典型水閘工程管理現(xiàn)狀差異性調查分析

王 荊 張清明 汪自力

(1.黃河水利委員會黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003；2.水利部堤防安全與病害防治工程技術研究中心，河南 鄭州 450003)

我國水閘工程類型多、數(shù)量大，分布點多面廣，運行管理條件差異較大，管理水平參差不齊，行業(yè)管理難度大。據(jù)《2018年全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國已建成流量5m3/s及以上水閘104403座。其中，按照過閘流量分，大型897座，中型6533座，小型96973座；按照功能作用分，分洪閘8373座，節(jié)制閘57972座，排水閘18355座，引水閘14570座，擋潮閘5133座[1]。

為了解我國水閘工程運行管理現(xiàn)狀，2018年10—11月對遼寧、江蘇、浙江、山東、湖北、湖南、廣東、新疆等8省(自治區(qū))典型水閘工程進行了調研，分析了現(xiàn)存問題、原因以及經(jīng)驗做法，提出了新時期加強管理的對策和建議。

1 典型單位選取

據(jù)統(tǒng)計，調研的8省份共有大中型水閘5090座(大型637座、中型4453座)，占全國大中型數(shù)量的69.1%，其中湖南省大中型水閘最多，共有1213座。典型調研單位選取考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、氣候差別，以及水閘工程類型、級別和管理單位層級等，共選取8省(自治區(qū))涵蓋省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級886個水管單位，其中省級主管部門14個(占1.6%)，市級148個(占16.7%)，縣級528個(占59.6%)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及以下185個(占20.9%)，其他11個(占1.2%)。共抽取大型水閘412座，中型水閘2229座。調研省份水管單位和大中型水閘抽取數(shù)量情況見表1，各主要統(tǒng)計指標占比情況見表2。

表1 調研省份水管單位和大中型水閘抽取情況

表2 調研省份大中型水閘主要統(tǒng)計指標占比情況

2 管理體制與機構設置

2.1 管理體制情況

2002年《水利工程管理體制改革實施意見》(國辦發(fā)〔2002〕45號)出臺后[2]，流域機構及各省(自治區(qū)、直轄市)對水閘工程管理體制進行改革，基本形成了水利系統(tǒng)統(tǒng)一管理、屬地管理和分級管理相結合的管理體制。七大流域主要河道水閘由流域管理機構統(tǒng)一實施管理，大型引調水工程渠道水閘由專屬引調水工程管理機構統(tǒng)一實施管理，其他水閘由各省實行屬地管理和分級管理。但不同地方具體管理方式有較大區(qū)別，部分地區(qū)仍存在內設機構職責劃分不清晰、多部門交叉管理、監(jiān)管對象界限和范圍模糊的問題。

江蘇省水利廳直接負責跨地市流域性水閘工程的管理，設置12個水利工程管理處(其中3個合署辦公)，具體業(yè)務管理如工程檢查觀測、維修養(yǎng)護、安全運行等由省河道管理局負責，其他河道、湖泊上的水閘工程按照屬地原則由市、縣、鄉(xiāng)分級管理，省級對其進行行業(yè)管理和技術指導，并在維修養(yǎng)護經(jīng)費上給予補助。廣東省大中型和重要小型水閘由縣級以上水行政主管部門分級管理，其他小型水閘工程由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府管理。湖南省水利廳建管處和洞庭湖水利工程管理局分別負責列入國家大中型病險水閘除險加固和洞庭湖區(qū)水閘工程建設管理工作，市、縣兩級大都由水利局建管科(或堤閘站)承擔水閘運行管理職責，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要負責小型水閘運行管理。

2.2 機構設置與人員配置

大中型水閘大多設置了專門的管理單位，有專人對水閘進行管理維護，部分中型水閘和大部分小型水閘未設置專門的管理單位，由縣、鄉(xiāng)以不同組織形式負責管理。

抽查的水閘管理單位性質：全額撥款事業(yè)單位占54.4%，差額撥款事業(yè)單位占23.0%，自收自支事業(yè)單位占12.5%，集體、企業(yè)等其他性質占10.1%。有88.8%的大中型水閘落實了安全責任人，其中山東省全面落實。有56.7%的大中型水閘完成了水管體制改革，其中江蘇、浙江兩省完成率較高，分別達96.9%、93.4%，遼寧完成率僅13.6%。有62.7%的大中型水閘人員配備基本滿足管理要求，其中浙江省管理人員配備達94.7%，遼寧省只有31.2%。

2.3 管養(yǎng)模式

各地區(qū)根據(jù)自身人員、資金、水土資源、地理位置等情況選取不同的管養(yǎng)模式，主要有管養(yǎng)分離、政府購買服務、物業(yè)式管理和管養(yǎng)一體等。886個管理單位中，491個管理單位實現(xiàn)了管養(yǎng)分離，占比55.4%。其中湖南、浙江兩省實現(xiàn)比例較高，分別為100%和90.4%；湖北省實現(xiàn)比例僅24.2%。

3 運行機制與安全管理

目前，水閘運行管理初步建立了制度和標準體系，地方結合實際也制定了一些具體規(guī)定?？偟膩砜矗笾行退l能夠按照相關制度標準制定運行機制，開展安全管理。

3.1 管養(yǎng)經(jīng)費

管理人員經(jīng)費基本能夠落實，維修養(yǎng)護經(jīng)費保障率不高，且各地差異較大。抽查的水閘管理單位中，只有48.4%的大中型水閘維修養(yǎng)護經(jīng)費能夠足額落實，其中浙江省達到95.4%。

3.2 調度規(guī)程編制

水閘調度主要服從區(qū)域或流域防洪、排澇、引調水等調度，一般按照上級調度指令執(zhí)行，目前尚缺乏統(tǒng)一的調度規(guī)程編制要求。抽查的8個省(自治區(qū))有59.4%的大中型水閘編制了調度規(guī)程，其中浙江、江蘇兩省編制完成情況較好，分別為94%和90.2%。在調度運行機制上，還存在部門之間不協(xié)調問題，如汛期流量等水文信息與水閘管理單位不共享，影響防汛調度。

3.3 監(jiān)控與監(jiān)測設施

監(jiān)控與監(jiān)測設施系統(tǒng)建設各地差異也較大，總體上有39.9%的大中型水閘安裝了監(jiān)控設施。其中，浙江省安裝率達到97.4%，遼寧省只有7.5%。整體看自動化水平低，管理手段落后。有34.5%的大中型水閘開展了水閘安全監(jiān)測工作，其中浙江省開展情況較好，達95.4%。

3.4 工程劃界

2014年，水利部印發(fā)了《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)，明確到2020年，基本完成國有河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍的劃定工作[3]。但各地進展情況不平衡，總體較慢[4]，調研的8省份中46.5%的大中型水閘完成了工程劃界，其中浙江、江蘇兩省完成率分別為99.3%和96.5%，而遼寧省完成率僅12.4%。

3.5 管理考核

2016年，水利部印發(fā)了《水利工程管理考核辦法》(水建管〔2016〕361號)，要求各級水行政主管部門組織所屬水管單位開展水利工程年度自檢和考核工作，重點包括組織管理、安全管理、運行管理和經(jīng)濟管理四類[5]。抽查的8個省(自治區(qū))中有42.9%的大中型水閘開展了工程管理考核，其中浙江、江蘇兩省開展情況較好，分別為96.7%和91.4%，遼寧省僅有5.9%。

3.6 安全鑒定

2008年，水利部印發(fā)《水閘安全鑒定管理辦法》(水建管〔2008〕214號)，為水閘工程的安全評價起到了積極的指導作用，但在調查中發(fā)現(xiàn)，按規(guī)定開展安全鑒定的水閘占72.2%，未按規(guī)定開展安全鑒定的水閘占27.8%。

4 經(jīng)驗做法

多年來，各地為加強大中型水閘運行管理，結合本地實際，積極探索創(chuàng)新，在管理體制改革、機構建設、經(jīng)費投入、人員配備、法規(guī)建設、規(guī)范化和標準化管理等方面逐步加強。

4.1 管理體制改革不斷深化

山東省建立了考核評估機制，完善督導檢查機制，建立激勵約束機制和嚴格的考核驗收機制，并將水管體制改革列入省水利廳水利改革發(fā)展年度考核內容，每年對各市水管體制改革情況進行考核打分；將改革與省級以上水利資金項目、省級及以上管理單位創(chuàng)建掛鉤；制定水管體制改革驗收辦法和驗收標準，分級組織嚴格驗收。

4.2 法規(guī)制度建設持續(xù)加強

江蘇省積極構建規(guī)范化管理的標準體系，推動規(guī)范化管理制度建設，并以地方水閘工程管理經(jīng)驗形成了全行業(yè)規(guī)程規(guī)范。浙江省著力完善標準化管理制度體系，出臺了包括水閘在內的11類工程12項管理規(guī)程和11項管理辦法、規(guī)定、意見。

4.3 經(jīng)費投入力度逐步加大

浙江省出臺水利工程運行管理、維修養(yǎng)護資金保障政策措施及社會力量購買水利工程運行管理服務意見，不斷加強水利工程物業(yè)化管理市場主體培育力度，大力推行管養(yǎng)分離，破解人員經(jīng)費落實難題。江蘇省加大資金引導扶持力度，對考核為國家級水管單位采取每年補助30萬元，省一、二級單位每年補助20萬元，省三級單位每年補助10萬元的措施，引導市、縣、鄉(xiāng)三級財政逐年加大投入。

4.4 管理隊伍能力總體提升

江蘇省水利廳每年舉辦水閘技術管理、工程觀測、管理考核、涉河建設項目管理、安全管理等各類技術培訓和技術標準宣貫培訓班，聯(lián)合人事廳定期組織閘門運行工技能競賽，提升管理人員素質。山東省舉辦閘門運行工等國家職業(yè)資格崗位資質培訓和技能比武大賽，累計培訓和鍛煉學員千余人次，大幅提高了基層管理人員技能水平。

4.5 工程管理基礎有效夯實

山東省扎實做好資料整編，加強水閘安全管理、督導檢查，利用水利普查成果編制完成了《山東省河道、水閘資料匯編》。江蘇省從2009年起編制水閘工程督查計劃，督促各地有效解決安全鑒定、應急預案編制等問題，并組織開展水閘安全度汛飛檢，提高管理水平。

4.6 標準化管理有力推進

浙江省2016年1月作出了全面推行水利工程標準化管理的決策部署，通過建機構定方案、制標準建機制、理名錄明主體、重質量控進度、強督導抓落實、增投入創(chuàng)模式等多項措施，全面推行水利工程標準化管理。山東省通過嚴格考核和建立獎勵機制，實行考核常態(tài)化、管理動態(tài)化，調動地方加強水利工程規(guī)范化管理的積極性。

4.7 現(xiàn)代化管理模式不斷創(chuàng)新

江蘇省在江都水利樞紐探索實施精細化管理的基礎上，出臺水利工程精細化管理指導意見，編制水利工程精細化管理工作實施方案和評價標準，并在全省穩(wěn)步實施。目前，各市已選擇2～3家管理水平較高、基礎條件較好的國家級和省級水管單位進行模式推廣。

5 問題與分析

2003年以來，通過水管體制改革，基本解決了水閘管理單位定位問題，管養(yǎng)經(jīng)費得到了部分落實，但隨著改革的深入和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水閘管理工作仍存在監(jiān)管體制和運行機制不順、大中型病險水閘除險加固實施方案實施總體進展緩慢、對水閘工程安全重視程度不夠、水管體制改革進展總體緩慢、工程維修養(yǎng)護經(jīng)費缺口較大、基層管理單位技術力量薄弱和水閘管理法規(guī)制度體系不健全等問題，直接影響水閘的安全運行。

從調研結果看，浙江、江蘇兩省在水閘運行管理工作的各個方面都處在全國前列，東北、西北省份相對滯后。一是江浙地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平整體較高，各項經(jīng)費落實率較高，有利于各項工作的開展，東北、西北地區(qū)因財力有限，部分地區(qū)經(jīng)費難以落實；二是江浙地區(qū)雨多水大，每年汛期洪澇災害頻發(fā)，各級領導對水利工程重視程度高，各類水閘利用率高，反觀東北、西北地區(qū)缺水少雨，許多水閘建成后閑置，長年得不到正常運用；三是江浙地區(qū)城市吸引力大，東北、西北地區(qū)工作條件相對艱苦、待遇相對較低，高素質年輕人才留不住，嚴重制約了技術水平和管理能力的提升；四是水閘運行管理法規(guī)制度缺乏頂層設計，規(guī)范標準體系尚不完善，江浙地區(qū)自行頒布的地方性法規(guī)標準相對完善，安全管理相關制度政策能夠及時落實、執(zhí)行到位，其他地區(qū)可參考的法規(guī)政策依據(jù)不足，部分管理工作無法可依、難以推進。

6 建 議

針對調研反映出的問題，建議新時期水閘工程要強化風險管理、文化管理和生態(tài)管理理念，進一步深化水管體制改革，理順體制機制；健全法規(guī)標準體系，嚴格制度執(zhí)行；加大除險加固力度，及時消除安全隱患；加大管護經(jīng)費投入，保障效益持續(xù)發(fā)揮；加強管理隊伍建設，提升管理能力水平；加強標準化建設，提升自動化管理水平。期待政府有關部門盡早出臺水閘運行管理辦法，明確各方權責，加強水閘管理平臺建設，促進水閘安全運行管理水平提升，為新時期建設幸福河湖夯實基礎。