BOT實(shí)施中的SWOT分析
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2016-11-28 02:45:28高艷芳

天津經(jīng)濟(jì)訂閱 2016年5期 收藏

關(guān)鍵詞：所在國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施高速公路

◎文/高艷芳 孫 鈺

BOT實(shí)施中的SWOT分析
——以津?qū)幐咚俟窞槔?/p>

◎文/高艷芳 孫 鈺

我國(guó)從1984年引進(jìn)BOT模式應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以來(lái)，節(jié)約了大量資本，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但與此同時(shí)，利用BOT建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，因此，本文先對(duì)BOT模式做了簡(jiǎn)述，應(yīng)用SWOT模型分析了BOT的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和存在的機(jī)會(huì)與威脅，以津?qū)幐咚俟窞槔?，提出完善BOT的對(duì)策措施。

BOT；基礎(chǔ)設(shè)施；SWOT分析

BOT模式最早由土耳其總理厄扎爾提出，對(duì)發(fā)展中國(guó)家以及發(fā)達(dá)國(guó)家都產(chǎn)生了一定影響。其最大的特點(diǎn)是政府部門(mén)與私人企業(yè)的合作，充分利用民間資本，打破大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府的壟斷。我國(guó)引進(jìn)BOT模式已經(jīng)有三十多年，作為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施最為有效的模式之一，BOT模式有著減輕財(cái)政壓力、提高大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率等優(yōu)勢(shì)，探討如何更有效地使其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大的作用具有重要意義。

一、BOT簡(jiǎn)述

（一）BOT的內(nèi)涵

BOT（Build-Operate-Transfer）即建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交，是私人資本參與國(guó)家大型公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營(yíng)的一種新型模式，目的是政府減輕財(cái)政壓力。傳統(tǒng)的BOT模式運(yùn)作流程是政府針對(duì)單一項(xiàng)目現(xiàn)在及未來(lái)的現(xiàn)金流量為資本，與本國(guó)或國(guó)外的項(xiàng)目企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。在此期間內(nèi)，項(xiàng)目交由私人企業(yè)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，私人企業(yè)對(duì)項(xiàng)目使用者收取費(fèi)用以換取投資成本，等協(xié)議到期后，項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)移給政府部門(mén)。政府在整個(gè)過(guò)程擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。這是政府充分利用社會(huì)資本、分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政壓力的方式。

圖1 BOT項(xiàng)目公司、項(xiàng)目和項(xiàng)目所在國(guó)政府三者之間的關(guān)系示意圖

（二）BOT的幾種形式

BOO（Build-Own-Operate）即建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)。項(xiàng)目公司建成以后，根據(jù)特許協(xié)議在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)以收回成本和獲取利潤(rùn)。

BTO（Build-Transfer-Operate）即建設(shè)—移交—經(jīng)營(yíng)。由于一些項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目由項(xiàng)目公司建成之后，并不適合進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，所以必須得移交項(xiàng)目所在國(guó)的政府部門(mén)。

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）即建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—移交。項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，協(xié)議到期后，項(xiàng)目公司只保留項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

B0L（Build-Operate-Lease）即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—租賃。項(xiàng)目公司完成對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)后，經(jīng)營(yíng)并獲取一定的利潤(rùn)。特許協(xié)議到期后，項(xiàng)目公司通過(guò)租賃的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

（三）BOT模式的特點(diǎn)

BOT模式作為一種新形勢(shì)下的投融資模式，較其他模式相比具有明顯不同的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，特許經(jīng)營(yíng)。政府為了減輕財(cái)政壓力，吸引民間資本的加入，通過(guò)政府良好的信譽(yù)或者許諾項(xiàng)目公司在土地、稅收等方面的優(yōu)惠，雙方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)批準(zhǔn)項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。

第二，適用范圍有限。我國(guó)引進(jìn)BOT來(lái)吸引外國(guó)資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，雖然減輕了財(cái)政壓力，但是對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的具有政治色彩的基礎(chǔ)設(shè)施不適合此方式的運(yùn)作。

第三，效率高。BOT由于是公私合作的典型模式，極大地改變了由政府壟斷公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的低效率性，使項(xiàng)目更好、更快地完成。

第四，BOT是一種有限追索權(quán)或無(wú)追索權(quán)的模式。BOT適用的都是一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的共同特點(diǎn)就是建設(shè)周期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)大，項(xiàng)目所在國(guó)的政府只是承擔(dān)一定的貸款責(zé)任，項(xiàng)目本身是風(fēng)險(xiǎn)的承載體。

（四）BOT項(xiàng)目的相關(guān)參與人

1.項(xiàng)目所在國(guó)政府。項(xiàng)目所在國(guó)的政府是項(xiàng)目的最終所有者，項(xiàng)目所在國(guó)政府一般給予項(xiàng)目公司一定的特許權(quán)，以便對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，到期后，項(xiàng)目無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移到項(xiàng)目所在國(guó)政府的手中。

2.BOT項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司。在項(xiàng)目所在國(guó)政府發(fā)布信息進(jìn)行招投標(biāo)之后，進(jìn)入招投標(biāo)候選人的便是項(xiàng)目的發(fā)起人。發(fā)起人為建設(shè)項(xiàng)目所組建的公司為BOT項(xiàng)目公司。BOT項(xiàng)目公司是一個(gè)實(shí)體，是BOT項(xiàng)目特許權(quán)的所有者。

3.BOT項(xiàng)目的貸款方。BOT的貸款方一般是項(xiàng)目所在國(guó)政府的金融機(jī)構(gòu)或者國(guó)外的一些財(cái)團(tuán)。它們的功能就是為項(xiàng)目的建設(shè)提供所需要的資金。BOT融資模式建設(shè)的項(xiàng)目有著項(xiàng)目所在國(guó)政府的信用作保證，貸款方愿意將其資金投入到BOT項(xiàng)目中。

除此之外，BOT項(xiàng)目的參與人還有保險(xiǎn)商、承包商、供貨商、技術(shù)顧問(wèn)，購(gòu)買(mǎi)者等。這些項(xiàng)目的參與者都盡力發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，共同組成一個(gè)整體，使BOT項(xiàng)目發(fā)揮其最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

二、BOT模式的SWOT分析

在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府與私人合作在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)用SWOT方法對(duì)BOT項(xiàng)目融資模式所處的內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行分析，找出BOT項(xiàng)目存在的優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）、機(jī)會(huì)（O）和威脅（T），進(jìn)而分析出造成BOT項(xiàng)目融資不理想的原因，分析如下：

（一）BOT融資模式的優(yōu)勢(shì)

BOT融資模式通過(guò)吸引社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，可以減輕政府財(cái)政的壓力。由于大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期長(zhǎng)，BOT模式下，絕大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司上，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任大大減輕。同時(shí)，引進(jìn)BOT模式，社會(huì)資本投入到項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中，項(xiàng)目公司為了節(jié)約成本會(huì)極大提高建設(shè)的效率。其次，BOT項(xiàng)目很大時(shí)候都是外國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，可以為我國(guó)帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。最后，BOT項(xiàng)目以協(xié)議形式明確項(xiàng)目回報(bào)率，嚴(yán)格按照中標(biāo)價(jià)實(shí)施，政府和私人企業(yè)之間的利益糾紛少。

（二）BOT融資模式的劣勢(shì)

貸款方風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，融資成本較高，因此貸款方要求的投資回報(bào)率也高。首先，項(xiàng)目公司很多時(shí)候都是國(guó)外的機(jī)構(gòu)，在特許權(quán)期，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目所在國(guó)政府暫時(shí)失去了項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。其次，BOT由項(xiàng)目公司建成后，項(xiàng)目公司為了盡快地收回成本，在基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)方面存在著一定的偏差，這導(dǎo)致社會(huì)成員利益的受損。最后，由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)，項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到政府手中要面對(duì)特許期限結(jié)束后基礎(chǔ)設(shè)施老化的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）BOT融資模式存在的機(jī)會(huì)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的需求隨之?dāng)U大，我國(guó)推行了積極的融資政策，通過(guò)給予一定的優(yōu)惠鼓勵(lì)民間資本加入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)。同時(shí)，國(guó)外已經(jīng)有先進(jìn)的管理技術(shù)和同類(lèi)項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)可以因地制宜的移植到我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中來(lái)。其次，近年來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著效率低下的現(xiàn)象，為了提真正發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)效益，迫切需要在更大層面上擴(kuò)大BOT模式的使用。

（四）BOT融資模式的外部威脅

我國(guó)對(duì)于BOT建設(shè)相關(guān)方面的法律法規(guī)尚不健全，這在引進(jìn)外資的時(shí)候存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。并且我國(guó)熟悉BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)建設(shè)的人才匱乏，對(duì)項(xiàng)目的控制力不夠。同時(shí)，金融市場(chǎng)的波動(dòng)性大，項(xiàng)目所在國(guó)政府和貸款人必須有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，如匯率的變動(dòng)利率上漲、通貨膨脹等的金融風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)表1）。

三、BOT具體案例分析

（一）津?qū)幐咚俟讽?xiàng)目簡(jiǎn)介

津?qū)幐咚俟肥翘旖蚴懈咚俟肪W(wǎng)“3310”布局規(guī)劃中一條重要的中心城區(qū)的對(duì)外放射線，是中心城區(qū)通往寧河縣城的快速通道，津?qū)幐咚俟返慕ㄔO(shè)，解決了市區(qū)沒(méi)有通往寧河的道路，這在一定程度上緩解6205和唐津高速的交通壓力。與此同時(shí)，這為漢沽地區(qū)到天津市區(qū)提供了便利，津?qū)幐咚倨瘘c(diǎn)至規(guī)劃112線高速（約46公里），設(shè)計(jì)車(chē)速100km/h，雙向六車(chē)道，路基全寬34.5米。

（二）津?qū)幐咚俚娜谫Y模式

津?qū)幐咚俚慕ㄔO(shè)采用BOT模式，由華北高速集團(tuán)和天津城市建設(shè)投資公司分別出資20%與80%共同投資成立津?qū)幐咚俳ㄔO(shè)開(kāi)發(fā)公司建設(shè)經(jīng)營(yíng)。建設(shè)期為2007-2009年，共投入建設(shè)資金252270萬(wàn)元，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定以及項(xiàng)目實(shí)際情況，通過(guò)項(xiàng)目融資向銀行借貸163976萬(wàn)元，自有資金與借貸資金的比例為35∶65（見(jiàn)表2）。

表1 BOT項(xiàng)目融資模式的SWOT分析

（三）津?qū)幐咚貰OT建設(shè)出現(xiàn)的問(wèn)題

1．項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)較大。BOT項(xiàng)目建設(shè)需要面對(duì)法律、政治、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)，就津?qū)幐咚俟穪?lái)說(shuō)，由于都是我國(guó)建設(shè)出資，匯率、政治方面的風(fēng)險(xiǎn)的不用考慮。但是公路建設(shè)周期長(zhǎng)，需要考慮我國(guó)利率的變動(dòng)、通脹的威脅，由數(shù)據(jù)可知，津?qū)幐咚俟方ㄔO(shè)接入的資金比重很大，這都會(huì)在一定程度上影響著津?qū)幐咚俟方ㄔO(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.投資額高。雖然津?qū)幐咚俟房梢苑謽?biāo)建設(shè)，但是每一標(biāo)段可能需要幾億甚至十幾億才能建成，投資額高，這增加了建設(shè)的難度和風(fēng)險(xiǎn)，從表2可以看出，津?qū)幐咚俟沸枰耐顿Y總額巨大。此外，由于津?qū)幐咚俅┰搅搜鼐€周?chē)泥l(xiāng)村和工廠，這就決定了津?qū)幐咚俟返慕ㄔO(shè)需要增加投資成本投放到治理沿線周?chē)沫h(huán)境。

3.特許期長(zhǎng)。對(duì)于公路建設(shè)而言，特許期一般都在20年以上，這比垃圾處理、污水處理等項(xiàng)目的建設(shè)周期都要長(zhǎng)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是很大。同時(shí)公路建設(shè)程序復(fù)雜，每一步都需要資金、原材料、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的支持。由于津?qū)幐咚俟肥怯袃?nèi)資組成，在一定程度上要面臨資金短缺、缺乏相應(yīng)技術(shù)人才、收回成本時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題。

四、完善BOT的對(duì)策措施

（一）改變BOT單一融資模式，轉(zhuǎn)變?yōu)锽OT-TOT-PPP集成融資模式

表2 津?qū)幐咚倌甓荣Y金需求表 單位：萬(wàn)元

對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，由于BOT模式單一化，并且其本身存在著融資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，當(dāng)遇到兩國(guó)匯率變化、本國(guó)通脹等問(wèn)題時(shí)，BOT單一融資模式的缺陷突出。建立BOTTOT-PPP集成融資模式，相比單一的BOT模式，它可以是一種或者多種模式的組合，這使得融資模式在面對(duì)外部環(huán)境的變化時(shí)更具有適應(yīng)性，如列舉幾種BOT-TOT-PPP的幾種模式：BTOP，即建設(shè)-轉(zhuǎn)移-合作-經(jīng)營(yíng)；PDOT，即合作-開(kāi)發(fā)-經(jīng)營(yíng)-移交；POBT，即合作-擁有-建設(shè)-移交；DBOT，即設(shè)計(jì)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交；DPBFD，即設(shè)計(jì)-合作-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)等。

（二）完善適合引進(jìn)外資和利用內(nèi)資的法律法規(guī)

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用BOT模式多年來(lái)，許多立法都還是針對(duì)外資來(lái)說(shuō)的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)大量民間資本也想投入到大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)，這就需要制定一些適合國(guó)內(nèi)的資本加入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)，完善立法，規(guī)范BOT項(xiàng)目建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，使我國(guó)BOT項(xiàng)目向更好的方向發(fā)展。同時(shí)，這也鼓勵(lì)了我國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中內(nèi)資投入的積極性，發(fā)展了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)。

（三）制定合理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施

隨著B(niǎo)OT模式在我國(guó)發(fā)展的越來(lái)越成熟，BOT項(xiàng)目參與主體也越來(lái)越多元化，相比傳統(tǒng)的融資模式，BOT模式減輕了政府的大量風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任大都轉(zhuǎn)移到投資者的身上，這就導(dǎo)致增加了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。民間資本在某些方面相比政府來(lái)說(shuō)還存在一些實(shí)力上的不足，如果民間資本承擔(dān)了超出自身能力的風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑不利于項(xiàng)目的建設(shè)。所以，必須在政府和民間資本之間尋找一個(gè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)平衡點(diǎn)，同時(shí)加強(qiáng)政府的監(jiān)督功能，使項(xiàng)目順利完成。

從公司主體來(lái)看，項(xiàng)目公司應(yīng)著重于公司的營(yíng)運(yùn)水平；加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高員工素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量；建立健全各類(lèi)規(guī)章制度，使各項(xiàng)管理工作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，降低項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)要求政府以土地及其他后勤保證、限制競(jìng)爭(zhēng)保證、經(jīng)營(yíng)期保證和投資回報(bào)率保證等方式降低或轉(zhuǎn)移其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其經(jīng)營(yíng)收入的安全性。政府應(yīng)與項(xiàng)目公司簽訂法律效力明確、投資人的救濟(jì)程序安排明確的專(zhuān)營(yíng)權(quán)協(xié)議，否則會(huì)造成BOT投資的失敗。

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責(zé)任編輯：張希源

F283

A

1006－1255－（2016）05－0031-04

2012年國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效益研究；項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：NSF 71273186；研究期限：2012-2016

高艷芳（1994—），天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院。郵編：300134孫 鈺（1966—），天津商業(yè)大學(xué)TUC-FIU合作學(xué)院院長(zhǎng)、教授，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部博士生導(dǎo)師。郵編：300134

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