公法秩序下的私權(quán)保護(hù)——廈門居泰安物業(yè)管理有限公司訴上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局再審案

編寫人：閻　巍　最高人民法院行政審判庭法官

公法秩序下的私權(quán)保護(hù)——廈門居泰安物業(yè)管理有限公司訴上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局再審案

編寫人：閻巍最高人民法院行政審判庭法官

行政處罰 行政給付 質(zhì)權(quán)

【裁判要旨】

行政行為合法性的判斷一般應(yīng)當(dāng)以行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律規(guī)范為基準(zhǔn)。但當(dāng)有新的證據(jù)表明該行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)不符，且該行為繼續(xù)存在可能侵害行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)對(duì)原行為負(fù)有改正義務(wù)。行政機(jī)關(guān)拒絕改正的，人民法院可依據(jù)《行政訴訟法（修訂前）》第54條第3項(xiàng)或《行政訴訟法（修訂后）》第72條之規(guī)定，判決行政機(jī)關(guān)履行改正義務(wù)。

【相關(guān)法條】

1990年《行政訴訟法》第54條

2014年《行政訴訟法》第72條

《最高人民法院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（法發(fā)［2005］62號(hào)）

【案例索引】

一審：上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號(hào)行政判決

二審：上海市第二中級(jí)人民法院（2003）滬二中行終字第11號(hào)行政判決

再審：最高人民法院（2013）行提字第7號(hào)行政判決

【基本案情】

原審法院查明：黃浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，調(diào)查上海吳淞海關(guān)移交的柏德貿(mào)易有限公司(以下簡(jiǎn)稱柏德公司)涉嫌走私

再審判決書·二維碼羊毛案。黃浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即對(duì)存放于上海市寶山區(qū)宗福倉庫的涉案澳大利亞進(jìn)口羊毛采取了扣留措施，并進(jìn)行調(diào)查。嗣后，經(jīng)有關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)該批羊毛進(jìn)行鑒定，發(fā)現(xiàn)已出現(xiàn)脫脂變質(zhì)現(xiàn)象，黃浦工商分局遂依法先行拍賣，得款人民幣7,196,545.66 元。因查不到相關(guān)當(dāng)事人，黃浦工商分局于1999年l0月16日在《文匯報(bào)》上刊載公告。公告載明：限有關(guān)該批羊毛的所有人于公告發(fā)布之日起3個(gè)月內(nèi)，攜帶有關(guān)合法證明前往黃浦工商分局下屬的支隊(duì)接受調(diào)查。如逾期，黃浦工商分局將依照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)第61條的規(guī)定予以處理。由于貨物所有人未在通知期限內(nèi)出現(xiàn)，黃浦工商分局依照上述規(guī)定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛為無主財(cái)產(chǎn)并上繳財(cái)政的決定。

該院另查明，廈門建行在涉案羊毛之上設(shè)有質(zhì)權(quán)。福建省廈門市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱廈門中院）于2000年7月26日作出(1999)廈經(jīng)初字第215號(hào)民事判決，其中認(rèn)定，廈門建行于1998年7月31日與柏德公司簽訂的質(zhì)押合同連同其與廈門凱天貿(mào)易有限公司(以下簡(jiǎn)稱凱天公司)簽訂的借款合同均合法有效。凱天公司如未按時(shí)還款，則廈門建行有權(quán)拍賣柏德公司提供擔(dān)保的質(zhì)物（即涉案羊毛）。判決生效后，廈門建行申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；廈門中院于2001年7月23日作出裁定，認(rèn)定凱天公司與柏德公司已停業(yè)，無經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，質(zhì)物又被黃浦工商分局沒收，已無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，故裁定中止執(zhí)行。廈門建行遂提起本案行政訴訟，請(qǐng)求判決撤銷黃浦工商分局作出的沒收涉案羊毛的決定，并判決該局給付廈門建行拍賣上述財(cái)產(chǎn)所得款人民幣7,196,545.66元。

最高人民法院對(duì)對(duì)一審查明的事實(shí)基本認(rèn)可。鑒于黃浦工商分局是否在被訴行政行為作出時(shí)即已知道涉案羊毛設(shè)定質(zhì)權(quán)的事實(shí)，直接影響對(duì)被訴行政行為合法性的評(píng)價(jià)，有必要就此進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。故在本案審理過程中，圍繞上述事實(shí)，最高人民法院依職權(quán)查明了以下四個(gè)方面的問題：（一）關(guān)于廈門建行是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門建行代理人林清軍稱，其曾找到黃浦工商分局局長(zhǎng)查詢涉案羊毛的處理情況。經(jīng)查，其所指稱的局長(zhǎng)2000年8月才上任，此時(shí)涉案羊毛已經(jīng)處理完畢，故其證言與本案不具有關(guān)聯(lián)性。（二）關(guān)于廈門中院是否告知黃浦工商分局涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。廈門中院報(bào)告本院稱，關(guān)于該院辦理民事案件過程中與黃浦工商分局及其上級(jí)機(jī)關(guān)聯(lián)系的情況，只能以卷宗材料為依據(jù)。經(jīng)查閱卷宗材料，其中并無該院派員至黃浦工商分局及其上級(jí)機(jī)關(guān)調(diào)查該案的相關(guān)記載。至于發(fā)函，卷中雖有該院發(fā)給黃浦工商分局的三份函件，但均無回執(zhí)。上述證據(jù)無法證明黃埔工商分局通過廈門中院獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)。（三）關(guān)于黃浦工商分局在扣押過程中是否獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。結(jié)合原宗福倉庫保管員張建國(guó)證言等有關(guān)證據(jù)，上海吳淞海關(guān)將案件移交黃浦工商分局時(shí)，涉案羊毛已經(jīng)由被查扣地點(diǎn)宗福倉庫轉(zhuǎn)移至其他倉庫，故不能認(rèn)定黃浦工商分局通過宗福倉庫的倉單或其保管人員得知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的有關(guān)情況。（四）關(guān)于黃浦工商分局是否在案件移交過程中獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的問題。上海海關(guān)法規(guī)處周培榮、上海吳淞海關(guān)辦公室洪廣平的證言以及廈門中院詢問上海吳淞海關(guān)調(diào)查科奚曉軍的調(diào)查筆錄等證據(jù)，能夠證明吳淞海關(guān)在涉案羊毛走私案調(diào)查期間獲知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，但其在移交案件時(shí)是否將此情況告知黃浦工商分局，由于案卷材料記載缺失而無法查明，故無法認(rèn)定黃浦工商分局通過上海吳淞海關(guān)的告知而獲悉有關(guān)情況。綜上，現(xiàn)有證據(jù)不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)推定黃浦工商分局對(duì)此并不知情。

該院另查明，廈門建行曾于1999年12月6日將涉案羊毛的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司福州辦事處，該辦事處又于2006年12月15日將相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給廈門居泰安物業(yè)管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱居泰安公司），廈門中院據(jù)此分別于2007年3月14日和2007年3月22日作出兩份民事裁定（案號(hào)均為（2001）廈經(jīng)執(zhí)字第36號(hào)），將確認(rèn)質(zhì)權(quán)效力的生效民事判決的申請(qǐng)執(zhí)行人變更為居泰安公司。廈門建行在本案庭審中表示，同意由居泰安公司行使本案訴權(quán)。

此外，根據(jù)中共上海市黃浦區(qū)委員會(huì)于2014年9月26日發(fā)布的《關(guān)于組建上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的通知》（黃委［2014］170號(hào)），黃浦工商分局與上海市黃浦區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等部門合并為上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局。

【裁判結(jié)果】

上海市黃浦區(qū)人民法院一審判決：一、維持上海市工商行政管理局黃浦分局作出的將涉案羊毛作為無主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政的具體行政行為；二、駁回廈門建行的其他訴訟請(qǐng)求。

上海市第二中級(jí)人民法院二審判決：駁回上訴，維持原判。

最高人民法院再審判決：一、撤銷上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號(hào)行政判決；二、撤銷上海市第二中級(jí)人民法院（2003）滬二中行終字第11號(hào)行政判決；三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并在其后120日內(nèi)對(duì)再審申請(qǐng)人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請(qǐng)求作出處理；四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

【裁判分析】

最高人民法院審理認(rèn)為，本案存在三個(gè)主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是居泰安公司作為本案再審申請(qǐng)人是否適格；二是被訴行政行為是否合法以及被申請(qǐng)人是否負(fù)有相應(yīng)的改正義務(wù)；三是涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請(qǐng)人。

一、關(guān)于居泰安公司作為本案再審申請(qǐng)人是否適格的問題

對(duì)黃浦工商分局作出的認(rèn)定涉案羊毛為無主財(cái)產(chǎn)并上繳財(cái)政的決定，廈門建行享有包括起訴、上訴和申請(qǐng)?jiān)賹徳趦?nèi)的尋求司法救濟(jì)的一系列訴訟權(quán)利。廈門建行之所以享有上述訴訟權(quán)利，基礎(chǔ)在于其涉案羊毛質(zhì)權(quán)人的特定身份，這一身份使其對(duì)被訴行政行為具有了訴的利益，而該利益通過質(zhì)權(quán)的連續(xù)兩次轉(zhuǎn)讓，已經(jīng)連同廈門建行對(duì)凱天公司的債權(quán)一并轉(zhuǎn)移至居泰安公司名下。廈門中院根據(jù)兩份轉(zhuǎn)讓合同作出的（2001）廈經(jīng)執(zhí)字第36號(hào)民事裁定，將（1999）廈經(jīng)初字第215號(hào)民事判決的申請(qǐng)執(zhí)行人變更為居泰安公司，并明確由居泰安公司繼續(xù)行使廈門建行的權(quán)利義務(wù)，表明該公司的質(zhì)權(quán)人身份已經(jīng)得到司法確認(rèn)。在此情況下，居泰安公司承繼廈門建行原有訴訟地位的條件已經(jīng)成就，加之廈門建行在本院庭審中對(duì)于居泰安公司申請(qǐng)?jiān)賹徝鞔_表示同意，故本院認(rèn)可居泰安公司的再審申請(qǐng)人資格。針對(duì)被申請(qǐng)人提出以票據(jù)、債券、存款單、倉單、提單出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)人再轉(zhuǎn)讓或者質(zhì)押無效為由否認(rèn)居泰安公司再審申請(qǐng)人資格的主張，因涉案質(zhì)權(quán)系以羊毛為標(biāo)的的動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押，而非以有關(guān)單據(jù)為標(biāo)的的權(quán)利質(zhì)押，本院對(duì)此不予支持。針對(duì)被申請(qǐng)人提出再審申請(qǐng)人以打包形式低價(jià)購入涉案?jìng)鶛?quán)和質(zhì)權(quán)，系通過民事法律手段變相造成國(guó)有資產(chǎn)流失行為的主張，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（法發(fā)［2005］62號(hào)）第3條有關(guān)“金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓、處置已經(jīng)涉及訴訟、執(zhí)行或者破產(chǎn)等程序的不良債權(quán)時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議和轉(zhuǎn)讓人或者受讓人的申請(qǐng)，裁定變更訴訟或者執(zhí)行主體”之規(guī)定，上述主張難以成立。針對(duì)被申請(qǐng)人提出涉案羊毛的質(zhì)權(quán)自2000年7月26日廈門中院的民事判決生效時(shí)方成立，并指出廈門建行1999年12月6日將質(zhì)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與該行在原審中陳述的事實(shí)矛盾，意在否認(rèn)質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓效力并據(jù)此否認(rèn)居泰安公司承繼訴權(quán)資格的主張，根據(jù)《擔(dān)保法》第64條關(guān)于“出質(zhì)人和質(zhì)權(quán)人應(yīng)當(dāng)以書面形式訂立質(zhì)押合同。質(zhì)押合同自質(zhì)物移交于質(zhì)權(quán)人占有時(shí)生效”之規(guī)定，結(jié)合廈門建行與柏德公司質(zhì)押合同簽訂時(shí)間為1998年7月31日、該行實(shí)際取得質(zhì)物時(shí)間為同年7月22日等事實(shí)可以認(rèn)定，涉案羊毛的質(zhì)押合同至少在質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓之前的1998年7月31日即已生效，故上述主張于法無據(jù)。

二、關(guān)于被訴行政行為是否合法以及被申請(qǐng)人是否負(fù)有改正義務(wù)的問題

評(píng)價(jià)被訴行政行為的合法性，一般應(yīng)當(dāng)以該行為作出時(shí)行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實(shí)為依據(jù)。事后出現(xiàn)的新證據(jù)，即使足以證明被訴行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律事實(shí)與客觀事實(shí)不符，只要該客觀事實(shí)是行政機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)無法發(fā)現(xiàn)的，人民法院就不宜以此簡(jiǎn)單否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷。但是，按照依法行政的基本原則，行政機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)已經(jīng)作出的行政行為賴以存在的基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生重大變化，且該行為會(huì)損害或者可能損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益時(shí)，即有義務(wù)依法及時(shí)改正。本案中，被申請(qǐng)人對(duì)涉案羊毛進(jìn)行調(diào)查，由于查找不到相關(guān)當(dāng)事人且貨物所有人經(jīng)公告仍未出現(xiàn)，遂依照當(dāng)時(shí)生效的《暫行規(guī)定》對(duì)無主財(cái)產(chǎn)認(rèn)定的相關(guān)要求，作出了被訴行政行為合法予以維持的決定。鑒于此，在現(xiàn)有證據(jù)不能證明被申請(qǐng)人知道涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情況下，對(duì)再審申請(qǐng)人提出的撤銷被訴行政行為的請(qǐng)求，本院不予支持。同時(shí)，被申請(qǐng)人事后發(fā)現(xiàn)涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，其知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為與客觀事實(shí)不符，即依法負(fù)有改正義務(wù)。該義務(wù)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是就涉案羊毛可能涉及的違法問題，依照法律規(guī)定的處理權(quán)限作出判斷。被申請(qǐng)人如果無權(quán)處理，則交由有權(quán)機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查；如果有權(quán)處理，則自行組織調(diào)查。二是被申請(qǐng)人如果有權(quán)處理，則應(yīng)一并對(duì)再審申請(qǐng)人提出的返還請(qǐng)求作出處理。參照國(guó)家工商行政管理總局《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，被申請(qǐng)人應(yīng)在判決生效之日起15日內(nèi)移交有權(quán)機(jī)關(guān)調(diào)查；如果自行調(diào)查，則應(yīng)在啟動(dòng)調(diào)查之日起120天內(nèi)作出處理。對(duì)于再審申請(qǐng)人提出的被訴行政行為依據(jù)的《暫行規(guī)定》未經(jīng)公布，而且與《民事訴訟法》相抵觸的主張，由于《暫行規(guī)定》于1996年10月17日頒布，該規(guī)定第61條中的無主財(cái)產(chǎn)與《民事訴訟法》規(guī)定的無主財(cái)產(chǎn)性質(zhì)并不相同，故該主張于法無據(jù)，本院不予支持。居泰安公司還提出，被訴行政行為是沒收決定，并進(jìn)而主張?jiān)摏Q定違反行政處罰程序規(guī)定。本院認(rèn)為，被訴行政行為系依據(jù)《暫行規(guī)定》第61條作出的視為無主財(cái)產(chǎn)上繳財(cái)政的決定，并非針對(duì)相對(duì)人違法行為作出終局處理的沒收決定，在性質(zhì)上不屬于行政處罰。一審判決針對(duì)廈門建行提出的相同主張進(jìn)行審查，在作出同樣結(jié)論的同時(shí)指出被申請(qǐng)人參照沒收物品進(jìn)行處理的做法欠妥，并無不當(dāng)。

三、關(guān)于涉案羊毛拍賣款應(yīng)否返還給再審申請(qǐng)人的問題

被申請(qǐng)人將涉案羊毛拍賣款上繳財(cái)政是被訴行政行為的核心內(nèi)容，再審申請(qǐng)人提出的判令被申請(qǐng)人返還涉案羊毛拍賣款的再審請(qǐng)求能否實(shí)現(xiàn)，取決于被申請(qǐng)人在本案判決之后對(duì)涉案羊毛涉嫌走私問題如何作出處理。對(duì)此，如果能夠認(rèn)定涉案羊毛為走私物，則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則以無主財(cái)產(chǎn)為由沒收設(shè)有質(zhì)權(quán)的涉案羊毛拍賣款顯屬不當(dāng)。雖然被申請(qǐng)人在拍賣款上交國(guó)庫后已不實(shí)際控制這筆款項(xiàng)，但作為給付義務(wù)主體，其負(fù)有啟動(dòng)涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，涉案羊毛是否為走私物尚不明確。依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)規(guī)定，走私物的認(rèn)定屬于海關(guān)等行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，不宜由法院直接作出認(rèn)定。因此，對(duì)涉案羊毛是否屬于走私物作出判定并進(jìn)而判斷被申請(qǐng)人是否負(fù)有啟動(dòng)返還程序的義務(wù)，需要有關(guān)行政機(jī)關(guān)通過相應(yīng)的行政行為予以認(rèn)定。

綜上，被訴行政行為雖然不宜由法院判決撤銷，但有新的證據(jù)表明該行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)與客觀事實(shí)不符，且該行為繼續(xù)存在可能侵害再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益，對(duì)此，被申請(qǐng)人負(fù)有改正義務(wù)。根據(jù)修改前的《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)判決其在法定期限內(nèi)履行上述義務(wù)。一審判決維持被訴行政行為，駁回廈門建行的其他訴訟請(qǐng)求，而未就被申請(qǐng)人履行改正義務(wù)作出判決，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。二審判決駁回上訴，維持原判，依法亦應(yīng)予以糾正。此外，上海吳淞海關(guān)在案件移交過程中可能存在未明確告知工商部門涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的情形，按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條第2款之規(guī)定，人民法院本應(yīng)追加上海吳淞海關(guān)為被告或第三人，原審法院未予追加確有不當(dāng)，但考慮到責(zé)令被申請(qǐng)人進(jìn)一步履行相關(guān)職責(zé)已使再審申請(qǐng)人獲得救濟(jì)機(jī)會(huì)，故為減輕當(dāng)事人的訴累，本院決定不將本案發(fā)回重審。根據(jù)《行政訴訟法》第89條第1款第2項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第76條、第78條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷上海市黃浦區(qū)人民法院（2002）黃行初字第83號(hào)行政判決；

二、撤銷上海市第二中級(jí)人民法院（2003）滬二中行終字第11號(hào)行政判決；

三、責(zé)令上海市黃浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在本判決生效之日起15日內(nèi)將涉案羊毛涉嫌違法的問題交由有權(quán)機(jī)關(guān)處理，或者在本判決生效之日起15日內(nèi)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查并在其后120日內(nèi)對(duì)再審申請(qǐng)人廈門居泰安物業(yè)管理有限公司提出的返還涉案羊毛拍賣款的請(qǐng)求作出處理；

四、駁回廈門居泰安物業(yè)管理有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。