新型城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化治理路徑

張配豪

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化過程，而涌現(xiàn)出的新問題也日益復(fù)雜、突出。比如一些城市特別是大城市和特大城市的人口密度過大，交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理跟不上，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)能力不足，城市發(fā)展與文化保護(hù)存在沖突等等。

與中國(guó)相比，美國(guó)建國(guó)的歷史雖然不算長(zhǎng)，但是城市化進(jìn)程起步早得多，在城市發(fā)展和管理發(fā)展，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。盡管中美兩國(guó)國(guó)情不同，但城市發(fā)展和城市治理中有一些具有普遍意義的客觀規(guī)律，可以互相提供借鑒。

2016年9月26日至27日，由中國(guó)行政體制改革研究會(huì)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)、美國(guó)國(guó)家城市聯(lián)盟聯(lián)合主辦的“新型城鎮(zhèn)化與城市治理現(xiàn)代化”國(guó)際研討會(huì)在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)召開。中美官員、學(xué)者齊聚一堂，共同探討新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)治理路徑，為現(xiàn)代化城市治理謀篇布局。

研討會(huì)圍繞“城市政府財(cái)政管理”“城市應(yīng)急管理能力建設(shè)”“應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)中的城際合作”三個(gè)主題進(jìn)行，最終與會(huì)專家梳理出了五大問題，并給出了十五條建設(shè)性意見。

目前存在的五大問題

問題一：中國(guó)的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展過程當(dāng)中，城市建設(shè)和城市集中爆發(fā)的一些矛盾，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。首先是中國(guó)城鎮(zhèn)化當(dāng)提速非常快，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展滯后于工業(yè)化的發(fā)展。其次是在整個(gè)的土地城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，也是存在著一種滯后，特別是城市空間分布和資源配置的不合理，東西部之間二八分布比較集中。第三，大中小城市配置不合理，小城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于超大城市和大城市的集聚度。第四，大量的流動(dòng)人口的就業(yè)地和他們的家庭是長(zhǎng)期分離的，影響社會(huì)的相對(duì)來說一種平衡。第五，地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式不同，或者有偏差。

問題二：社會(huì)安全事件為主要形式的非傳統(tǒng)型公共安全問題成為城市安全的主要威脅，尤其對(duì)特大型城市公共安全承載力造成巨大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，集中暴露出城市公共安全存在兩大趨勢(shì)。一是城市公共危機(jī)的新威脅和新風(fēng)險(xiǎn)正在出現(xiàn)；二是當(dāng)前城市運(yùn)行安全的脆弱性在不斷增加。而二者的疊加共同造就了城市災(zāi)害治理面臨的傳統(tǒng)挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

問題三：戶籍制度經(jīng)過長(zhǎng)期的變遷過程已由最初的人口登記職能逐漸賦予了更多的社會(huì)福利差異，在資源配置和社會(huì)公平上都存在著無法忽視的弊端。從區(qū)域來看，各城市戶口含金量的差異決定了我國(guó)各地進(jìn)度不一的漸進(jìn)式戶籍改革路徑。我國(guó)大型城市戶籍制度改革的制約因素，主要包括一是戶籍立法滯后；二是配套制度不完善；三是二元戶籍制度觀念固化；四是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡；五是大城市落戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不合理；六是財(cái)政體制不能適應(yīng)戶籍制度。

問題四：目前各地地方政府競(jìng)爭(zhēng)激烈，區(qū)域工業(yè)布局規(guī)劃不當(dāng)。每個(gè)城市應(yīng)該有自己的五大定位——一是協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)和指標(biāo)體系是否合理，得到普遍接受；二是誰(shuí)是主體，發(fā)展成本如何負(fù)擔(dān)，發(fā)展利益如何分配；三是發(fā)展方法是什么；四是發(fā)展技術(shù)靠什么；五是決策選擇。

問題五：在區(qū)域發(fā)展新背景、新格局下，長(zhǎng)三角城市群發(fā)展也面臨著許多問題——一是地區(qū)間多規(guī)不一；二是城市群合作泛化；三是地區(qū)間行政邊界；四是地理邊界與經(jīng)濟(jì)邊界耦合能力亟待提升的壓力。

專家給出十五條建議

（一）借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，形成創(chuàng)意走廊，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。一是通過政府獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)捐贈(zèng)以及國(guó)際的藝術(shù)基金的支持，形成創(chuàng)意走廊的基礎(chǔ)資金；二是關(guān)注于城市的能力，宜居性的改善，各種各樣的策略一步一步增加，讓創(chuàng)意走廊變得越來越具有現(xiàn)實(shí)性；三是通過綠化、路燈等各種公共設(shè)置的創(chuàng)意品牌設(shè)計(jì)建設(shè)，吸引私人投資，吸引商機(jī)；四是通過各種各樣的創(chuàng)意方法，并不一定要把房地產(chǎn)賣出去或者是自己來開發(fā)，而是通過私有部門的合作開發(fā)，確實(shí)通過這樣的投資，能夠讓我們的經(jīng)濟(jì)重新復(fù)蘇煥發(fā)它的活力，這是21世紀(jì)的新的方法，新的改造城市的方法。

（二）通過稅收分享、稅收返還和加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，補(bǔ)充營(yíng)改增減稅效果給地方財(cái)政收入的壓力。營(yíng)改增的改革，表面上看起來只是一個(gè)稅收方面的改革，但是這個(gè)稅收的問題，它后面直接牽涉到的是中央和地方的財(cái)政體制問題。

（三）美方專家強(qiáng)調(diào)地方政府的重要性，特別是地方政府財(cái)權(quán)的自主權(quán)和當(dāng)?shù)卣闹卫?，?dāng)?shù)氐恼畬?duì)任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是負(fù)有重大的責(zé)任。一是國(guó)家如果越強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)卣脑?，那么它的?jīng)濟(jì)就會(huì)越發(fā)達(dá)；二是公共的開支，或者公共調(diào)研的大部分費(fèi)用其實(shí)都投在當(dāng)?shù)卣@個(gè)層面，40%或者60%，所有的公共投入或者是公共的雇傭都是投在當(dāng)?shù)卣@層面；三是關(guān)注于當(dāng)?shù)啬芰Φ脑?，那么你整體的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)就會(huì)越強(qiáng)大。

（四）房產(chǎn)土地合一征收城市房地產(chǎn)稅有其依據(jù)。一是我們國(guó)家所有土地不許買賣，因而所有權(quán)是虛的，不具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，而土地使用權(quán)則可以買賣，因此使用權(quán)才具備財(cái)產(chǎn)性質(zhì)；二是在我國(guó)居民商品房擁有使用權(quán)，可自由流通，獲取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益與擁有土地所有權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)交易不存在本質(zhì)上的區(qū)別，因而房產(chǎn)土地合一征收城市房地產(chǎn)稅有其依據(jù)；三是從理論層面分析，城市房地產(chǎn)稅具有取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行三大功能。

（五）采取政府與市場(chǎng)、價(jià)格與服務(wù)、監(jiān)督與管理三重組合拳策略，改變當(dāng)前城市養(yǎng)老服務(wù)治理困境。一是政府要瘦身，市場(chǎng)要壯大；二是要運(yùn)用價(jià)格、稅收和服務(wù)三種管理手段，促進(jìn)未來養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是構(gòu)建政府主管、行業(yè)自律、第三方機(jī)構(gòu)及群眾監(jiān)督的四位一體管理與監(jiān)督體系。

（六）我國(guó)城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，需要在市政基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行大量投資，需要借助金融市場(chǎng)，建立一個(gè)規(guī)范可持續(xù)的融資機(jī)制，廣泛利用社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是地方政府要管理好、用好各類資金，最關(guān)鍵的是必須進(jìn)一步推進(jìn)債務(wù)預(yù)算的編制；二是必須從源頭抓起，從項(xiàng)目投資論證、決策、項(xiàng)目篩選，到項(xiàng)目的融資建設(shè)，以及項(xiàng)目的投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和最后的還本付息，都要納入預(yù)算的全過程管理；三是財(cái)政管理做到由收支管理向資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)新形勢(shì)的新挑戰(zhàn)。

（七）關(guān)于受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)后重建問題。一是解決各種各樣的問題，比如說住房的問題，基礎(chǔ)設(shè)施問題，還有環(huán)境保護(hù)問題；二要使公民廣泛參與，強(qiáng)調(diào)公民廣泛參與，充分發(fā)揮公民的才干，對(duì)提高城市抗應(yīng)力的重要性；三是重視災(zāi)后重建中城市利用和城市重建中的整體性考量，考量社區(qū)之間、街道之間的關(guān)聯(lián)貫通的總體發(fā)展規(guī)劃。

（八）精準(zhǔn)發(fā)力，多措并舉，持續(xù)提升城市應(yīng)急管控力。一是從強(qiáng)化組織入手，確保有人管事、干事；二是從編制程序入手，建立預(yù)案體系；三是從強(qiáng)化報(bào)告入手，完善預(yù)警、值班制度；四是從提高意識(shí)入手，開展宣傳培訓(xùn)；五是從成建制救援入手，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；六是從整合資源入手，強(qiáng)化保障能力；七是從暢通渠道入手，建立應(yīng)急指揮中心；八是從協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)入手，科學(xué)處置突發(fā)事件。

（九）針對(duì)流動(dòng)兒童在城市生活中的各種環(huán)境影響因素，我國(guó)可效仿發(fā)達(dá)國(guó)家采取PTA互助組織的形式改善少年兒童的成長(zhǎng)環(huán)境，在解決流動(dòng)兒童升學(xué)難的教育制度和政策調(diào)整上，教育主管部門及各級(jí)政府部門應(yīng)進(jìn)一步采取措施。一是放開流動(dòng)兒童在居住地直接參加中高考的限制；二是政府應(yīng)加大政策調(diào)整力度，保障流動(dòng)兒童在進(jìn)入城市生活環(huán)境時(shí)能享受到與居住地兒童同等的教育公共服務(wù)。

（十）戶籍制度改革應(yīng)該采取漸進(jìn)式改革，逐步剝離附著在戶籍上的福利。一是運(yùn)用市場(chǎng)替代政府來調(diào)控人口流動(dòng)，促使人口向其他經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市轉(zhuǎn)移；二是對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行改革的政策建議。

（十一）我國(guó)業(yè)主組織是一種公民自愿發(fā)起的社區(qū)自治組織。它們采取各種法律、政治和社會(huì)活動(dòng)來解決居住小區(qū)的公共問題，并且呈現(xiàn)截然不同的治理能力和效果。盡管在政治和經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)弱勢(shì)的情況下，業(yè)主組織仍然可以在不同程度上解決社區(qū)公共問題。解決物業(yè)公司相關(guān)的問題時(shí)可以通過，一是動(dòng)員組織資源，例如動(dòng)員業(yè)主參與，實(shí)行優(yōu)先提升社區(qū)能力建設(shè)的策略；二是當(dāng)面對(duì)開發(fā)商相關(guān)問題時(shí)，需要廣泛的立法和政治支持。

（十二）構(gòu)建我國(guó)的大城市治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以城市內(nèi)部治理作為評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，著重對(duì)大城市的各個(gè)治理主體——政府部門、企業(yè)、非政府組織以及公民治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)?；诂F(xiàn)今的時(shí)代背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，與會(huì)學(xué)者認(rèn)為法治化和現(xiàn)代化是大城市實(shí)現(xiàn)善治的重要特征，應(yīng)貫穿于大城市治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的整個(gè)框架中。

（十三）探討大都市毗鄰縣（嘉善縣）依托大都市加快發(fā)展的路徑。一是充分發(fā)揮“與上海同城”背景下的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、輻射效應(yīng)和錯(cuò)位效應(yīng)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)；二是主動(dòng)吸引上海科技人才、海外高層次人才到嘉善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，著力構(gòu)筑“孵化在上海、轉(zhuǎn)化在嘉善”的合作模式；三是充分利用上海及長(zhǎng)三角大城市民生資源，為嘉善百姓和到嘉善創(chuàng)業(yè)工作人員提供高質(zhì)量民生服務(wù)與保障，共同營(yíng)造滬善同城新氛圍；四是堅(jiān)持以機(jī)制協(xié)同創(chuàng)新為紐帶，探索建立接軌上海常態(tài)化的合作機(jī)制，共同構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作新模式；五是依托國(guó)際性大都市對(duì)外平臺(tái)，著力推進(jìn)以上海為窗口的國(guó)際合作。

（十四）研究綜合城市治理和綜合大城區(qū)治理的戰(zhàn)略。一是城市布局需體現(xiàn)多元化、良好的互聯(lián)性、可穿透的分離性、有中心的空間結(jié)構(gòu)和可變性；二是項(xiàng)目導(dǎo)向：城際合作、交通、產(chǎn)業(yè)、利稅、生態(tài)、社保、人才、醫(yī)療、教育一體化；三是允許衛(wèi)星城的發(fā)展。

（十五）長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)，對(duì)周邊區(qū)域正輻射作用與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正溢出效應(yīng)也是最大，這是長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展的“秘密”。長(zhǎng)三角城市群合作模式值得有基礎(chǔ)、有條件的地方政府在進(jìn)行跨區(qū)域合作時(shí)學(xué)習(xí)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，率先建立上海大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)與長(zhǎng)三角毗鄰合作示范區(qū)勢(shì)在必行。城市不應(yīng)該相互競(jìng)爭(zhēng)，要通過區(qū)域合作的方式解決問題。在合作過程中，沒有贏家和輸家之分，要共同發(fā)展實(shí)現(xiàn)共贏，希望政策能夠在各級(jí)政府之間得到理解，使各方都受益。