論省際交界地區(qū)的貧困治理

◎陳慧女

論省際交界地區(qū)的貧困治理

◎陳慧女

省際交界地區(qū)作為一類特殊的貧困區(qū)域，其在貧困治理方面面臨的剛性約束多，經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)源動力不足，脫貧任務(wù)艱巨。2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會上，習近平總書記明確提出，到2020年，要確保“所有貧困地區(qū)和貧困人口一道全面邁入小康社會”，“確保我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)進入扶貧開發(fā)“攻克最后堡壘的階段”。解決區(qū)域性整體貧困，省際交界地區(qū)的貧困治理不容輕視。

一、省際交界地區(qū)是區(qū)域性整體貧困治理的重要陣地

省際交界地區(qū)指的是在我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃框架下，省與省（直轄市或自治區(qū)）之間毗鄰的地區(qū)，也可被稱為省際邊境地區(qū)、邊界區(qū)域、交接地區(qū)、接壤地區(qū)等（郭榮星，1993；劉玉亭，張結(jié)魁，1999；石培基，2000；陳伯仲，杜平，薛忠勇，2001；朱傳耿，仇方道，孟召宜等，2012）。我國共有34個省級行政單位（含香港、澳門和臺灣），以這些省級行政區(qū)的行政邊界為起點向行政區(qū)內(nèi)部延伸，形成狹窄、帶狀的省際交界地區(qū)。從地理上講，目前學(xué)術(shù)界對于這一地區(qū)的范圍大小并沒有形成統(tǒng)一的標準，即究竟從行政區(qū)交界線向各個行政區(qū)內(nèi)部延伸多少距離算作省際交界地區(qū)，并沒有明確定義。如果以縣（市）級行政區(qū)為單位進行分析的話，目前我國34個省域所形成的66條陸路邊界線兩側(cè)的省際交界地區(qū)共涵蓋849個縣級行政區(qū)（魏后凱，2004），面積占到國土面積的47.9%（朱傳耿，2012）。這些地區(qū)一般遠離各個省域的行政和經(jīng)濟中心地帶，長期處于邊緣化地位，構(gòu)成我國區(qū)域性貧困的主體。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》劃定14個連片特困地區(qū)，并將其作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。除了此前已明確實施特殊政策的西藏、四省（川滇甘青）藏區(qū)、新疆藏區(qū)，新劃定的六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等中西部11個連片特困地區(qū)基本都是省際交界地區(qū)，所涵蓋的505個縣級行政區(qū)中有266個都位于省際交界線兩側(cè)（含滇桂黔石漠化區(qū)和滇西邊境山區(qū)25個與緬甸等國毗鄰的縣或自治縣）。由此可見，省際交界地區(qū)作為一類特殊的區(qū)域，與我國極端貧困地區(qū)的分布具有較高的關(guān)聯(lián)，已經(jīng)成為我國目前區(qū)域性整體貧困治理的一個重要陣地。

二、省際交界地區(qū)貧困發(fā)生特征的認識與分析

要實現(xiàn)省際交界地區(qū)的貧困治理，實現(xiàn)減貧、脫貧，必須首先對省際交界地區(qū)這一區(qū)域的貧困特征、原因有基本的認識。省際交界地區(qū)作為一類特殊的貧困區(qū)域，其貧困范圍廣、程度深，區(qū)域性整體脫貧任務(wù)艱巨，主要基于以下幾個方面：

1.行政區(qū)劃的剛性約束導(dǎo)致省際交界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能夠依賴的外部助力有限。

省際交界地區(qū)處于各個省級行政區(qū)邊界交匯處（部分是邊疆地區(qū)，與他國交界），遠離各省區(qū)的經(jīng)濟中心，長期處于區(qū)域板塊開發(fā)中投資和政策傾斜的邊緣地帶，邊界的阻隔和“切變”效應(yīng)明顯。計劃經(jīng)濟時期，這些地區(qū)由于區(qū)位的邊緣性和經(jīng)濟的欠發(fā)達性，國家的投資力度不強，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，行政權(quán)力從“條條”向“塊塊”發(fā)生轉(zhuǎn)移，各個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）內(nèi)行政區(qū)經(jīng)濟（劉君德等，1994）逐漸強化。這是因為行政分權(quán)和財政收入激勵構(gòu)成了中國地方政府維護市場、推動地方經(jīng)濟增長的重要動因，地方官員也被推進到一個基于上級政府評價的“錦標賽”式經(jīng)濟競爭下政治晉升的博弈中（周黎安，2007）。這種經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)和政治領(lǐng)域的集權(quán)模式下，各省地方政府加劇了對自身利益最大化的追求，更愿意扶持本省域內(nèi)行政中心成為經(jīng)濟重心，對省際交界地區(qū)的戰(zhàn)略性投資和政策傾斜的意愿不強，省際交界地區(qū)也在地方經(jīng)濟高速發(fā)展過程中逐漸被“邊緣化”。市場經(jīng)濟體制建立起來之后，一方面，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、人力資源匱乏、發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕氖‰H交界地區(qū)對外來投資和生產(chǎn)要素的流入吸引力十分有限；另一方面，由于當前尚未形成全國的統(tǒng)一大市場，省際交界地區(qū)處于不同行政區(qū)管理的交界地帶，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)要素流動的“阻隔效應(yīng)”明顯。故而，一直以來我國省際交界地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展能夠依賴的“自上而下”外部助力十分有限，再加之自然條件的約束，多數(shù)長期淪為區(qū)域經(jīng)濟各大板塊之間或大板塊內(nèi)的塌陷地。

2.自然地理區(qū)位劣勢引致省際交界地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)源動力不足。

從自然條件來看，山川形便是我國歷史上省界形成的重要原則。所謂“州郡有時而更，山川千古不易”，我國不少省級行政區(qū)都是以天然形成的山川、河流或湖泊為界的，這就使得省際交界地區(qū)相對于其他貧困地帶面臨的空間約束條件更為剛性和復(fù)雜。由于自然地理的原因，這些地區(qū)無法形成規(guī)模較大的中心城市，城鎮(zhèn)規(guī)模小、數(shù)量少、分布散，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的輻射和帶動能力不強，經(jīng)濟潛力和優(yōu)勢不易發(fā)揮。再加之交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的滯后，山川河流的阻隔也切斷了原本應(yīng)當存在的區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的合作與聯(lián)系，難以形成區(qū)域一體化的規(guī)模經(jīng)濟體系，“自下而上”實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的效率不高，內(nèi)源動力嚴重不足。特別是以高山大川為界的省際交界地區(qū)，由于這種自然地理上的“分割”，交通梗阻，往往貧困程度更為嚴重，長期深陷“貧困陷阱”無法自拔。

3.馬太效應(yīng)和代際傳遞強化省際交界地區(qū)的貧困陷阱。

我國長期的非均衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程所形成的“極化效應(yīng)”遠遠超過了“擴散效應(yīng)”，這在省域經(jīng)濟發(fā)展過程中的表現(xiàn)十分突出。一方面，省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)借助區(qū)位、制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，如同“抽水機”一般源源不斷地將省域內(nèi)的資金、勞動力抽取至本地區(qū)內(nèi)，形成集聚效應(yīng)，持續(xù)拉大與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距；另一方面，省際交界地區(qū)由于要素、產(chǎn)業(yè)的聚集程度低，資本的邊際收益率低，不僅無法吸引經(jīng)濟發(fā)展所需的外來投資，人才流入以及政策關(guān)注，反而會加快人才、資金等生產(chǎn)要素的外流，進而不斷強化其與省域內(nèi)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，形成“馬太效應(yīng)”。即省域內(nèi)的重點區(qū)域越來越富裕發(fā)達，而邊緣交界地區(qū)越來越貧困落后。不僅如此，經(jīng)濟發(fā)展的滯后還伴隨著教育、醫(yī)療等社會發(fā)展的短板。省際交界地區(qū)由于遠離省域內(nèi)的中心城市，貧困群體貧困程度深，知識文化水平不高，思想觀念落后，其貧困的狀態(tài)、致貧的因素和條件等很容易傳遞給下一代，使得該地區(qū)的貧困狀況呈現(xiàn)出代際傳遞的趨勢。因此，由于上述區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應(yīng)”的存在，以及致貧因子在區(qū)域內(nèi)貧困群體中的代際傳遞，最終很容易形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“旋渦效應(yīng)”，貧困治理難度極大。

綜上所述，省際交界地區(qū)作為一類特殊的貧困區(qū)域，由于地理區(qū)位的劣勢導(dǎo)致外部投入嚴重不足，自然條件的惡劣又引發(fā)了自身發(fā)展能力弱，再加上貧困落后狀況自我強化的馬太效應(yīng)和代際傳遞趨勢，逐漸成為區(qū)域性貧困的代表性地區(qū)。

三、省際交界地區(qū)的貧困治理對策

根據(jù)“貧困陷阱理論”，貧困所呈現(xiàn)出的區(qū)域性聚集多是由于某地區(qū)經(jīng)濟增長出現(xiàn)停滯或負增長而陷入低水平均衡的狀態(tài)，因而治理省際交界地區(qū)區(qū)域性貧困的根本路徑在于推動該地區(qū)的經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展。針對當前省際交界地區(qū)貧困發(fā)生的基本特征，要提高貧困治理的效率，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，必須在政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場作用，培育區(qū)域自我發(fā)展能力。

第一，在市場經(jīng)濟體系尚不完善前提下，加大政府投入，為省際交界貧困地區(qū)貧困治理提供必要條件。

鑒于省際交界地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、資金和人力資源匱乏、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的特征，再加上行政區(qū)分割效應(yīng)的剛性約束，因此，在目前市場經(jīng)濟體系尚不完善的前提下，僅僅依靠市場力量打破行政區(qū)之間的阻隔和分割，優(yōu)化配置各類資源，減貧脫貧進而推動地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展就較難實現(xiàn)。為此，需要在現(xiàn)有的行政區(qū)劃體系下，在中央政府的引領(lǐng)下，通過搭建省級行政機構(gòu)的區(qū)域性發(fā)展合作平臺，最大程度地降低因行政區(qū)分割所帶來的省際交界地區(qū)“碎片化”發(fā)展的負效應(yīng)。省際交界地區(qū)的貧困治理，首先應(yīng)當利用這一高于省級行政區(qū)平臺，以增加外部投入為開端。在中央政府的引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各個省域經(jīng)濟體共同加大對省際交界地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等事業(yè)的投資，出臺支持該地區(qū)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠稅收及補貼政策等。在市場經(jīng)濟體系尚不完善的前提下，通過加大政府投入聚集地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要素，補齊省際交界地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的各種“短板”。接下來，再通過“多予少取”的政策措施，在尊重區(qū)域差異性的基礎(chǔ)上推進精準扶貧，幫助區(qū)域內(nèi)貧困群體提高生活水平，逐漸脫貧致富。需要特別指出的是，與其他區(qū)域不同，省際交界地區(qū)的貧困治理牽涉多個行政區(qū)不同主體的利益，貧困治理過程中除了要考慮激勵區(qū)域內(nèi)利益主體，如企業(yè)、個人自發(fā)行為的制度體系構(gòu)建之外，還必須構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展宏觀協(xié)調(diào)的制度體系。否則，不同省級行政主體的重復(fù)、疊加投資和建設(shè)會使經(jīng)濟發(fā)展效率大打折扣，也有可能使地區(qū)經(jīng)濟陷入“梅佐喬諾陷阱”（蔡昉，2010），在短暫的經(jīng)濟繁榮后再次返貧。

第二，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的制度體系，充分利用市場力量優(yōu)化配置資源，推動省際交界地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

省際交界地區(qū)的貧困治理除了需要在政府的主導(dǎo)下加大投資和扶持力度之外，還需要激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。外部“輸血”固然重要，利用自身稟賦優(yōu)勢實現(xiàn)“造血功能”，才是省際交界地區(qū)真正走出區(qū)域性貧困的力量源泉。一般來講，省際交界地區(qū)雖然分屬于不同的省級行政區(qū)，但是由于地理區(qū)位上毗鄰的原因，自然條件和資源稟賦相似、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、社會文化融合，存在實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一體化的地緣優(yōu)勢。這就需要通過行政體制改革轉(zhuǎn)變政府職能，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的戰(zhàn)略框架下推進生產(chǎn)要素和商品市場的跨省域開放，利用市場的力量推動不同省域的土地、資金以及勞動力的自由流動和集約使用，實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合和配置，鍛造地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建自我發(fā)展能力。只有這樣，才能真正實現(xiàn)省際交界地區(qū)貧困治理，以及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，省際交界地區(qū)的貧困治理不僅依賴政府的外部投入“拉動”，還要在政府的主導(dǎo)下，充分利用市場力量形成省際交界地區(qū)的經(jīng)濟跨越式增長的“推力”，這一拉一推最終構(gòu)成的“合力”，才是解決區(qū)域性貧困聚集的根本辦法。單純依靠外部投入推動經(jīng)濟增長，不僅不利于省際交界地區(qū)的貧困治理，還有可能因為信息不對稱問題的存在，導(dǎo)致扶貧的負向激勵效應(yīng)，如部分群體為了得到補貼和扶助而選擇不去參與工作，出現(xiàn)“越扶越貧”的尷尬狀況。

（陳慧女，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。本文為國家社會科學(xué)基金青年項目“省際交界地區(qū)的貧困治理與自我發(fā)展能力構(gòu)建研究”<14CJL028>階段性成果/責編劉玉霞）