如何的心態(tài)展開工作。從而導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)管理物業(yè)的工作中缺乏有效監(jiān)督的弊端。

三、完善國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)管理物業(yè)制度的建議

（一）明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位，確定歸責(zé)主體

依據(jù)上述的關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的法律地位的觀點(diǎn)，筆者比較贊同第三種意見，即業(yè)主委員會(huì)不具有法人資格。雖然業(yè)主委員會(huì)也需要物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案，但業(yè)主委員會(huì)不以行政登記為成立要件；而且業(yè)主委員會(huì)對(duì)外進(jìn)行民事活動(dòng)，是代表廣大業(yè)主的利益，無(wú)獨(dú)立的意思表示；發(fā)生糾紛時(shí)，如果業(yè)主委員會(huì)的行為侵犯了他人的權(quán)利，業(yè)主委員會(huì)無(wú)能力也無(wú)財(cái)力獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，一旦賦予業(yè)主委員會(huì)民事主體資格，其無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，將導(dǎo)致執(zhí)行不能的尷尬后果。實(shí)踐中，如果賦予業(yè)主委員會(huì)民事主體資格，目前還無(wú)法操作，因此其不宜為民事主體。

雖然業(yè)主委員會(huì)不宜為民事主體，但并不意味著其喪失訴訟主體資格問題。實(shí)務(wù)中，最高院的一些批復(fù)賦予了業(yè)主委員會(huì)訴訟主體資格。在《物權(quán)法》起草過(guò)程中，許多立法專家認(rèn)為，暫不對(duì)業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體地位規(guī)定，對(duì)侵害業(yè)主共同權(quán)益的糾紛，可以通過(guò)民事訴訟法規(guī)定，推選代表人進(jìn)行訴訟。[4]有關(guān)業(yè)主委員會(huì)的訴訟地位，既涉及到區(qū)分所有權(quán)人共同體外的第三人，也包括業(yè)主委員會(huì)與單個(gè)或部分所有權(quán)人，[5]還包括業(yè)主委員會(huì)中負(fù)有責(zé)任的個(gè)體的訴訟。

1.業(yè)主委員會(huì)與區(qū)分所有權(quán)共同體外的第三人的糾紛

由于程序上，業(yè)主委員會(huì)系依照法定程序由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，并且在房地產(chǎn)主管部門做了登記；目的上，業(yè)主委員會(huì)代表和維護(hù)全體業(yè)主的利益，因此由全體業(yè)主承擔(dān)責(zé)任。但是必須滿足一定的程序和條件：一是必須經(jīng)過(guò)業(yè)主大會(huì)的特別授權(quán)或是滿足法律規(guī)定數(shù)額業(yè)主的書面同意。二是在由全體業(yè)主承擔(dān)法律責(zé)任的糾紛類型上，須是涉及全體業(yè)主的切身利益。

2.業(yè)主委員會(huì)與單個(gè)或部分所有權(quán)人之間的矛盾糾紛

由業(yè)主委員會(huì)自行管理物業(yè)的模式常常涉及此種糾紛，我國(guó)《物權(quán)法》第78條第2款規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害了業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”業(yè)主可以通過(guò)撤銷業(yè)主委員會(huì)的決定來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益。因此，在采用由業(yè)主委員會(huì)管理國(guó)有企業(yè)住宅小區(qū)物業(yè)時(shí)，不僅需要擁有部分公共建筑面積所有權(quán)的國(guó)有企業(yè)的同意，也需要小區(qū)內(nèi)業(yè)主的授權(quán)或經(jīng)過(guò)業(yè)主大會(huì)的決議，否則在實(shí)踐中，極易因業(yè)主委員會(huì)無(wú)授權(quán)而發(fā)生物業(yè)管理糾紛。

3.實(shí)踐中，業(yè)主委員會(huì)在未經(jīng)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)、未經(jīng)廣大的業(yè)主同意的情況下，擅自開展物業(yè)服務(wù)活動(dòng)，并將相應(yīng)收益歸入個(gè)人包囊

在此類以業(yè)主委員會(huì)為當(dāng)事人的糾紛中，業(yè)主委員會(huì)在沒有授權(quán)或超越授權(quán)的情形下，進(jìn)行具體的民事行為，若相應(yīng)的后果由業(yè)主委員會(huì)承擔(dān)并進(jìn)而由業(yè)主所有的財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)，那么就有失法律權(quán)、責(zé)相衡的公平原則。在此種情形下，應(yīng)突破業(yè)主委員會(huì)的“面紗”，由業(yè)主委員會(huì)中負(fù)有責(zé)任的個(gè)人以其自有財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）提高業(yè)主委員會(huì)物業(yè)管理服務(wù)的專業(yè)性、規(guī)范性

一是對(duì)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行分類管理。通過(guò)對(duì)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行分類，大致分為普通物業(yè)管理服務(wù)和專業(yè)物業(yè)管理服務(wù)，一些不需要專門技能、易操作的物業(yè)服務(wù)工作即可由業(yè)主委員會(huì)人員或雇人從事，例如，代收水電費(fèi)、清潔衛(wèi)生工作、安保工作等；而需要專門技能、難度較高的物業(yè)服務(wù)工作則可以發(fā)包給專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，比如水電維修、水溝清洗等工作。采取該種綜合模式，一方面可減少開支、另一方面也可提升服務(wù)質(zhì)量。

二是制定物業(yè)管理服務(wù)規(guī)章制度。業(yè)主委員會(huì)在進(jìn)行物業(yè)管理服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)、業(yè)主大會(huì)的決議制定相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)規(guī)章制度，明確物業(yè)費(fèi)用、物業(yè)服務(wù)內(nèi)容、物業(yè)服務(wù)人員等方面的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序。定期在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)顯著位置，將服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)方式、計(jì)費(fèi)起始時(shí)間、服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)依據(jù)等進(jìn)行公示。

（三）完善對(duì)業(yè)主委員會(huì)自行管理物業(yè)的監(jiān)督

國(guó)有企業(yè)在該過(guò)渡階段需發(fā)揮好監(jiān)督作用。制定有效地考核機(jī)制，通過(guò)定期對(duì)業(yè)主委員會(huì)的物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核確定補(bǔ)貼額；制定有效地財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，如通過(guò)定期對(duì)業(yè)主委員會(huì)的物業(yè)管理財(cái)務(wù)進(jìn)行考核，確保?？顚Ｓ茫瑢?duì)于單筆支出超過(guò)一定額度的物業(yè)費(fèi)用，需要經(jīng)過(guò)該國(guó)有企業(yè)的批準(zhǔn)等措施。業(yè)主大會(huì)也應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督作用，每一個(gè)業(yè)主都需要為維護(hù)自身的權(quán)利而積極地參與到其中。

四、結(jié)語(yǔ)

由于業(yè)主委員會(huì)法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)專業(yè)性差、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)管理物業(yè)模式中業(yè)主與業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾重重。在“三供一業(yè)”過(guò)渡期，針對(duì)此種情況，我們呼吁應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)范業(yè)主委員會(huì)的法律地位，明確規(guī)則主體；同時(shí)對(duì)業(yè)主委員會(huì)物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行分類管理、制定相應(yīng)的規(guī)章制度，提高物業(yè)服務(wù)的規(guī)范性；發(fā)揮好國(guó)有企業(yè)和業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督作用，這樣才有助于減少物業(yè)服務(wù)糾紛，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)職工住宅小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化改革。

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作者簡(jiǎn)介：

金玲子（1992.9～），女，湖北人，暨南大學(xué)研究生院法學(xué)院碩士生，研究方向：民商法。