對(duì)地方公立高校內(nèi)控缺陷識(shí)別與認(rèn)定的研究

韓開(kāi)軍

摘要：高校內(nèi)控建設(shè)是高校改革和健康發(fā)展的主要支撐，對(duì)地方公立高校的內(nèi)控進(jìn)行研究總結(jié)是提升高校整體管理的推動(dòng)器，因此著力全面關(guān)注新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下地方公立高校內(nèi)控的發(fā)展是完善高校整體管理體系的一個(gè)著眼點(diǎn)。為此本文簡(jiǎn)要總結(jié)當(dāng)前地方公立高校內(nèi)控的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，研究當(dāng)前地方公立高校內(nèi)控缺陷并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的識(shí)別和認(rèn)定，以及進(jìn)一步剖析高校內(nèi)控缺陷形成的原因和過(guò)程機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方公立高校 內(nèi)控缺陷 識(shí)別與認(rèn)定

一、引言

最近，媒體接連爆出地方多所公立高校發(fā)生貪污舞弊、高校資產(chǎn)非法挪用流失等案件，給高校的發(fā)展以及社會(huì)等都帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從某種角度上講，終究是公立高校對(duì)內(nèi)控缺陷的關(guān)注、識(shí)別不夠重視和科學(xué)明晰，導(dǎo)致對(duì)內(nèi)控缺陷的認(rèn)定不夠準(zhǔn)確，從而對(duì)內(nèi)控缺陷的原因和形成機(jī)制沒(méi)有較好的把控，最終導(dǎo)致高校內(nèi)部未形成高效的內(nèi)控體系。因此，本文對(duì)地方公立高校（下文稱高校）內(nèi)控缺陷現(xiàn)狀進(jìn)行較為系統(tǒng)的梳理總結(jié)，以此對(duì)地方高校內(nèi)控缺陷進(jìn)行識(shí)別和級(jí)別認(rèn)定，并據(jù)此探索地方高校內(nèi)控缺陷出現(xiàn)的原因和過(guò)程機(jī)制。

二、地方公立高校內(nèi)控的特點(diǎn)

地方公立高校屬于行政事業(yè)單位，其內(nèi)控的特點(diǎn)有別于企業(yè)，首先體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的特殊上，具體體現(xiàn)在高校的資產(chǎn)屬于公共資產(chǎn)，其存在的使命不以盈利為最終目的，相對(duì)應(yīng)的組織框架的設(shè)計(jì)上與企業(yè)差距較大，比如一般不設(shè)股東大會(huì)等，地方政府資金支持關(guān)系使得高校的組織架構(gòu)的管理者是政府，政府一般委托校長(zhǎng)對(duì)高校進(jìn)行內(nèi)部管理，設(shè)立行政事業(yè)單位特點(diǎn)的紀(jì)委部門。高校組織結(jié)構(gòu)的特殊性，決定了內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)的特殊性，致使高校的內(nèi)控體系相對(duì)薄弱。其次高校內(nèi)控的特點(diǎn)還體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)壓力大。因?yàn)楦咝Ｖ饕堑胤秸鲑Y辦學(xué)，資金來(lái)源渠道較窄，經(jīng)營(yíng)收入較少，加劇了高校內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)。最后高校內(nèi)控的特點(diǎn)還體現(xiàn)在權(quán)利劃分的層級(jí)，我國(guó)高校實(shí)行校黨委指示下校長(zhǎng)管理體制，導(dǎo)致其權(quán)利的劃分較為復(fù)雜，加劇了內(nèi)控缺陷發(fā)生的機(jī)率。

三、地方公立高校內(nèi)控缺陷的識(shí)別和認(rèn)定

（一）地方公立高校內(nèi)控缺陷本質(zhì)的界定

地方高校內(nèi)控缺陷本質(zhì)是在沒(méi)有基于單位自身組織結(jié)構(gòu)的特殊性和實(shí)際情況，在內(nèi)控設(shè)計(jì)上與內(nèi)控目標(biāo)和單位自身發(fā)展目標(biāo)存在偏差，在內(nèi)控的實(shí)施中，沒(méi)有形成以自身目標(biāo)為導(dǎo)向的規(guī)范的執(zhí)行體系，最終導(dǎo)致高校在目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的職能而暴露出不利于高校長(zhǎng)久發(fā)展的問(wèn)題?？傊?，主要從內(nèi)控目標(biāo)的偏離的概率和程度來(lái)識(shí)別和界定高校的內(nèi)控缺陷。

（二）地方公立高校內(nèi)控缺陷的識(shí)別

地方公立高校內(nèi)控缺陷的識(shí)別主要指的是基于行政事業(yè)單位內(nèi)控特點(diǎn)和內(nèi)控缺陷的表現(xiàn)，參照行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范指引，如何將缺陷找出來(lái)的命題，目前地方公立高校內(nèi)控缺陷的識(shí)別主要體現(xiàn)在內(nèi)控整體環(huán)境缺陷和內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺陷及其內(nèi)控執(zhí)行措施和方法缺陷三大方面。經(jīng)過(guò)資料的整理和總結(jié)，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

1.地方公立高校內(nèi)控整體環(huán)境缺陷的識(shí)別

內(nèi)控環(huán)境缺陷主要表現(xiàn)為，地方公立高校內(nèi)控的項(xiàng)目不全面，內(nèi)控機(jī)構(gòu)不健全甚至尚未建立，內(nèi)控人員配備不齊全，職能及其部門設(shè)置不合理，導(dǎo)致內(nèi)控各部門在實(shí)施內(nèi)控的過(guò)程中銜接融通性比較薄弱，甚至存在“隔層”現(xiàn)象，內(nèi)控制度松散，內(nèi)控意識(shí)比較薄弱等。當(dāng)高校內(nèi)控部門職能劃分不清，尚未形成部門負(fù)責(zé)等現(xiàn)象時(shí)，說(shuō)明該高校存在內(nèi)控環(huán)境缺陷，此時(shí)高校內(nèi)控單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該站在單位整體角度，對(duì)不利于內(nèi)控活動(dòng)實(shí)施的內(nèi)控環(huán)境缺陷的識(shí)別提取并且進(jìn)行梳理優(yōu)化負(fù)責(zé)，根據(jù)本單位實(shí)際情況，對(duì)構(gòu)建整個(gè)高校內(nèi)控體系進(jìn)行籌劃。

2.地方公立高校內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺陷的識(shí)別

地方公立高校內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺陷主要為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定不明確、不符合高校當(dāng)前的狀況；內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別上不夠全面，甚至有選擇性的進(jìn)行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等不良行為；風(fēng)險(xiǎn)分析上未采取適當(dāng)?shù)亩ㄐ院投康姆治龇椒?，這些缺陷導(dǎo)致了內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺陷和內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策選擇的不當(dāng)，比如當(dāng)某個(gè)高校內(nèi)控規(guī)章制度對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)缺失；相關(guān)內(nèi)控工作人員未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就實(shí)施內(nèi)控活動(dòng)等行為都可以識(shí)別為內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺陷，需要及時(shí)地關(guān)注高校內(nèi)外部情況的變化，進(jìn)行內(nèi)控各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加之不良后果的影響，積極的將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺陷識(shí)別并且加以處理。

3.地方公立高校內(nèi)控執(zhí)行措施和方法缺陷的識(shí)別

當(dāng)前不少地方公立高校的內(nèi)控措施出現(xiàn)缺陷，主要是高校業(yè)務(wù)層面具體操作中出現(xiàn)問(wèn)題。比如一些高校的財(cái)務(wù)崗位涉及職位分離的，沒(méi)有執(zhí)行不相容職位分離制度，導(dǎo)致高校經(jīng)濟(jì)問(wèn)題頻出；一些高校的校長(zhǎng)權(quán)力過(guò)大，中層權(quán)責(zé)不匹配等現(xiàn)象顯然是內(nèi)部授權(quán)審批出現(xiàn)問(wèn)題；不少高校的日常活動(dòng)管理混亂，效率低下主要是因?yàn)闅w口管理不一致；不少高校經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算編制、審核、實(shí)施、調(diào)整到預(yù)算總結(jié)各個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，成本支出過(guò)高等主要是因?yàn)轭A(yù)算管理不嚴(yán)格；會(huì)計(jì)核算程序不規(guī)范，會(huì)計(jì)信息披露存在問(wèn)題等是因?yàn)闀?huì)計(jì)控制方面存在問(wèn)題；信息不透明不公開(kāi)，信息不對(duì)稱性嚴(yán)重，也是舞弊現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因?？傊?，當(dāng)高校在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，一般是內(nèi)控執(zhí)行措施存在缺陷，主要著眼于高校內(nèi)控制度的完善、監(jiān)督的加強(qiáng)以及內(nèi)控流程的優(yōu)化兩個(gè)主要方面。

（三）地方公立高校內(nèi)控缺陷的認(rèn)定

地方公立高校內(nèi)控缺陷的認(rèn)定主要是指基于地方公立高校內(nèi)控缺陷的識(shí)別，基于內(nèi)控缺陷對(duì)高校整體運(yùn)轉(zhuǎn)情況影響的程度，將內(nèi)控缺陷進(jìn)行重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷三個(gè)等級(jí)的劃分，對(duì)完善高校內(nèi)控起到很好的警示和參考效果。

1.地方公立高校內(nèi)控重大缺陷的認(rèn)定

內(nèi)控重大缺陷主要是指地方公立高校內(nèi)控單個(gè)或者聯(lián)合多個(gè)內(nèi)控缺陷已經(jīng)對(duì)高校的發(fā)展和內(nèi)控的有效性造成了嚴(yán)重和實(shí)質(zhì)性的負(fù)向影響，重大缺陷導(dǎo)致高校內(nèi)控體系需要重塑。高校重大內(nèi)控缺陷通常表現(xiàn)和認(rèn)定參考主要有：沒(méi)有依據(jù)單位內(nèi)部的實(shí)際情況建立內(nèi)控體系；高校內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)活動(dòng)缺乏有效的規(guī)范控制措施；高校內(nèi)控存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，如不及時(shí)消除，將嚴(yán)重影響內(nèi)控措施的實(shí)施；單位內(nèi)部存在嚴(yán)重的舞弊、資產(chǎn)非法挪用流失、會(huì)計(jì)報(bào)表重大虛假遺漏等，都是內(nèi)控重大缺陷的認(rèn)定，關(guān)系高校的根本發(fā)展，需重點(diǎn)關(guān)注和及時(shí)處理。

2.地方公立高校內(nèi)控重要缺陷的認(rèn)定

地方公立高校內(nèi)控重要缺陷主要是指內(nèi)控單個(gè)或者聯(lián)合多個(gè)內(nèi)控缺陷已經(jīng)對(duì)高校的發(fā)展和內(nèi)控的有效性造成了一定的影響，影響程度次于重大缺陷，內(nèi)控體系需要完善和優(yōu)化。高校內(nèi)控重要缺陷認(rèn)定主要參照有：內(nèi)控環(huán)境不夠優(yōu)化，比如崗位職能過(guò)于細(xì)化，權(quán)責(zé)落實(shí)情況一般；對(duì)部分內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)未識(shí)別；內(nèi)控執(zhí)行不規(guī)范，執(zhí)行方法相互斷層現(xiàn)象不嚴(yán)重。重要缺陷需要單位負(fù)責(zé)人及時(shí)修訂，謹(jǐn)防擴(kuò)展成最大缺陷。

3.地方公立高校內(nèi)控一般缺陷的認(rèn)定

地方公立高校內(nèi)控一般缺陷主要是指除了重大缺陷和重要缺陷以外的其他內(nèi)控缺陷。對(duì)高校內(nèi)控一般缺陷認(rèn)定具有重要參考價(jià)值的幾點(diǎn)是：內(nèi)控環(huán)境較好，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程恰當(dāng)；內(nèi)控能及時(shí)的防范絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)控執(zhí)行措施有細(xì)微的瑕疵。一般缺陷只需內(nèi)控各個(gè)崗位相關(guān)人員調(diào)整即可。

四、我國(guó)地方公立高校內(nèi)控缺陷形成的原因和過(guò)程機(jī)制

基于對(duì)地方公立高校內(nèi)控的識(shí)別和缺陷級(jí)別的劃分和認(rèn)定的研究，深刻剖析其內(nèi)控的特點(diǎn)和內(nèi)控缺陷的本質(zhì)，高校內(nèi)控缺陷形成的原因和過(guò)程機(jī)制主要有以下幾方面。

（一）地方公立高校內(nèi)控的意識(shí)薄弱，評(píng)估和識(shí)別內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱

地方公立高校內(nèi)控缺陷在很大程度上是由于單位內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)引起的，將其內(nèi)控的重視邊緣化和形式化，導(dǎo)致不少高校沒(méi)有建立起良好的內(nèi)控環(huán)境，并且疏于對(duì)內(nèi)控活動(dòng)的管理，尤其是在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和識(shí)別上尤為松散不嚴(yán)謹(jǐn)。長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致不少高校發(fā)生重大的內(nèi)控缺陷和重要的內(nèi)控缺陷，嚴(yán)重影響高校的發(fā)展和聲譽(yù)，不利于高校的長(zhǎng)久發(fā)展。

（二）地方公立高校內(nèi)控制度不完善，內(nèi)控措施執(zhí)行不規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)部分地方公立高校的內(nèi)控制度不完善，內(nèi)控制度體系不健全，內(nèi)控制度條款規(guī)定不全面、不清晰，內(nèi)控制度不夠細(xì)化，綜合概況和泛化性特征較明顯，指導(dǎo)性不強(qiáng)，這也一定程度上導(dǎo)致了內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)和執(zhí)行體系的松散不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致內(nèi)控方法和措施的執(zhí)行缺少良好的指引。內(nèi)控執(zhí)行的措施不嚴(yán)謹(jǐn)初期會(huì)導(dǎo)致一般或者重要缺陷的發(fā)生，但如果不及時(shí)糾正，其在不斷地發(fā)展傳承過(guò)程中就會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控重大缺陷的出現(xiàn)。因此，完善內(nèi)控制度，強(qiáng)化內(nèi)控措施執(zhí)行的規(guī)范兩方面理論與實(shí)踐的結(jié)合性將是防范內(nèi)控缺陷的有力保障。

五、總結(jié)

對(duì)高校內(nèi)控進(jìn)行識(shí)別和認(rèn)定對(duì)于完善高校內(nèi)控措施，提升高校內(nèi)控水平有著舉足輕重的作用。本文在梳理高校內(nèi)控的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上剖析了目前地方公立高校內(nèi)控缺陷，并對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的識(shí)別和認(rèn)定，以及進(jìn)一步剖析高校內(nèi)控缺陷形成的原因和過(guò)程機(jī)制，以期對(duì)高校內(nèi)控缺陷有更深的研究，指導(dǎo)和促進(jìn)高校內(nèi)控建設(shè)的發(fā)展，進(jìn)而提高高校的發(fā)展水平。

（作者單位：東莞理工學(xué)院）