論我國公證機(jī)構(gòu)的法律定位

王秀云

公證制度作為我國一項(xiàng)帶有國家權(quán)威的證明制度，自1979年恢復(fù)重建以來，一直為我國政府適度調(diào)控重大民商事法律行為，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著重要作用。公證制度是一項(xiàng)國際通行的法律制度，具有確認(rèn)證據(jù)效力、賦予債權(quán)文書強(qiáng)制執(zhí)行力等功效，是現(xiàn)代國家確保民商事活動(dòng)順利進(jìn)行的一項(xiàng)重要法律制度。但在實(shí)踐過程中，由于我國公證制度發(fā)展較慢，實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)由于公證機(jī)構(gòu)的法律定位模糊、職能缺失而引起的公證服務(wù)秩序混亂，違規(guī)辦證等情況。要解決以上問題，就必須重新審視我國公證機(jī)構(gòu)的法律定位，完善公證制度的設(shè)計(jì)框架，將公證制度與法院訴訟程序、仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁程序無縫銜接，真正發(fā)揮公證制度建設(shè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序，保障民商事法律活動(dòng)順利進(jìn)行的功能。

我國公證機(jī)構(gòu)的法律定位模糊具有一定的歷史因素。在1951年初，司法部曾經(jīng)發(fā)文指示，所有行政區(qū)的公證業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由本轄區(qū)內(nèi)各個(gè)人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這一時(shí)期公證機(jī)構(gòu)還不是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，只是法院內(nèi)設(shè)的一個(gè)部門，沒有獨(dú)立的編制和財(cái)務(wù)系統(tǒng)，公證制度此時(shí)也不能發(fā)揮出自己應(yīng)有的作用。1982年，《中華人民共和國公證暫行條例》頒布，該條例規(guī)定公證處屬于國家公證機(jī)關(guān)，公證處受司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這一規(guī)定雖然將公證機(jī)構(gòu)從法院內(nèi)部解脫出來，但仍然沒有賦予其足夠獨(dú)立的法律地位，其職務(wù)的升遷、人員的進(jìn)出等重大事項(xiàng)仍然由司法行政機(jī)關(guān)決定。且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制影響下，產(chǎn)品交易、企業(yè)設(shè)立、動(dòng)產(chǎn)買賣等活動(dòng)都屬于國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理范圍，所有的都要按照計(jì)劃進(jìn)行，當(dāng)時(shí)的法律也沒有規(guī)定哪些事項(xiàng)是必須，公證機(jī)關(guān)的設(shè)立實(shí)際上成為擺設(shè)。隨著公證制度的逐步發(fā)展，我國對于公證機(jī)構(gòu)法律定位的探索開始步入正軌，2007年，國務(wù)院審批通過了《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，方案提出：當(dāng)前我國所有公證機(jī)關(guān)都要從行政編制向事業(yè)制方向過渡，在此基礎(chǔ)上，公證處要獨(dú)立開展國家規(guī)定的各項(xiàng)公證活動(dòng)，經(jīng)營自理，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。這一規(guī)定實(shí)際上將隸屬于行政體制下的公證機(jī)關(guān)解脫出來，變成獨(dú)立的事業(yè)單位，公證機(jī)關(guān)由行政機(jī)關(guān)變成了自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)法人。但由于公證工作的獨(dú)特性，文件也對部分活動(dòng)進(jìn)行了限制，比如公證活動(dòng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公證人員的能力水平等，國家要么出臺收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，要么通過設(shè)定從業(yè)人員入職標(biāo)準(zhǔn)，以保證公證活動(dòng)對社會(huì)生活的促進(jìn)和保障作用。

長期以來，由于立法的缺失，我國公證處的法律界定比較模糊，出現(xiàn)了不同性質(zhì)的公證處，其中最具代表性的是四種，包括行政體制的公證處、事業(yè)體制公證處、合作制公證處以及合伙制公證處。雖然我國《公證法》對公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行了界定，其指出公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。這一表述事實(shí)上也沒有對公證機(jī)構(gòu)的法律定位進(jìn)行一個(gè)明確的界定，從其立法技術(shù)上開看，實(shí)際上立法機(jī)關(guān)認(rèn)可了當(dāng)前我國公證機(jī)構(gòu)多種體制并存的現(xiàn)狀。

筆者認(rèn)為，這種立法方式仍有待商榷。公證制度對一國民商事活動(dòng)有重要影響，其體制的設(shè)立直接關(guān)系到民商事活動(dòng)能否順利進(jìn)行，公證制度的確立應(yīng)當(dāng)與我國政治、經(jīng)濟(jì)和立法相適應(yīng)，不能一味照搬外國公證制度。要想解決當(dāng)前我國公證市場不正當(dāng)競爭問題，就必須統(tǒng)一公證機(jī)構(gòu)的組織形式。就公證活動(dòng)本身的性質(zhì)而言，公證機(jī)構(gòu)要依法獨(dú)立行使國家證明權(quán)力，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，就必須具備相應(yīng)的民事主體資格，否則，就應(yīng)當(dāng)是行政責(zé)任或者其他責(zé)任。對此，許多實(shí)務(wù)工作者主張我國公證機(jī)構(gòu)實(shí)行法人制度，在確立其民事主體地位的同時(shí)，鑒于公證活動(dòng)的社會(huì)性和公益性，加入部分行政因素。綜合以上不同公證處的性質(zhì)，筆者認(rèn)為事業(yè)單位性質(zhì)的公證處最符合當(dāng)前我國民商事活動(dòng)的需要。

事業(yè)單位性質(zhì)的公證處具有其他性質(zhì)公證處不能比擬的優(yōu)點(diǎn)，在運(yùn)行機(jī)制上，事業(yè)體制的運(yùn)行比較靈活，能充分實(shí)現(xiàn)自收自支，責(zé)任自擔(dān)的設(shè)定目標(biāo)。在責(zé)任承擔(dān)方面，事業(yè)體制也有許多優(yōu)點(diǎn)，作為民事活動(dòng)的證明機(jī)構(gòu)，一旦公證處在活動(dòng)中因過錯(cuò)致使民事主體受損，被侵害人可以要求公證處承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，這種做法無疑對公證處的公證活動(dòng)進(jìn)行了更高的要求，有利于公證活動(dòng)質(zhì)量的提高。與此形成對比的是，行政體制下的公證處，由于公證活動(dòng)屬于行政活動(dòng)，就算因公證行為致使被侵權(quán)人受損，其賠償主體也不是公證處而是國家，這種行政責(zé)任不能落實(shí)到具體的責(zé)任主體身上，會(huì)阻礙公證活動(dòng)的高質(zhì)量開展。另一方面，事業(yè)體制公證處對其業(yè)務(wù)自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這就要求公證處提高自身的服務(wù)質(zhì)量，在與其他公證處競爭中取得優(yōu)勢。競爭機(jī)制的引入也成為提高公證質(zhì)量和公證服務(wù)的保障之一。

通過以上分析，筆者認(rèn)為：公證機(jī)構(gòu)是社會(huì)中介組織，對于正處在行政權(quán)社會(huì)化進(jìn)程中的中國而言，能分擔(dān)政府的部分社會(huì)責(zé)任，并提出以社會(huì)中介組織為導(dǎo)向改革我國公證機(jī)構(gòu)的措施。公正機(jī)構(gòu)的改革方向應(yīng)當(dāng)是以獨(dú)立的事業(yè)單位法人方向發(fā)展，不斷拓展公證的服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)種類，提高公證法律服務(wù)水平和效率，做到公益性與服務(wù)性相結(jié)合，建立起功能明確、運(yùn)行流暢、高效便民的公證制度，形成布局合理、公平公正的中國特色社會(huì)主義公證體系。

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