我國高速公路管理體制問題研究

楊亭棟重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074

我國高速公路管理體制問題研究

楊亭棟
重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074

高速公路在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著十分重要的作用，但與它發(fā)展速度不相適應(yīng)的則是高速公路管理體制。本文將我國高速公路管理體制分為幾類，對其進(jìn)行深層次分析，總結(jié)了我國高速公路管理機(jī)制存在的問題，對我國高速公路管理的制約因素進(jìn)行了歸納分析，對我國高速公路管理體制改革提出了相關(guān)的對策。

高速公路；管理體制；問題研究

一、引言

高速公路作為公路交通現(xiàn)代化的主要標(biāo)志，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及人們生活中的重要基礎(chǔ)設(shè)施。我國高速公路發(fā)展迅速，截止2015年底，我國高速公路實(shí)現(xiàn)通車?yán)锍?2.5萬公里。隨著我國高速公路的快速發(fā)展，高速公路建設(shè)中的經(jīng)營、養(yǎng)護(hù)、管理問題也日益突出，高速公路管理體制問題越來越被人重視。從高速公路管理體制的管理模式，分析現(xiàn)有高速公路管理體制的問題，提供針對性的措施建議。

二、高速公路管理體制現(xiàn)有模式分析

隨著高速公路的發(fā)展需要，由省高級公路管理局管理的體制出現(xiàn)了一些問題。各省產(chǎn)生了四種的高速公路管理模式。

第一種模式是事業(yè)型管理模式。實(shí)行收支兩條線，高速公路通行費(fèi)用的收入要全部上交主管部門，公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)必須根據(jù)相關(guān)的制度由主管部門分批次劃撥。這種管理模式不僅有利于統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮，而且有利于政府公共項(xiàng)目的發(fā)展。缺點(diǎn)是投資方面也不能夠盡早回收。第二種模式是企業(yè)管理模式。該模式完全采用企業(yè)對公司財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行核算的方式，盈虧自負(fù)，實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。這種管理體制投資回收比較快，達(dá)到了政企分離的目的，主動(dòng)參與市場競爭，從而實(shí)現(xiàn)利潤最大化的目標(biāo)。這是我國高速公路體制改革的發(fā)展方向。缺點(diǎn)是交通主管部門如何對這些企業(yè)進(jìn)行管理仍缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。第三種模式是事業(yè)單位企業(yè)化。這種管理模式采用企業(yè)化的經(jīng)營方式，但是其組織機(jī)構(gòu)仍然采用行政管理機(jī)制，對高速公路一切行政管理工作進(jìn)行事業(yè)化管理。第四種是混合型管理模式。在高速公路發(fā)展的初始階段，有些省份對于不同的工程項(xiàng)目由交通廳下屬的不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，從而出現(xiàn)了多種混合模式的局面，這種模式同一路段隸屬的管理機(jī)構(gòu)不同，權(quán)利與職能不明確。

三、我國高速公路管理體制存在的問題

（一）落后的經(jīng)濟(jì)與高速公路發(fā)展?fàn)顩r的互相影響。高速公路項(xiàng)目一般都是里程長、工程量大的高耗資工程項(xiàng)目，各地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力一定程度上決定了高速公路事業(yè)的發(fā)展情況，而高速公路發(fā)展?fàn)顩r的好壞又直接體現(xiàn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況。

（二）高速公路管理體制法規(guī)體系不健全。相對于高速公路的基礎(chǔ)建設(shè)管理，我國關(guān)于高速公路的法制建設(shè)極不完善。至今還未制定出一套適合我國國情的高速公路規(guī)章條例，高速公路管理也僅僅是參照普通公路的法律條款進(jìn)行行政執(zhí)法。

（三）權(quán)利和職能不明確。我國高速公路管理的現(xiàn)行體制之下，高速公路運(yùn)營管理一般由高速公路公司、公安部門、運(yùn)政部門負(fù)責(zé)。由于高速公路投資主體的多元化，使得政府部門和高速公路公司之間普遍存在政企不分的現(xiàn)象。政府不僅承擔(dān)著行政管理職能，還肩負(fù)著一些具體應(yīng)該由企業(yè)在市場上完成的業(yè)務(wù)，使得職能不明，責(zé)權(quán)不清。

（四）同一路段存在不同隸屬的管理機(jī)構(gòu)。由于高速公路本身的特殊性，其建設(shè)方式不同或者投資主體的不同導(dǎo)致了現(xiàn)在條塊分割管理的模式在各省比較嚴(yán)重。一味追求自身利益成為許多單位進(jìn)行高速公路管理的主要目標(biāo)，高速公路各管理機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)和統(tǒng)一缺乏，嚴(yán)重阻礙高速公路快速、高效等功能優(yōu)勢發(fā)揮。

（五）高速公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制不完善。高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用是建設(shè)費(fèi)用的幾倍甚至幾十倍，目前沒有針對養(yǎng)護(hù)管理建立專門的管理機(jī)制，出現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)重建輕養(yǎng)、體制不順、管養(yǎng)不分、壟斷經(jīng)營、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、規(guī)章不健全等問題。嚴(yán)重制約公路養(yǎng)護(hù)管理工作。

四、高速公路管理體制改善對策研究

（一）高速公路管理模式的選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的推進(jìn)，高速公路融資吸引力將極大增強(qiáng)，我國各省高速公路管理應(yīng)充分利用市場機(jī)制，采用多元方式籌集高速公路建設(shè)資金。積極開展合資合作、募集股份、發(fā)行債券、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)、BOT、PPP等多種資本運(yùn)營活動(dòng)，不斷盤活存量，優(yōu)化增量，促進(jìn)高速公路滾動(dòng)發(fā)展。高速公路管理模式改革主要圍繞逐步推行特許經(jīng)營，實(shí)施并持續(xù)推進(jìn)公司制改革這一核心內(nèi)容來實(shí)現(xiàn)。

（二）中央和地方政府加大落后地區(qū)的高速公路建設(shè)支持。我國的建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)是共同富裕。落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)制約高速公路的發(fā)展，高速公路緩慢發(fā)展又阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央可加大對落后省份的交通建設(shè)支持力度。地方也要支持貧困區(qū)縣的高速公路建設(shè)，助力貧困區(qū)縣脫貧致富。

（三）建立健全高速公路管理法規(guī)體系。我國高速公路管理應(yīng)以健全的法律制度體系作為依托。制度問題極大影響我國高速公路建養(yǎng)管理體制。只有高速公路管理相關(guān)的法律制度體系完善，才能實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)的有法可依，有章可循，實(shí)現(xiàn)依法行政。

（四）設(shè)立有實(shí)權(quán)的主管機(jī)構(gòu)，明確管理職能。我國地區(qū)高速公路管理體制改革的一大要點(diǎn)將是重新設(shè)置高速公路主管機(jī)構(gòu)或者賦予當(dāng)前機(jī)構(gòu)實(shí)權(quán)，有效明確主管部門的職能分工。圍繞著 “集中統(tǒng)一、科學(xué)合理、精簡高效”的高速公路管理體制這一改革總目標(biāo)改善目前高速管理的現(xiàn)狀。

（五）“集中統(tǒng)一、高效特管”的原則。高速公路涉及的各項(xiàng)管理范疇都是相互影響、相互作用的，高速公路管理有效性首先體現(xiàn)在高速公路的集中管理和統(tǒng)一管理上，其次體現(xiàn)在高速公路管理針對不同范疇實(shí)施特定的管理。

（六）完善高速公路養(yǎng)護(hù)管理體制針對目前公路養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)狀，應(yīng)按照“管養(yǎng)分離、事企分開”的原則，以養(yǎng)護(hù)市場化、專業(yè)化和機(jī)械化為目標(biāo)，要積極、堅(jiān)決、穩(wěn)妥的進(jìn)一步深化養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型，進(jìn)行養(yǎng)護(hù)運(yùn)作機(jī)制改革。

五、結(jié)束語

高速公路管理體制改革是高速公路實(shí)現(xiàn)高效的現(xiàn)代化管理的必要途徑，只有從我國的國情出發(fā)，結(jié)合區(qū)域特征，建立一套適合我國國情、省情的現(xiàn)代化高速公路管理體制，才可以加快高速公路建設(shè)進(jìn)程，充分節(jié)約資金，發(fā)揮高速公路先進(jìn)功能和效益。

[1]羅賢民.淺談高速公路管理體制及發(fā)展[J].公路橋梁,2008(20):137-138.