從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

翁　梅，李　銘

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450002）

從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

翁梅，李銘

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州 450002）

2015年12月6日，內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭暴力襲擊。事件背后既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史遺留問題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實原因，但更深層次的問題還在于耕地的粗放開發(fā)利用。文章通過對事件緣由和甘肅金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進行分析，從而提出集約利用耕地是解決土地糾紛的長久之計，并輔以相關(guān)對策建議。

邊界糾紛耕地集約利用金塔縣額濟納旗馬蓮井

2015年12月6日，內(nèi)蒙古自治區(qū)與甘肅省邊界一綜合執(zhí)法檢查站遭到暴力襲擊，致使檢查站完全損毀，直接經(jīng)濟損失1000余萬元。目前，事件雖已平息，但背后的深層次問題，即耕地集約利用問題卻值得持續(xù)反思。

1　事件背后的耕地利用問題

持續(xù)已久的蒙甘邊界糾紛，既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史問題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現(xiàn)實原因，但背后更深層次的問題在于耕地的集約利用，追本溯源還需從甘肅省金塔縣的耕地利用現(xiàn)狀進行分析。

金塔縣地處河西走廊中段北部邊緣，東與張掖市高臺縣毗鄰，西與玉門市接壤，南鄰酒泉和嘉峪關(guān)市，北靠內(nèi)蒙古額濟納旗，與酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地毗鄰。全縣土地總面積1.883萬km2，總?cè)丝?5.01萬人，其中農(nóng)業(yè)人口11.87萬人，占總?cè)丝诘?9%，是典型的農(nóng)業(yè)縣，人地矛盾較為突出[2]。

1.1耕地存量少，且利用率低

在金塔縣188.77萬hm2土地中，農(nóng)用地7.65萬hm2，占土地總面積的4.05%，其中，耕地僅2.79萬hm2，占農(nóng)用地總面積的2.94%。由于地處巴丹吉林沙漠邊緣，干旱少雨，隨著上游水量的逐年減少，加之過度超采地下水，周邊林地草地大面積枯萎，沙化形勢嚴(yán)峻。金塔縣作為甘肅省第一產(chǎn)棉大縣﹑全省最大的對外制種基地和農(nóng)區(qū)養(yǎng)羊縣，在全省農(nóng)業(yè)供應(yīng)方面發(fā)揮著重要作用[3]。一方面耕地和水資源緊缺，另一方耕種需求較大，且耕地利用率低，向邊界爭議地區(qū)擴張土地就成了金塔縣緩解人地矛盾的一個捷徑。

1.2農(nóng)地經(jīng)營粗放，浪費嚴(yán)重

金塔縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為粗放，廣種薄收，致使耕地過度利用現(xiàn)象突出。由于目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為留守老人﹑婦女和部分文化素質(zhì)較低﹑未外出務(wù)工的成年男性，受限于知識技能水平，仍未擺脫傳統(tǒng)的耕作方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低。此外，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和常態(tài)管理，個體農(nóng)戶對農(nóng)用地的使用存在很大的盲目性和隨意性，而基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為理念﹑水平落后，并不能有效引導(dǎo)和帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因而無法保證農(nóng)用地的利用效率。長此以往，農(nóng)民在耕地上私搭亂建現(xiàn)象屢禁不止，對農(nóng)用地造成極大的浪費[4]。

1.3農(nóng)業(yè)種植仍以漫灌為主，水資源浪費嚴(yán)重

金塔縣地處巴丹吉林沙漠腹地，屬于典型的溫帶大陸性氣候，常年干旱缺水。2014年，全縣水資源可利用量僅為4.77億m3，而總需水量卻達到5.6億m3，其中，僅農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉用水就達到5.4億m3，與此同時，水資源利用效率卻十分低下，農(nóng)業(yè)及生態(tài)灌溉水利用系數(shù)僅為0.46左右[5]（先進地區(qū)和國家為0.7至0.8左右[6]），每年約有1萬hm2耕地和林草地?zé)o法得到灌溉，是典型的非灌不植農(nóng)業(yè)縣。雖然金塔縣近年來實施了節(jié)水工程，但總體上仍以渠道襯砌為主。這使得金塔縣只能依水而耕，而金塔縣違法侵占的土地正是臨近黑河流域，具有天然的灌溉條件。

1.4種植結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整，農(nóng)地產(chǎn)值較低

近年來，農(nóng)產(chǎn)品價格特別是小麥和玉米價格的下跌，直接影響到農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)民收入增長。棉花面積調(diào)減后，很大一部分面積調(diào)整到玉米種植上，玉米又成為全縣增收的主要農(nóng)作物之一，但隨著國家加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)減玉米種植面積力度加大，今后將對農(nóng)民增收產(chǎn)生重要影響。由于金塔農(nóng)產(chǎn)品加工層次低，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品附加值低，對市場的抗風(fēng)險能力弱，農(nóng)產(chǎn)品加工原料不足與部分農(nóng)產(chǎn)品出售難問題并存，嚴(yán)重制約了金塔縣的農(nóng)地產(chǎn)值和效益。

2　推進耕地集約利用是治本之策

土地是民生之本﹑發(fā)展之基，金塔縣和額濟納旗兩地重視耕地是無可厚非的，但通過明爭暗占，甚至暴力搶奪等違法手段，絕非長久之計。因此，應(yīng)徹底解決邊界糾紛，除了應(yīng)繼續(xù)依法依據(jù)做好邊界劃分工作，教育引導(dǎo)基層干部提高法制意識外，還應(yīng)從提高耕地集約利用的角度尋求治本之策，維護邊界長期穩(wěn)定。

2.1盤活存量耕地

提高耕地集約化，首要任務(wù)是提高耕地利用率，盤活現(xiàn)有耕地資源。一方面應(yīng)通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)保障活力。通過實施基本農(nóng)田保護﹑中低產(chǎn)田改造﹑沙化土地整治等一系列綜合建設(shè)項目，為盤活存量土地創(chuàng)造條件。另一方面應(yīng)通過土地流轉(zhuǎn)激發(fā)活力。探索實施“土地托管合作社”等流轉(zhuǎn)方式，把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集約化程度高﹑經(jīng)營能力強的合作社。為此，縣農(nóng)業(yè)部門可牽頭建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢﹑合同簽訂﹑糾紛調(diào)處等全過程服務(wù)，避免出現(xiàn)有合作無監(jiān)管，有規(guī)程無服務(wù)現(xiàn)象。

2.2激活增量耕地

在金塔縣188.77萬hm2土地上，未開發(fā)利用農(nóng)地占87.06%，開發(fā)潛力巨大。金塔縣地勢平坦﹑土壤條件較好，這些未利用地開發(fā)成耕地后，經(jīng)過2﹑3年熟化，就能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。具體可采取：（1）荒灘造林，發(fā)展生態(tài)林業(yè)。早些年，金塔縣在水庫邊緣沙漠種植灌木林近0.067萬hm2，截至2011年，全縣增加森林0.67萬hm2，形成了天然的綠色屏障。在發(fā)展生態(tài)林業(yè)的同時，還可以發(fā)展農(nóng)林經(jīng)濟。2011年，金塔縣航天鎮(zhèn)通過發(fā)展枸杞加工產(chǎn)業(yè)，在未利用地上種植枸杞160多hm2，不僅開拓了荒地，還實現(xiàn)了經(jīng)濟和生態(tài)效益。（2）開發(fā)荒灘戈壁，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。將未開發(fā)荒灘戈壁納入儲備用地，通過劃撥儲備用地，鼓勵民間資本發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。冰壩河灘過去是一個風(fēng)沙口，土地沙化嚴(yán)重，金塔縣引進過一家私企，經(jīng)過5年共開發(fā)治理土地280多hm2，種植防護林11.33hm2﹑經(jīng)濟林4hm2，每年培育苗木3萬余株﹑花卉5萬盆，實現(xiàn)了“戈壁變良田﹑荒漠變綠蔭”。實踐證明，因地制宜開發(fā)利用荒灘戈壁，可以實現(xiàn)節(jié)地和增效雙贏。

2.3發(fā)展節(jié)水灌溉

水是農(nóng)業(yè)的命脈，節(jié)地必先節(jié)水。（1）加強節(jié)水工程建設(shè)。金塔縣曾引進以色列滴灌造林技術(shù)，在解放村水庫西岸的沙丘上栽植梭梭﹑沙拐棗﹑紅柳等沙生植被2.67多hm2，當(dāng)年成活率就達到了95%[7]。金塔是全省的產(chǎn)棉大縣，棉花種植面積每年都在2萬hm2左右。早在2005年，金塔縣在古城鄉(xiāng)舊寺墩建設(shè)了13.33hm2的棉花膜下滴灌示范區(qū)，經(jīng)實驗，采用膜下滴灌技術(shù)的棉花比普通棉花每667m2均節(jié)水225m3﹑節(jié)肥13kg﹑增產(chǎn)52kg。因此，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，節(jié)水工程是基礎(chǔ)。（2）完善水權(quán)制度。完善符合金塔實際的水價方案，逐步做到按成本征收，并提取工程折舊費和農(nóng)民用水者協(xié)會運行管理費，以此保障各級水利工程的日常維護和管理。（3）強化日常監(jiān)管。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)日常監(jiān)管職責(zé)，把農(nóng)田節(jié)水工程的管理權(quán)交付用水者協(xié)會，通過專管與群管相結(jié)合，解決節(jié)水工程有人建無人管﹑有功能無責(zé)任的問題。同時應(yīng)以水定田，確定合理的農(nóng)﹑林﹑牧用地比例，合理配置行業(yè)用水。

2.4調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)

一方面應(yīng)依托金塔縣制種基地的優(yōu)勢，不斷改良棉花﹑玉米﹑小麥等傳統(tǒng)優(yōu)勢作物，鞏固甘肅省河西地區(qū)主應(yīng)產(chǎn)糧大縣和甘肅第一產(chǎn)棉大縣的地位。另一方面應(yīng)持續(xù)推進日光溫室﹑枸杞加工﹑恒溫保鮮﹑冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目建設(shè)，加快葡萄﹑駿棗﹑樹莓等特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)步伐。金塔縣羊井子灣鄉(xiāng)通過扶持葡萄產(chǎn)業(yè)，目前全鄉(xiāng)葡萄種植面積達477.33hm2，超過全鄉(xiāng)耕地面積一半以上。航天鎮(zhèn)把枸杞作為主打產(chǎn)業(yè)，種植面積達到400hm2以上，并新建枸杞制干生產(chǎn)線10條，年生產(chǎn)枸杞干果1500t，實現(xiàn)經(jīng)濟收入4500萬元。此外，還可以通過政策扶持，引導(dǎo)沙區(qū)農(nóng)戶發(fā)展甘草﹑蓯蓉﹑鎖陽等附加值更高的沙產(chǎn)業(yè)。

2.5處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地的關(guān)系

城鎮(zhèn)建設(shè)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要部分，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，但絕不能以侵占耕地為代價。因此，首要任務(wù)是協(xié)調(diào)和處理好耕地保護和建設(shè)用地的關(guān)系，具體可采取：（1）規(guī)劃先行，統(tǒng)籌考慮。政府在市政規(guī)劃中應(yīng)從長遠(yuǎn)考慮﹑大局著手，合理規(guī)劃工﹑農(nóng)﹑商用地區(qū)域分配和面積比例。（2）加大企業(yè)落地審核力度。從項目申報﹑立項到土地供應(yīng)，全程嚴(yán)格審核[8]，注重引進高效益﹑高附加值﹑用地用水少的項目。（3）合理利用土地。嚴(yán)格按土地規(guī)劃實施用地，保證耕地面積和城鎮(zhèn)的發(fā)展實際相一致，嚴(yán)控用地容積率和綠地率。

[1]金塔縣地方史志辦公室金塔年鑒（2015綜合卷）．金塔:出版者不詳，2015

[2]金塔縣地方史志編纂委員會．金塔縣志（1990-2008）．蘭州：甘肅文化出版社，2010

[3]侯娟娟，馬莉．論西部地區(qū)土地資源的可持續(xù)利用．甘肅農(nóng)業(yè)，2008，（12）：38～39

[4]仲偉．甘肅省金塔縣水資源開發(fā)與保護的對策淺析．中國水運，2015，15（6）：120～121

[5]中國工程院．中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告．中國水利，2000，（8）：5～17

[6]藺栓保．甘肅省金塔縣膜下滴灌技術(shù)應(yīng)用．北京農(nóng)業(yè)，2014，（12）：206～207

[7]李桂成．實施土地集約化管理提高土地資源利用率．農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2015，35（20）：210

河南省科技計劃項目（0624050020）；河南省自然科學(xué)基金（2011B5200l9）