鄰避運(yùn)動(dòng)中的政府框架與公眾框架整合研究：一個(gè)政府溝通機(jī)制的視角

□楊銀娟　柳士順

鄰避運(yùn)動(dòng)中的政府框架與公眾框架整合研究：一個(gè)政府溝通機(jī)制的視角

□楊銀娟柳士順

運(yùn)用鄰避項(xiàng)目引起居住環(huán)境變化的公眾反應(yīng)階段理論和集體行動(dòng)中的框架整合理論，可深化關(guān)于鄰避項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的政府-公眾溝通問(wèn)題的探討。對(duì)廣東茂名PX事件的實(shí)證研究表明，鄰避項(xiàng)目夭折的主要原因在于政府框架與公眾框架整合的失敗，前者聚焦在“社會(huì)-文化”層面，后者由“內(nèi)心-人際-集體”層面的因素所構(gòu)成，兩者之間結(jié)構(gòu)相異，機(jī)理分殊，欲實(shí)現(xiàn)框架整合與共識(shí)達(dá)成既需要技術(shù)層面的努力，如將協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)、政府說(shuō)服工作嵌入到人際層面等，也需要重建政府信任，為破解困局提供基礎(chǔ)條件。

鄰避運(yùn)動(dòng) 框架整合 共識(shí) 政府溝通機(jī)制

近年來(lái)全國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)層出不窮，如云南怒江水電站項(xiàng)目、廈門PX事件、北京居民反對(duì)垃圾焚燒廠項(xiàng)目、廣東茂名反PX項(xiàng)目游行等。在多數(shù)案例中，鄰避項(xiàng)目均陷入了“計(jì)劃修建-公眾反對(duì)-說(shuō)服+恐嚇-反對(duì)升級(jí)-計(jì)劃撤銷”的死循環(huán)①此為2016年2月24日致公黨中央關(guān)于建立健全“鄰避項(xiàng)目”風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的提案內(nèi)容。來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線新聞網(wǎng)；tyzx.people. cn／n1／2016／0224／c402486-28147279.html2016-2-24。，導(dǎo)致政府公信力和公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益雙雙受損。鑒于此，各級(jí)政府及相關(guān)領(lǐng)域的研究人員都應(yīng)直面這一難題。

為此，本文擬就政府治理過(guò)程中的這一難題進(jìn)行探討，主要的研究問(wèn)題為：為什么公眾會(huì)反對(duì)鄰避項(xiàng)目？公眾采納何種框架認(rèn)知鄰避項(xiàng)目？公眾框架與政府框架如何走向分裂？政府應(yīng)如何建構(gòu)與公眾有效溝通的機(jī)制，將政府框架與公眾框架整合，以達(dá)成共識(shí)從而推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施？

本研究的現(xiàn)實(shí)意義在于，探尋公眾采用何種框架認(rèn)知鄰避項(xiàng)目可更好地幫助政府治理部門了解公眾的社會(huì)心理過(guò)程，為政府切入公眾說(shuō)服工作提供一手資料，并幫助政府反思，進(jìn)而避免在處理類似問(wèn)題上重蹈覆轍；研究政府-公眾溝通則可幫助治理部門探索達(dá)成共識(shí)的機(jī)制，從而促成地方政府-企業(yè)-居民的多贏局面。

從理論層面，本文的研究對(duì)象為群體環(huán)境抗議這一宏大敘事，但我們不僅關(guān)注政府的宣傳舉措，更著眼于公眾框架的決定變量以及公眾對(duì)政府框架的解讀。在研究視野上，本文試圖跳出傳統(tǒng)的群體性事件發(fā)生后政府如何被動(dòng)“輿情應(yīng)對(duì)”的視域，而將重點(diǎn)放在整個(gè)鄰避項(xiàng)目推行過(guò)程中的溝通過(guò)程與共識(shí)達(dá)成機(jī)制。

一、國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)外鄰避運(yùn)動(dòng)研究可分為三種取向：建構(gòu)主義、集體行動(dòng)及公眾參與取向。

（一）建構(gòu)主義取向

鄰避設(shè)施建設(shè)，如垃圾填埋場(chǎng)、變電站、火葬場(chǎng)、發(fā)電廠、精神病院等常引發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)（Not In My Back Yard，or Nimby），公眾反對(duì)將這些被認(rèn)為具有危險(xiǎn)性的設(shè)施“建在我家后院”。事實(shí)上，公眾對(duì)于鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的感知是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程，風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為現(xiàn)代化自身引致的威脅和不安全感。［1］（P19）在新技術(shù)及利益集團(tuán)影響下，地方政府、媒體、專家可能會(huì)與利益集團(tuán)合為一體，共同塑造公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。這種聯(lián)盟在中國(guó)更易形成，中國(guó)“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的權(quán)力架構(gòu)意味著各層級(jí)政府、國(guó)家吸納和管制的專家與地方黨委所管轄的官方主流媒體很可能發(fā)生結(jié)盟的情形，這時(shí)風(fēng)險(xiǎn)常常被定義為“可計(jì)算的”和“可接受的”，但民眾基于個(gè)體理性生成環(huán)境異議并對(duì)政策進(jìn)行抵制。［2］

建構(gòu)主義取向的啟示在于，地方政府認(rèn)為控制了主流媒體和部分體制內(nèi)專家就控制了主流聲音，就控制了公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的定義。事實(shí)上，不信任情緒驅(qū)使下的公眾會(huì)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)重新定義，甚至進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)帯?/p>

（二）集體行動(dòng)取向

在國(guó)內(nèi)外探討集體行動(dòng)形成機(jī)制的文獻(xiàn)中，與本研究直接相關(guān)的是集體行動(dòng)動(dòng)員的框架整合理論以及媒體與集體行動(dòng)的政治機(jī)會(huì)研究。

框架整合理論（frame alignment theory）認(rèn)為，框架整合是個(gè)人與社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織之間闡釋性傾向（interpretive orientations）的連接，例如使個(gè)體的利益、價(jià)值觀和信仰與社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織者的活動(dòng)目標(biāo)以及意識(shí)形態(tài)相一致或互為補(bǔ)充。集體行動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是動(dòng)員，動(dòng)員的關(guān)鍵在于民眾的不滿以何種方式被闡釋，以及這種闡釋如何在社會(huì)群體內(nèi)擴(kuò)散。換言之，不滿的闡釋問(wèn)題也就是共識(shí)動(dòng)員問(wèn)題（consensus mobilization）。研究對(duì)不滿的闡釋有助于理解社會(huì)行動(dòng)中組織者如何獲得參與性支持。社會(huì)行動(dòng)組織者不僅改造世界而且本身也是世界的一部分，同樣需要闡釋世界。通過(guò)框架整合，組織者實(shí)現(xiàn)了公眾的認(rèn)知解放（cognitive liberation），由此，本來(lái)公正的可能被視為不公正的，本來(lái)不可改變的被視為容易變化的。［3］

框架整合理論主要用于解釋集體行動(dòng)組織者對(duì)潛在參與者的動(dòng)員過(guò)程，但“框架整合”的概念在政府-公眾溝通領(lǐng)域的應(yīng)用尚未開啟，本研究試圖用框架整合理論來(lái)解釋政府在鄰避項(xiàng)目中的公眾溝通行為。地方政府能否有效推動(dòng)鄰避項(xiàng)目，很大程度上取決于能否推出一個(gè)公眾接納的框架。從全國(guó)層出不窮的公眾抗議導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺的案例來(lái)看，政府采納的常常是一個(gè)封閉的、壟斷的框架，公眾則通過(guò)環(huán)境抗?fàn)巵?lái)表達(dá)對(duì)政府框架的不滿并形成全新的框架和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。

另一組相關(guān)研究涉及新媒體與集體行動(dòng)的政治機(jī)會(huì)。集體行動(dòng)的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)（political opportunities）包括：政治通道的開放，不穩(wěn)定的政治聯(lián)盟，有影響力的盟友和精英的分裂?；ヂ?lián)網(wǎng)媒體為環(huán)境抗?fàn)幪峁┝诵碌拿褚獗磉_(dá)平臺(tái)，促進(jìn)了運(yùn)動(dòng)結(jié)盟和集體認(rèn)同建構(gòu)，從而為抗?fàn)幷邆儎?chuàng)造了更多的政治機(jī)會(huì)。［4］（P249）

就中國(guó)的垃圾焚燒抗議、民眾反核等事件而言，新媒體從以下幾方面形成政治機(jī)會(huì)，一是形成不同級(jí)別媒體的觀念分裂、重新定義風(fēng)險(xiǎn)、塑造焦慮社群、促使環(huán)境異議生成并導(dǎo)致集體行動(dòng)；［2］二是建構(gòu)抗?fàn)幮栽捳Z(yǔ)、在行動(dòng)者內(nèi)部動(dòng)員中發(fā)揮重要的虛擬組織功能；［5］三是行動(dòng)者搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將“有影響力的盟友”納入其中，通過(guò)議題密集報(bào)道放大精英間不穩(wěn)定的同盟關(guān)系，使傳統(tǒng)媒體和新媒體形成協(xié)同媒介生態(tài)體系，從而推動(dòng)政治機(jī)會(huì)升級(jí)。［6］從框架整合的角度來(lái)看，新媒體的作用在于促使公眾重新定義項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并形成與政府框架截然不同的新框架。

（三）公眾參與取向

隨之而來(lái)的問(wèn)題是，政府推行鄰避項(xiàng)目時(shí)如何搭建一個(gè)有助于形成共識(shí)的協(xié)商式框架？國(guó)外一些文獻(xiàn)探討了環(huán)境傳播中與公眾溝通的機(jī)制及其效果，例如公眾會(huì)議、研討會(huì)、社區(qū)咨詢委員會(huì)，［7］共識(shí)會(huì)議（consensus conferences），［8］美國(guó)環(huán)保署推行的推動(dòng)與公眾對(duì)話的超級(jí)基金社區(qū)參與項(xiàng)目（EPA’s Superfund Community Involvement Program）等。［9］

推動(dòng)共識(shí)的前提是了解公眾運(yùn)用何種框架認(rèn)知鄰避項(xiàng)目以及公眾框架與政府框架之間有何差異。一篇研究鄰避效應(yīng)社會(huì)心理的論文取得了一定的成果，但在國(guó)內(nèi)分析中尚未發(fā)現(xiàn)類似研究，此視角一是有助于分析公眾的社會(huì)心理變化過(guò)程，二是幫助政府診斷可從哪些環(huán)節(jié)切入，從而完成有效溝通。此文分析了鄰避措施帶來(lái)居住環(huán)境變化（place change）時(shí)公眾的反應(yīng)過(guò)程，包括兩個(gè)維度：橫向是內(nèi)心-人際-集體-社會(huì)文化維度，縱向是知曉-闡釋-評(píng)價(jià)-處置-行動(dòng)維度（見表1）。［10］

表1　從不同層面分析（鄰避項(xiàng)目發(fā)起后）居住環(huán)境變化的反應(yīng)階段

二、框架構(gòu)成與框架整合的理論視角

本文采納框架整合理論與居住環(huán)境變化的反應(yīng)階段模型（見表1），結(jié)合政府與公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目反應(yīng)模式截然不同的現(xiàn)實(shí)，以異構(gòu)框架及其整合為視角，提出理論分析模型。

如圖1所示，在政府推進(jìn)鄰避項(xiàng)目時(shí)，通常存在兩個(gè)框架，一個(gè)是政府框架，此框架基于社會(huì)文化層面（socio-cultural level），其決定變量通常由三要素組成：由政府的各級(jí)部門進(jìn)行組織內(nèi)傳播；由黨委下屬的機(jī)關(guān)報(bào)、電視臺(tái)、網(wǎng)站等進(jìn)行對(duì)外宣傳；由體制內(nèi)的專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行解釋。另一個(gè)是公眾框架，其形成取決于內(nèi)心層面（intra-personal level）的直接感官經(jīng)驗(yàn)；人際層面（interpersonal level）的朋友互動(dòng)；集體或群體層面（collective or group level）的聯(lián)動(dòng)，在正式的集體行動(dòng)爆發(fā)之前，群體層面的聯(lián)動(dòng)常常發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)社群。前者是預(yù)成性框架，具有明顯的結(jié)構(gòu)主義取向，內(nèi)在構(gòu)成要素之間同源共濟(jì)，表現(xiàn)為政府交往與行政權(quán)力行使的交互關(guān)系，將行政權(quán)力與交往權(quán)力密切相連，使得政府的各部門、黨委的外宣與建制內(nèi)專家形成互通共濟(jì)的相互補(bǔ)充或引導(dǎo)關(guān)系；后者則是生成性框架，產(chǎn)生于鄰避項(xiàng)目啟動(dòng)之后，從個(gè)體感知到個(gè)體行動(dòng)再到群體行動(dòng)，逐步生成，漸次擴(kuò)展，呈現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化特征。

框架構(gòu)成與框架整合模型可以用以解釋政府在推行鄰避項(xiàng)目時(shí)何以取得成功或者導(dǎo)致失敗。當(dāng)政府框架與公眾框架有效整合時(shí)，政府常能順利推動(dòng)鄰避項(xiàng)目的實(shí)施；當(dāng)兩者分裂時(shí)，常會(huì)引起群體抗議行動(dòng)的爆發(fā)。因此，政府治理過(guò)程中應(yīng)建立有效的公眾溝通機(jī)制，推動(dòng)框架整合，使政府與公眾相互之間獨(dú)立互惠、轉(zhuǎn)化消長(zhǎng)、達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)互助共生的雙贏局面。

圖1　鄰避項(xiàng)目的政府框架及公眾框架模型

三、廣東茂名PX事件個(gè)案研究：政府框架與公眾框架的整合分析

為研究鄰避項(xiàng)目的政府框架與公眾框架整合問(wèn)題，本文選取廣東茂名PX事件為個(gè)案，一是由于該事件是一個(gè)典型的鄰避項(xiàng)目，茂名政府不遺余力地推動(dòng)該項(xiàng)目，但公眾的認(rèn)知卻完全相反，并在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員起來(lái)形成集體行動(dòng)。通過(guò)該個(gè)案可以對(duì)事件進(jìn)行詳細(xì)的情境分析（contextual analysis），從而增進(jìn)對(duì)政府-公眾過(guò)程中框架整合問(wèn)題的理解。二是筆者對(duì)該事件進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)一年半的追蹤，掌握了大量的資料，便于研究的順利開展。

每年原油加工能力達(dá)數(shù)千萬(wàn)噸的茂名石化公司坐落于石油化工重鎮(zhèn)——廣東省茂名市，2012年底，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了茂名PX（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目，2013年中以及2014年初，茂名市委市政府開展了兩輪PX項(xiàng)目的宣傳工作。2014年3月30日，大批民眾在茂名市市委大樓前發(fā)起針對(duì)PX項(xiàng)目的抗議活動(dòng)，該活動(dòng)持續(xù)數(shù)日，后擴(kuò)展至廣州與深圳，整個(gè)抗議過(guò)程的參與人數(shù)從數(shù)百至數(shù)千不等。4月3日，茂名市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，表示在未與民眾達(dá)成共識(shí)前，不會(huì)啟動(dòng)PX項(xiàng)目，事件逐步平息。

（一）政府框架

1.政府宣傳

為順利推動(dòng)PX項(xiàng)目，茂名市政府針對(duì)特定受眾主要做了如下三項(xiàng)重要的宣傳工作：

一是召開專題學(xué)習(xí)會(huì)。2014年3月18日，茂名市委組織召開石化產(chǎn)業(yè)專題學(xué)習(xí)會(huì)，學(xué)習(xí)會(huì)由茂名市委副書記廖鋒主持，邀請(qǐng)中國(guó)工程院院士、清華大學(xué)教授金涌院士做了題為“綠色化學(xué)工業(yè)的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)貢獻(xiàn)”的報(bào)告。隨后，茂名市下轄各縣市召開了貫徹落實(shí)茂名市石化產(chǎn)業(yè)專題學(xué)習(xí)會(huì)精神的會(huì)議。

二是要求教育、石化等系統(tǒng)的工作人員簽署支持PX項(xiàng)目的承諾書。伴隨著承諾書的是一些捆綁條件，如升學(xué)、升遷等，許多人被迫簽署了承諾書①劉建華曾在2014年第5期的《小康》雜志中發(fā)表了對(duì)廣東茂名PX事件的調(diào)查報(bào)告。。

三是針對(duì)持有異議的網(wǎng)友召開PX項(xiàng)目推廣會(huì)。2013年3月中下旬，茂名在線論壇、茂名人論壇、天涯論壇等新媒體上出現(xiàn)了許多討論，對(duì)政府的PX項(xiàng)目計(jì)劃提出異議和批評(píng)。鑒于此，茂名市PX項(xiàng)目推廣組決定以“內(nèi)定”的方式邀請(qǐng)50名網(wǎng)友進(jìn)行溝通，但一家論壇將消息公開后，有200多名網(wǎng)友來(lái)到推廣會(huì)。3月27日的推廣會(huì)上，高新區(qū)管委會(huì)主任譚國(guó)鋒播放了《焦點(diǎn)訪談》關(guān)于PX的節(jié)目，在回答了3個(gè)網(wǎng)友的提問(wèn)后，便匆匆離場(chǎng)。之后，網(wǎng)友與工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，網(wǎng)友相互交換電話、微信等聯(lián)系方式。3月30日，抗議爆發(fā)。

2.官方媒體的密集宣傳

茂名本地以機(jī)關(guān)報(bào)為代表的官方媒體對(duì)PX的宣傳分為三個(gè)階段。第一階段是2013年6月25日-8月23日?！睹?qǐng)?bào)》和《茂名晚報(bào)》在“經(jīng)濟(jì)”、“要聞”、“國(guó)內(nèi)國(guó)際”等欄目共發(fā)表27篇PX的宣傳文章。這些文章的主要目的是“揭開PX項(xiàng)目的神秘面紗”，文章認(rèn)為，PX并不可怕，“怎么建怎么管才是關(guān)鍵”。為增強(qiáng)公信力，2013年8月3日的《茂名日?qǐng)?bào)》還引用了前一日《人民日?qǐng)?bào)》的文章《PX如何走出困境》。

第二階段是2014年3月18日-3月28日，《茂名日?qǐng)?bào)》和《茂名晚報(bào)》在“經(jīng)濟(jì)”、“科普專版”“要聞”等欄目發(fā)動(dòng)了新一輪的密集宣傳，共刊登了22篇宣傳PX的文章，文章圍繞“PX到底有沒有危害”、“PX項(xiàng)目還要不要繼續(xù)發(fā)展”等主題來(lái)展開。最終的結(jié)論是，目前的PX生產(chǎn)技術(shù)日趨成熟，可以做到安全、清潔、環(huán)保；建設(shè)PX項(xiàng)目將有利于改善我國(guó)紡織行業(yè)和化纖行業(yè)的就業(yè)形勢(shì)。

第三階段則是2014年3月30日反PX抗議游行爆發(fā)后-2014年4月4日，《茂名日?qǐng)?bào)》和《茂名晚報(bào)》等官方媒體共刊登55篇報(bào)道就群體性事件進(jìn)行表態(tài)，對(duì)“鬧事者打砸燒行為”進(jìn)行譴責(zé)，呼吁民眾“理性認(rèn)識(shí)PX”、“理性表達(dá)公眾訴求”、“不信謠、不傳謠、自覺維護(hù)城市的良好秩序”，并表示“在沒有達(dá)成共識(shí)前，絕不會(huì)啟動(dòng)該項(xiàng)目”以及“要以更細(xì)致的工作化解PX焦慮”。

3.建制內(nèi)專家的聲音與對(duì)專家意見的忽略

在宣傳PX項(xiàng)目時(shí)，茂名官方媒體引用的專家大多是石化系統(tǒng)內(nèi)部的工作人員，如中石化在浙江煉化公司的黃×、中石化海南煉化公司總經(jīng)理王玉冰等，這些專家是PX項(xiàng)目的利益相關(guān)者，其說(shuō)服力十分有限。

而在全國(guó)非常有影響力的專家的意見又被茂名官方忽略，例如茂名市委專題會(huì)上，金涌院士不僅強(qiáng)調(diào)了化學(xué)工業(yè)的重要性以及化學(xué)工業(yè)可以跟生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，也特別提到“化工企業(yè)應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)生命負(fù)責(zé)，要尊重群眾的知情權(quán)，與群眾互動(dòng)，應(yīng)跟居民交朋友，邀請(qǐng)居民參觀，讓他們提問(wèn)題，提建議?！钡诰唧w的操作過(guò)程當(dāng)中，這些與公眾溝通的建議未能落地。

（二）公眾框架

一方面政府單向宣傳信息，向公眾推出政府關(guān)于PX項(xiàng)目的定義和框架；另一方面，公眾形成一套新的框架，其決定變量包括內(nèi)心層面的直接經(jīng)驗(yàn)、人際層面的朋友互動(dòng)以及集體層面的網(wǎng)絡(luò)社群（如圖1所示）。

首先，直接經(jīng)驗(yàn)涉及茂名本地的環(huán)境質(zhì)量以及政府的治理能力問(wèn)題。在茂名本地人看來(lái)，當(dāng)?shù)丨h(huán)境不堪重負(fù)，除了煉油廠、乙烯廠，還分布著許多大大小小的化工廠，嚴(yán)重的工業(yè)污染致使居民健康受損。當(dāng)?shù)鼐用褚矊?duì)政府的環(huán)境治理能力提出質(zhì)疑，認(rèn)為目前政府尚未能對(duì)工廠廢氣等進(jìn)行有效監(jiān)督，如果增加一個(gè)PX項(xiàng)目，不可能指望政府能夠更好地監(jiān)管①早在2013年5月10日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》就報(bào)道了茂名石化因環(huán)境問(wèn)題再被掛牌督辦的新聞。。

當(dāng)人們?cè)谝粋€(gè)議題上缺乏直接經(jīng)驗(yàn)時(shí)，會(huì)傾向于采納媒介框架；而在人們擁有直接經(jīng)驗(yàn)的議題上，媒介的議程設(shè)置效果下降，尤其是媒介報(bào)道與直接經(jīng)驗(yàn)截然相反時(shí)，人們傾向于拒絕媒介框架。因此，社會(huì)心理學(xué)研究指出，人們處置和轉(zhuǎn)換經(jīng)驗(yàn)，并將他們納入自己的認(rèn)知模式（cognitive models）。［11］

第二，人際互動(dòng)對(duì)公眾框架也會(huì)產(chǎn)生影響，這源于人們的認(rèn)知彈性（cognitive flexibility），認(rèn)知彈性是指人們意識(shí)到在任何既定的場(chǎng)景中，認(rèn)知框架都會(huì)被選擇或替代，且人們?cè)敢獗３謴椥圆⑦m應(yīng)情境，并在保持認(rèn)知彈性方面擁有自我效能感（self-efficacy）。［12］

基于社會(huì)化媒體的人際互動(dòng)，尤其是“朋友圈”信息很大程度上影響了公眾對(duì)茂名PX的認(rèn)知框架。這一框架包括“環(huán)境議題”，主張PX項(xiàng)目是有害的，應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)該項(xiàng)目在茂名上馬；“家鄉(xiāng)議題”，即PX項(xiàng)目遲早會(huì)摧毀家園，人們應(yīng)參與抗議游行，站起來(lái)保衛(wèi)家園；“政治議題”，PX項(xiàng)目之所以在茂名上馬，是由于當(dāng)?shù)毓賳T的貪腐。社會(huì)化媒體的興起徹底改變了公眾的獲取信息方式，通常情況下，對(duì)于新項(xiàng)目的負(fù)面認(rèn)知能夠得以快速擴(kuò)散。茂名PX項(xiàng)目的最終事實(shí)同樣表明，微信、微博等社會(huì)化媒體的影響是深遠(yuǎn)的，這些基于社交媒體的人際互動(dòng)不僅成功塑造了與政府截然相反的公眾框架，改變了公眾的認(rèn)知，還影響了公眾的情緒，形成不滿和憤怒的情緒池，最終促成環(huán)境抗議行動(dòng)的爆發(fā)。［13］

第三，焦慮的網(wǎng)絡(luò)社群也塑造了公眾框架。前幾年廈門、寧波等地反對(duì)PX項(xiàng)目的浪潮及網(wǎng)絡(luò)輿論為茂名市民的認(rèn)知提供了參考框架；網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖對(duì)PX項(xiàng)目在整個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、儲(chǔ)藏環(huán)節(jié)和物流環(huán)節(jié)存在的漏洞提出質(zhì)疑，推動(dòng)了社會(huì)學(xué)習(xí)及認(rèn)知塑造；網(wǎng)友對(duì)美國(guó)、日本、韓國(guó)等化工廠安全措施進(jìn)行討論并與我國(guó)的安全生產(chǎn)環(huán)境對(duì)比，使得公眾能夠“與全球價(jià)值系統(tǒng)建立引用關(guān)系，從而在政策辯論與公眾交流中能夠擁有話語(yǔ)能力和話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)”；［2］網(wǎng)絡(luò)論壇對(duì)茂名官方宣傳的批評(píng)以及對(duì)整個(gè)政府信任危機(jī)的反思則強(qiáng)化了公眾框架與政府框架的對(duì)立。

（三）政府信任危機(jī)下的公眾抵制

政府信任（confidence in government）反映了政治權(quán)威和政治制度是否能符合公眾期望的規(guī)范。公眾對(duì)于政府應(yīng)如何運(yùn)行的期望包括公正、平等、誠(chéng)實(shí)、有效并及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的訴求，換言之，通過(guò)政府信任可以判斷在不受到公眾持續(xù)監(jiān)督時(shí)，政府運(yùn)作體系是否具有高度回應(yīng)性（responsive）。［14］

西方政府曾因信任危機(jī)而啟動(dòng)了重建政府的系統(tǒng)工程。［15］轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，由于治理能力較弱與回應(yīng)不足，再加上利益團(tuán)體和少數(shù)人控制政策議題等，導(dǎo)致地方政府面臨一定程度的信任危機(jī)，政府的許多決策和框架也因此而遭到公眾的抵制。

在茂名政府推出的框架中，無(wú)論是官方媒體、專家還是政府本身都遭到反向解讀和抵制。首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的官方媒體失去了公眾的信任，公眾的矛頭指向“操縱輿論”②李拯在2014年4月2日的《人民日?qǐng)?bào)》中回顧了事件的經(jīng)過(guò)。，比如，茂名PX抗議事件后，媒體曾一度集體失聲。與此同時(shí)，港媒及境外媒體如《蘋果日?qǐng)?bào)》、多維新聞網(wǎng)等直接以微博內(nèi)容作為信息源，未經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)就報(bào)道“廣東茂名爆發(fā)萬(wàn)人反PX游行示威”，并附有大量圖片。［16］

其次，公眾對(duì)專家群體失去了信任。學(xué)者研究表明，政府試圖通過(guò)專家、黨媒對(duì)鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定義，然而公眾提出環(huán)境異議，公眾的異議直接指向的是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但間接指向的是政府、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和專家結(jié)成的戰(zhàn)略聯(lián)盟。公眾個(gè)體焦慮在更大范圍上則體現(xiàn)為對(duì)政府、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和科學(xué)家這一共同體的“信任危機(jī)”。［2］在茂名PX推廣過(guò)程中，金涌院士的報(bào)告是較為客觀中肯的，他談到石化產(chǎn)業(yè)對(duì)于人們生活的作用，尤其強(qiáng)調(diào)石化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，建議石化企業(yè)與周圍居民建立良好的溝通關(guān)系，取得諒解與支持。然而，金涌院士的報(bào)告被放到茂名論壇后，仍招致一片批評(píng)。

最后，公眾對(duì)官方媒體和專家不滿的癥結(jié)在于政府的信任危機(jī)，公眾對(duì)政府行為的認(rèn)同有所下降。根據(jù)中國(guó)輿情網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，網(wǎng)民對(duì)茂名PX事件的觀點(diǎn)（相關(guān)輿情信息共29685條）中，排名前3位的是：PX項(xiàng)目被妖魔化，政府缺乏溝通（42%）；質(zhì)疑不斷，政府公信力的喪失（23%）；刪帖封鎖消息，打壓正常輿論聲音（11%）。這些觀點(diǎn)都是針對(duì)政府的，總數(shù)超過(guò)了一半。［17］

四、結(jié)論與討論：建立基于框架整合的政府-公眾溝通機(jī)制

本文以茂名PX事件為個(gè)案，試圖回答近年困擾許多地方政府的難題，為什么公眾會(huì)反對(duì)科學(xué)定義為“低毒”的鄰避項(xiàng)目？除了國(guó)際上普遍存在的鄰避效應(yīng)外，是否有其他的解釋？如何才能與公眾達(dá)成共識(shí)以推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施？鑒于PX項(xiàng)目的主要推動(dòng)者是GDP激勵(lì)下的各級(jí)地方政府，我們從政府如何定義PX項(xiàng)目以及公眾如何認(rèn)知PX項(xiàng)目這一視角切入，來(lái)探討破解這一困局的路徑。

結(jié)合鄰避項(xiàng)目住所變化的反應(yīng)階段模型以及集體行動(dòng)的框架整合理論，本文提出鄰避項(xiàng)目中政府與公眾溝通的框架整合理論。PX項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，涌現(xiàn)出兩個(gè)截然不同的競(jìng)爭(zhēng)性框架，一個(gè)是社會(huì)文化層面的政府組織、官方媒體和建制內(nèi)專家建構(gòu)的政府框架，另一個(gè)是公眾框架，由內(nèi)心層面的直接經(jīng)驗(yàn)、人際層面的朋友互動(dòng)和集體層面的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)共同塑造。這兩個(gè)框架之間存在一個(gè)巨大的鴻溝，框架的對(duì)立導(dǎo)致了政府與公眾意見的極化，在意見領(lǐng)袖、社會(huì)化媒體的推動(dòng)下，公眾迅速聚集起憤怒的情緒池，最終走上街頭，形成大規(guī)模的集體行動(dòng)。

茂名PX案例中，政府框架整合的失敗源自以下兩個(gè)因素。一是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代已經(jīng)無(wú)法再扮演全能的角色。地方政府官員試圖根據(jù)特定的政策或利益，選擇性地利用專家和黨媒的意見來(lái)達(dá)到?jīng)Q策目的，但公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒、政治參與渠道的增多以及其他利益集團(tuán)與社會(huì)組織的角逐，使得國(guó)家在面對(duì)那些富有爭(zhēng)議性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，很少能再一意孤行，也喪失了完全壟斷風(fēng)險(xiǎn)定義（risk definition）的能力。［18］（P51）

二是公眾對(duì)政府、專家集團(tuán)及建制內(nèi)媒體的信任危機(jī)。情感啟發(fā)式理論（affect heuristic）認(rèn)為，對(duì)于某一議題總體的情感信念或感覺最終塑造了人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的認(rèn)知，［19］此外，信任（trust）也會(huì)影響人們對(duì)于議題或風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。［20］我國(guó)的鄰避項(xiàng)目議題上，政府系統(tǒng)的信任危機(jī)影響了人們對(duì)鄰避項(xiàng)目的認(rèn)知。作為政治系統(tǒng)的地方政府被視為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的代理人，政府官員的能力、效率、決策的正確性和社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)性等降低了公眾對(duì)政府的信任度，現(xiàn)有體制運(yùn)作的協(xié)商不足又使得不信任進(jìn)一步加深。專家也常常被視為政府和利益集團(tuán)的代言人，其正當(dāng)性受到挑戰(zhàn)。官方媒體也因政府信任缺失而遭到公眾的抵制。信任危機(jī)下鄰避項(xiàng)目的溝通最終導(dǎo)致了德魯克在《功能社會(huì)》中闡述的情形，每一次溝通都會(huì)遭到質(zhì)疑，最終人們不會(huì)再接受任何溝通內(nèi)容了。任何人說(shuō)的內(nèi)容都會(huì)被視為是一種要求，所以會(huì)遭到抵制怨恨，也就是說(shuō)根本沒有被人接受。宣傳的最終結(jié)果不是產(chǎn)生盲從者而是憤世嫉俗者，但是這一點(diǎn)可能有更大和更危險(xiǎn)的破壞。［21］（P16）

茂名PX的案例研究雖局限在特定地區(qū)的特定領(lǐng)域，卻可以給全國(guó)其他地方政府以啟示：在推行鄰避項(xiàng)目時(shí)可從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化與公眾的溝通，以便達(dá)成共識(shí)。一是理念層面，政府應(yīng)采取開放的溝通態(tài)度，將政府自身定義為風(fēng)險(xiǎn)管理者和協(xié)調(diào)者角色，充分尊重社會(huì)內(nèi)多元的、不同立場(chǎng)團(tuán)體的意見，特別是在決定一項(xiàng)政策時(shí)，應(yīng)建立長(zhǎng)期溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制，化解爭(zhēng)議，取得最大程度的共識(shí)。換言之，政府應(yīng)將鄰避項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開放給社會(huì)領(lǐng)域并形成公共論壇，由社會(huì)中的團(tuán)體代表共同參與和決定政策，一方面人們?cè)谡哂懻摰倪^(guò)程中，可以更清楚地掌握項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)，另一方面，討論的過(guò)程也是將決策的基礎(chǔ)擴(kuò)散到社會(huì)共識(shí)的過(guò)程，以社會(huì)理性能接受風(fēng)險(xiǎn)的程度為政策的依據(jù)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的沖擊。［22］（P143）在國(guó)內(nèi)，一些地方政府在公眾決策中已做出有益嘗試，例如在浙江省溫嶺市的民主懇談實(shí)踐，他們?cè)?qǐng)斯坦福大學(xué)的James S.Fishkin教授來(lái)到懇談現(xiàn)場(chǎng)，運(yùn)用協(xié)商民意測(cè)試（deliberative polling）的方法①在斯坦福大學(xué)有一個(gè)協(xié)商民主中心（Center for Deliberative Democracy），網(wǎng)址為http：／／cdd.stanford.edu／，里面談到協(xié)商式民意測(cè)驗(yàn)的具體操作原則、過(guò)程及美國(guó)及其他國(guó)家的應(yīng)用案例。，讓居民參與者與持不同意見的專家和當(dāng)?shù)馗刹空归_對(duì)話和辯論，最終形成了對(duì)公共決策議題的共識(shí)，進(jìn)而緩解了當(dāng)?shù)乇緛?lái)十分嚴(yán)峻的干群矛盾。

二是操作層面，地方政府應(yīng)不遺余力地推動(dòng)政府和公眾的框架整合。具體來(lái)講，政府應(yīng)從政府-專家-黨媒“壟斷式框架”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?專家-媒體-公眾“協(xié)商式框架”，只有建立一個(gè)開放的、容許辯論和協(xié)商的對(duì)話制度，才能實(shí)現(xiàn)政府框架與公眾框架的有效整合。在許多鄰避項(xiàng)目的推廣中，政府的框架停留在社會(huì)-文化層面，從而與公眾的框架割裂開來(lái)。事實(shí)上，政府在宣傳和推廣時(shí)應(yīng)主動(dòng)嵌入（embeddedness）到公眾框架形成過(guò)程中的人際層面和集體層面，例如在項(xiàng)目推廣早期與社區(qū)內(nèi)的意見領(lǐng)袖進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取信息的優(yōu)先權(quán)并形成信息階流（information cascade），當(dāng)人們觀察到意見領(lǐng)袖支持某個(gè)鄰避項(xiàng)目，可能會(huì)放棄原有的信息和抵制的態(tài)度。［23］（P26）在項(xiàng)目的推廣過(guò)程中，也可以組織公眾會(huì)議或邀請(qǐng)公眾參觀工廠，提供充分的信息來(lái)改變公眾的認(rèn)知，最終取得共識(shí)。

三是終極目標(biāo)層面，在中國(guó)，鄰避項(xiàng)目的推廣面臨的是一個(gè)“系統(tǒng)毀壞信任”（System destroys trust）的結(jié)構(gòu)性命題，因此核心在于，政治系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、科學(xué)系統(tǒng)以及溝通系統(tǒng)如何重建公眾對(duì)政府以及風(fēng)險(xiǎn)議題的信任。［24］例如，通過(guò)法律規(guī)范政府的強(qiáng)制性行動(dòng)，降低利益集團(tuán)對(duì)公共決策的影響，增強(qiáng)政府官員對(duì)公眾訴求的政治回應(yīng)性，通過(guò)對(duì)話、開放性的溝通與相互學(xué)習(xí)，促進(jìn)政府與公眾的社會(huì)互動(dòng)，重塑公眾對(duì)政府的信任。

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（責(zé)任編輯：黃俊堯）

D035.5

A

1243（2016）05-0038-007

作者：楊銀娟，中共佛山市委黨校教授，香港城市大學(xué)傳播學(xué)博士，主要研究方向：地方政府與輿論治理；柳士順，中共佛山市委黨校社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所主任，管理學(xué)博士，主要研究方向：地方政府的治理體系研究。郵編：528300

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度項(xiàng)目“廣東鄰避項(xiàng)目的公眾反應(yīng)模式及政府溝通機(jī)制研究：一個(gè)框架整合的視角”（GD15XXW06）的階段性研究成果。