綜合減災立法：京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重
—— 兼議《京津冀安全減災應急管理條例》的編研思路

中國災害防御協(xié)會 金 磊

綜合減災立法：京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重
—— 兼議《京津冀安全減災應急管理條例》的編研思路

Legislation of integrated disaster reduction: A key point for synergetic development of Beijing, Tianjin and Hebei region

中國災害防御協(xié)會 金 磊

2015年11月27日，由北京市科學技術協(xié)會主辦，北京減災協(xié)會等單位承辦的“首都圈巨災應對高峰論壇——暨京津冀協(xié)同發(fā)展綜合減災應急保障體系建設”研討會上，筆者做了題為“京津冀協(xié)同發(fā)展綜合減災法制建設框架研究建議與思考”的報告，這里就報告內容整理成文章做一交流。旨在為化解京津冀協(xié)同發(fā)展建設之路上的不安全、不可持續(xù)因素而提出科學建言。

國內外防災減災的動態(tài)啟示

聯(lián)合國第三屆世界減災大會的啟示

2015年3月召開的第三屆世界減災大會，通過了“2015—2030年仙臺減少災害風險框架”?？蚣軓娬{，各國公眾和資產受災風險的增長速度遠高于減少脆弱性的速度，從而不斷產生新的風險，所有國家（尤其是災害死亡率和經濟損失偏高的發(fā)展中國家）都面臨越來越高的潛在風險與困境，為此呼吁優(yōu)先持續(xù)采取四方面行動：全面認知災害風險；加強災害風險的管理；提升抗災能力，減少災害風險；加強備災以做出積極有效應對。另據(jù)2015年三季度全球著名的保險和再保險組織勞合社發(fā)布的“2015—2025年城市風險指數(shù)”研究報告披露，全球有數(shù)百個城市（含中國多市）GDP暴露在災害風險之下，該報告的意義在于：用量化方式告知城市管理者，在為GDP增加產值時，也必須要支付災害風險的代價。所以大城市，尤其是大城市群如京津冀發(fā)展必須要有抗災害危機風險的彈性力。

綜合減災立法越來越契合國家對城市管理領域大部門制改革的動作

2015年11月初，中央“深改組”第十八次會議上強調：完善城市管理，構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求美好生活的有力依托。這無疑為京津冀防災立法奠定了基礎。事實上，由于立法執(zhí)法的缺位，守土有責、守土負責、守土盡責我們做得并不好，雖然“十二五”已近尾聲，但全國大中城市在防災減災管理上問題仍然突出，如嚴格排查事故隱患確有漏洞。2015年的“11·9”是全國第25個“119消防宣傳日”，北京將它定為“119消防宣傳月”，但據(jù)筆者至少十年的跟蹤調查，京津冀的居家消防隱患尚未真正納入全市排查重點，這是很危險的。

近日，公安部消防局公布了全國100處重大公共設施及危險場所的隱患，但關系國計民生，尤其是老百姓居家的消防安全尚未真正受到重視。在過去十年間，北京減災協(xié)會承擔了北京市“十一五”“十二五”城市綜合減災應急體系規(guī)劃的課題，我們發(fā)現(xiàn)，北京在面臨自然巨災的威脅下，城市各類人為災害呈現(xiàn)不斷波動態(tài)勢，除工業(yè)事故危險源外，老舊高層居民建筑中的消防安全是“真空”地帶。

令人擔憂的是有25年“房齡”以上的普通民居高層建筑（指9層以上）中的消防設施（消防報警按鈕、消防水龍頭、消防水泵及其聯(lián)動控制系統(tǒng)元件等）已到維護期或早已壞損，此類高層建筑在京津冀至少有萬余棟以上，對此量大面廣存在消防隱患的高層建筑不清楚、不排查、不統(tǒng)計、不治理，防御火災不又是流于形式的“口號”嗎？面對全國消防宣傳日及消防安全需求，人們反對那些太過宏大且永遠解決不了問題的“紀念日”活動，雖然說，消防隊伍的演練乃至對公眾普及滅火知識的培訓很重要，但假若我們居家高樓的隱患不除，消防報警失靈，消防泵不能啟動，每層水龍帶壞損或故障，電梯因系統(tǒng)失控仍在運行中且分不清哪臺是消防電梯，公眾何以逃生，那如同“地雷”般的高層住宅火災悲劇還會不斷上演。

“十三五”規(guī)劃建議的創(chuàng)新啟示

通過貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，打造國家治理模式的升級版。何為真創(chuàng)新？何為動真的？何為補齊每塊發(fā)展短板？面對每位公眾都有所為，政府更要帶頭做好頂層設計，京津冀防災減災沒有理由不協(xié)同發(fā)展，綜合減災立法不僅是提升應急管理水平的升級版，更是全國的示范工程，可迄今京津冀“三地”基本上沒有發(fā)出頂層設計之聲。

強調京津冀協(xié)同發(fā)展需要綜合減災立法，旨在警惕由一體化建設帶來的“虛熱”，審慎地從法制視角回答何為關鍵的城市安全保障的風險指標，何為選定關鍵風險指標后的設定閾值，何為“三地”一體化發(fā)展最不容許出現(xiàn)的風險底線或警戒度，這些都為化解因快速欠科學規(guī)劃的“三地”發(fā)展導致的災難風險，同時找到安全控制提質增效升級之徑。如果說，京津冀發(fā)展創(chuàng)造了奇跡，那么安全減災的保障也要有奇跡相匹配；如果說，“基礎不牢，地動山搖”，那么京津冀防災能力建設的基礎必須源自立法保障。

充分估量京津冀協(xié)同發(fā)展新格局下的災害風險“場”

京津冀“三地”綜合災情再認識

中國城市群綜合承載力分析研究表明，聯(lián)合國教科文組織早在20世紀80年代就提出一系列發(fā)展承載能力問題，如土地、水資源、礦產資源、森林資源、人口資源等，現(xiàn)實情況它已與城市發(fā)展的社會經濟能力、社會應急救援、社會備災響應等密切關聯(lián)，不考慮城市安全減災能力建設的承載力極限的規(guī)劃設計是城市發(fā)展的大忌。也就是說要有質疑京津冀“三地”災情的理由。2015年初由中國社科院和首都經貿大學聯(lián)合發(fā)布的《京津冀藍皮書——京津冀發(fā)展報告（2013）——承載力測度與對策》明確提出，北京的綜合承載力已進入危機狀態(tài)，盡管報告并未專門從“四大災種”上列出北京面對的危機態(tài)，但以下幾方面數(shù)據(jù)已令人震驚。

（1）京津冀地區(qū)人口嚴重超載，2015年在考慮各類指標前提下，京津冀地區(qū)人口承載力僅為8620萬人，而現(xiàn)實是早在2010年京津冀人口已達1.04億，2015年為1.12億。

（2）現(xiàn)有水資源僅能承載六成人口使用。

（3）環(huán)境公害致使京津冀“三地”霧霾橙色預警是“常態(tài)”。

（4）京津冀“三地”擁堵率高于長三角、珠三角城市，而北京又是最擁堵地，呈現(xiàn)出城市道路承載力“之災”，“源頭”在于三十年改革首都大發(fā)展的功能過度集中、“職能失衡”，城市規(guī)劃未起到真正調整之作用。面對以北京為代表的城市綜合承載力超警戒線的事實，以及京津冀“三地”固有的自然災害與人為災害的“危險源”，迫切需要站在城市宏觀層面進行綜合立法。

從防災減災科技能力建設上看，推進京津冀協(xié)同發(fā)展有一定基礎，但仍面臨不少困惑及未知難題，最大問題是我們是否知曉“三地”自然地理要素下的災害“域情”，是否充分認知超大城市群災害頻發(fā)的衍生效應及復雜度。北京、天津、河北（石家莊）均有相同的自然生態(tài)地理條件，具有嚴重的地質地震災害機理。地震重災區(qū)是指烈度≥Ⅷ度的災區(qū)，北京、天津、河北“三地”基本上處于同一地震斷裂帶。

1966年3月8日，河北隆堯6.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方千米；同年3月22日寧晉7.2級地震，Ⅷ度區(qū)面積為6000平方千米，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方千米，是隆堯6.8級地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震時“京津冀”乃至大半個中國都有強烈震感，京津冀災度尤重。京津冀是一個地震活斷層廣泛分布的地域，在20多萬平方千米的地域，地震活動頻次、強度、危害都十分嚴重。

在“十二五”北京城市安全應急管理規(guī)劃時，歸納了北京易發(fā)生的七大類災難：（1）首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級地震可能性大；（2）氣象巨災頻發(fā)，如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等；（3）能源供給短缺，能源網絡事故風險加??；（4）巨大的人流物流使城市交通隱患加重；（5）火災及爆炸的危險性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患；（6）信息安全及社會恐怖；（7）由一種災害誘發(fā)多種災難等。北京的上述災害類型及特點也基本上代表著天津、河北的情況。2012年7月21日特大暴雨山洪災害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的特大“劫難”；2012年6月30日，天津薊縣“萊德商廈”火災，至少致10人死亡，也成為近年來天津的影響甚壞的重特大火災事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷；2015年8月12日天津港爆炸事故，截至9月11日死亡165人，失蹤8人，也成為大城市忽視生產安全發(fā)展的一個典型例證。

面對如此多的“災例”，無論是人為災害還是自然災害，重要的是預防為先。面對城市化發(fā)展，尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子，就必須站在更高的角度考慮如何應對各種災難，要按最大危險可能性估算出災害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設一道防御警戒線。要關注安全容量，安全存量（備用）的重要指標值。處理好這些問題等于從安全發(fā)展上為北京，也為京津冀找到發(fā)展新路。

天津港爆炸事故現(xiàn)場

建立“三地”共同的災情觀及典型事故災例的教育反省機制。將生存環(huán)境和生命安全置于發(fā)展理念首位。2016年7月28日是唐山大地震發(fā)生40周年，如何抓住這個“災難日”，展開“三地”乃至全國的災難文化教育，是必須思考并預先設計的大命題，究竟怎樣的銘記才有意義？怎樣的銘記才屬于京津冀共同的安全文化教育？同時建議“三地”科技工作者在2016年適時舉辦唐山大地震40周年紀念活動。

用機制保證京津冀“三地”防災減災的交流

構建合作框架、開展主題活動、進行理念推廣是聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略（UNISDR）的三大法寶。因此要站在一個統(tǒng)一平臺上，審視“三地”的災情，探討應對策略。強化“三地”城市間的防災減災交流，開展“讓城市更具恢復力”建設工程。

天津港“8·12”爆炸事故以及天津“10·12”?；穫}庫再次大爆炸，我們不僅要質疑全國年復一年的“地毯式檢查”為何還有“漏網之魚”。除了必須清算“黑化工”“黑倉庫”外，還要將災害風險源鎖定在?；穫}庫與運輸環(huán)節(jié)中，關注比爆炸更危險的城市工業(yè)化學品泄漏事故等。事故災害一再警示我們：中國高速城市化、龐大的城市群可以靠疊加完成跳躍式發(fā)展，但我們難以跳過在缺失防災安全和生命透支所遭遇的歷史“陷阱”。為此中國大城市尤其是京津冀協(xié)同發(fā)展要從根本上持續(xù)開展“讓城市更具恢復力”的防災安全主題活動，它的最大益處是同時調動起京津冀“三地多市”的安全減災的交流與合作的積極性，充分利用共享信息，避免重復建設，優(yōu)化配置不同防災重要度的資源。

聯(lián)合國減災戰(zhàn)略還特別強調，“讓城市更具恢復力”，重在檢視城市間災害預案編研的真水平、城市及城市間防災能力建設等，尤其要列出包括市民風險通告、學校安全管理、早期預警等要素分析圖表。再如國際減災戰(zhàn)略旗下的世界城市數(shù)據(jù)委員會正在力推ISO37120標準，它是世界標準化委員會從與城市防災密切相關的17個方面整合的100項標準。從京津冀協(xié)同發(fā)展的綜合減災頂層設計入手，抓住安全減災應急制度建設上的短板與漏洞至關重要。天津“8·12”爆炸事故背后存在一系列深度原因，但反之也問責天津防災減災界，何以事先沒有針對這些?；纷飨兰熬C合應對預案呢？是“不想為”？“不能為”？肯定不是“不會為”吧！

對大城市尤其是京津冀大城市群來說，原生災害是在巨災鏈中的上游災害，對其準確及時預警尤為重要，為此必須從災害預警研究、制作、發(fā)布、傳輸?shù)亩喹h(huán)節(jié)落實預案內容，尤其要改觀忽視應急準備的所有細節(jié)。具體講，京津冀協(xié)同安全應急工程要改變以預防代應急、不可將應急預案與現(xiàn)場工作方案混淆；京津冀協(xié)同安全應急工程要以風險分析為基礎，探索應急預案的場景構建工作設計，分層規(guī)劃應急預案。京津冀協(xié)同安全應急工程是“三地”全民的事，這里不僅要解決公眾參與的認識誤區(qū)，重要的是要從根本上提升應急預案宣教訓練的真實有效性。京津冀協(xié)同安全的強力約束，不應只是聯(lián)防聯(lián)控的軟性協(xié)調機制，制定綜合減災條件，實施綜合管理的強力法制約束已成必然。

《京津冀安全減災應急管理條例》的編研構想

京津冀一體化的防災立法離不開對傳統(tǒng)法律文化的考量，離不開對現(xiàn)有條條框框、“畫地為牢”單災種法規(guī)的考量，這些傳統(tǒng)的盤根錯節(jié)的法治體系，對京津冀一體化的防災立法產生著深深的負面影響。北京減災協(xié)會早于2004年便完成了北京市人大常委會五年立法規(guī)劃調研項目并提交了《北京城市防災條例（專家建議稿）》，我們也于2005年在中國科協(xié)減災白皮書中提出了《城市防災法》的框架，但時至今日，無論是北京還是全國各大中城市均沒有專門的城市防災立法，而一以貫之的都是過于宏觀的《國家突發(fā)事件應對法》的實施細則，大量災害事故的法制化應對實踐證明，在突發(fā)事件到來時它往往作用并不明顯。

中國加快公共安全立法步伐始于2003年“非典”后，但至今已走過12年應急路，為什么還有越來越多驚心動魄的事故災難應急處置頻現(xiàn)無序和混亂呢？事件出在法制管理上，出在綜合減災統(tǒng)一協(xié)調機制上的法規(guī)環(huán)節(jié)上。從2015年“8·12”天津港瑞海公司特別重大火災爆炸事故的教訓，讓人想到2005年，中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸事故，污染松花江，并影響中俄界河，成為新中國歷史上罕見的環(huán)境安全綜合大災難，那次事故在綜合減災上教育了安全界與環(huán)保界，但2015年天津港“8·12”事故迄今，基本上安全界與環(huán)保界還是各說各的話。京津冀協(xié)同發(fā)展，如何在安全減災上“動真格”？天津港“8·12”事故暴露且震撼的不應僅僅是天津，也包括北京和石家莊，因為此類工業(yè)化事故歷史上并不鮮見，所以它實際上為京津冀正面的GDP打了一針“強心劑”，它要求京津冀在安全減災方面要率先協(xié)同，在安全思維方式、公眾安全文化建設、綜合減災規(guī)劃上來一個深刻改變，“破與立”并非口號，它必須有立法的保障，要從立法上回答，城市究竟該怎樣發(fā)展？

國外在城市綜合減災立法上起步較早，如日本于1880年便頒布了《備荒儲備法》，1961年制定的《災害對策基本法》已修訂了數(shù)次，其最大效力是整合了城市防災減災的規(guī)劃體系，規(guī)范了防災應急與常態(tài)化動作；美國實施各州特色的應急管理準備法規(guī)與條例，在全國統(tǒng)一模板下，結合各州、市實際體制綜合防災法制職能。中國城市擁有立法權的依據(jù)始于2000年頒布的國家《立法法》第63條，其中強調省、自治區(qū)、直轄市人大有制定地方性法規(guī)的權力。2015年3月15日第十二屆全國人大第三次會議決定修改的《立法法》，已將立法權擴至設區(qū)的市，同時明確在文化遺產、環(huán)境保護、城市建設三個門類可單獨立法。如果說城市防災減災立法是城市自己該管的事，那么京津冀一體化協(xié)同的綜合減災立法更是有益于安全發(fā)展的保障。應組織“三地”科研、社科、立法等部門和人員，以城市公共安全管理的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素為突破口，對“三地”應對突發(fā)事件的體制、機制加強法律層面的深入研究：編制《京津冀一體化協(xié)同發(fā)展安全保障條例》（暫定名）地域性法規(guī)，它可以在短期內彌補區(qū)域間、城市本身在應急防災管理上立法的缺位。只有這樣才可將制度嚴格執(zhí)行到人、到事、到崗位，才不會有半點虛浮之氣。

從思路上看《京津冀安全減災應急管理條例》如何畫定安全紅線？如何建立統(tǒng)一應急發(fā)展平臺？如何兼顧“三地多城”的安全承載力的剛性與彈性？如何靠防災綜合立法開啟“三地”社會化減災的“安全模式”？如何在“三地”所有重要建設工程中的轉型中，明確融入生態(tài)安全防范風險建設內容？如何在所有政府管理者及建設者心中給“三地”發(fā)展與項目做出“安全診斷”評估？如何為災害易發(fā)地及區(qū)域建立起禁建區(qū)、限建區(qū)及適建區(qū)的準則等，都離不開這個以“三地”綜合減災為主題的條例的保障。

從此種背景出發(fā)，京津冀“三地多城”綜合減災立法要點至少是：明確當?shù)匕踩珳p災風險及目標；落實地方政府對安全減災，尤其是城市綜合減災的責任制；設定主要城市總體層面上的安全減災的制度操作性規(guī)范；創(chuàng)設符合不同城市實際狀況的安全保障制度規(guī)范；不僅行政權責和組織程序法定化，更要使監(jiān)督問責常態(tài)化等。之所以城市防災管理一再重復法律監(jiān)管不力，責任追求落實不到位，根子在于缺少有說明力的“規(guī)章”。常言道，不怕監(jiān)督制度不完善就怕監(jiān)管有漏洞，制度不完善可努力改進，若無法可依，那管理失誤的損失及后果將無法彌補，不僅產生公眾對政府的不信任，鍛造安全減災法治“利劍”將是空話。

與現(xiàn)有國家各單災種法規(guī)相比，京津冀協(xié)同安全防災立法要突破三點。其一，在災害管理上打破部門與不同城市分割的管理體制，實現(xiàn)“多城”部門的有機整合與高度協(xié)同。其二，在災害的應對上，涵蓋所有災種、涵蓋災害成長的全過程，既包括常態(tài)下的預防管理，也包括災害下的應急救援、災后恢復重建的全過程。其三，借鑒發(fā)達國家經驗，對災害可能出現(xiàn)的新形態(tài)、新特點及巨災防范予以最大危險下的法律賦予的預處置。

需要說明的是：京津冀一體化防災立法的一個重要可操作性功能，要求國家專屬立法權以外且國家尚未立法的情況下，先行先試。所以從法制創(chuàng)新角度，應重點關注世界先進城市治理公共安全問題的經驗與做法，要有結合“三地”實情且對全國有示范引領作用。京津冀一體化防災立法是對中國城市公共安全法制化的頂層設計的實踐，它至少要在體系建設上沖破如下制度壁壘：建立涵蓋“三地”所有重要城鄉(xiāng)事故災難事件的法律法規(guī)體系，有條理、有規(guī)章；建立涵蓋“三地”的常態(tài)與非常態(tài)法律法規(guī)體系，做到應急法律與常態(tài)規(guī)劃無縫對接；建立涵蓋“三地”可有效引領城市發(fā)展的綜合減災立法管理升級版；建立涵蓋“三地”扎實有效的隱患排查法規(guī)體系，避免事故總發(fā)生在檢查剛剛結束的狀況，確保汲取事故教訓并形成真正的警醒。

中央強調“十三五”時期是完成“到2020年基本建成法制政府”目標的收官期，所以，借京津冀一體化防災立法的科學實踐，必須在減政、放權、管事上真正有所推進。本文僅僅算是延續(xù)了十幾年前的建言，其成效如何，寄希望于被有關方面采納、落實與實踐。