政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系及其建構(gòu)

蔣永甫

政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系及其建構(gòu)

蔣永甫

政府與民間組織的關(guān)系經(jīng)歷了政府扶持和組建、政治排斥、行政吸納和政治嵌入的過程。在政府購買公共服務(wù)的背景和趨勢下，通過財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，政府與民間組織在公共服務(wù)過程中可以結(jié)成合作伙伴關(guān)系。公共服務(wù)外包、尋找合適的合作伙伴、加強(qiáng)合同管理是政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)路徑。

政府；民間組織；伙伴關(guān)系

一、文獻(xiàn)與問題

改革開放以來，民間組織的快速發(fā)展是中國體制變革和社會轉(zhuǎn)型過程中最引人注目的事件之一。在中國，民間組織具有極其廣泛的外延和不穩(wěn)定性的內(nèi)涵，由此決定了中國的民間組織是一個(gè)極為龐大、復(fù)雜并處于漸變之中的體系。這個(gè)體系在發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過程中逐漸形成既不同于國家體系也不同于市場體系的特征［1］。它們既不屬于政府公共部門，又不屬于以營利為目的的私人部門，類似于西方語境中的“第三部門”。

政府與民間組織的關(guān)系一直引起廣泛的關(guān)注。在相關(guān)研究中，國家與社會的關(guān)系成為最為流行的研究范式。在這一研究范式下，政府與民間組織的關(guān)系存在多種面相。孫炳耀提出中國社團(tuán)存在“官民二重性”的命題［2］，反映了政府與各種社會團(tuán)體之間在組織和運(yùn)作上的密切聯(lián)系?？禃怨鈩t認(rèn)為，政府通過積極應(yīng)對民間組織的崛起，重建了對民間組織的行政控制，并形成了以國家與社會融合為特征的“行政吸納社會”的制度模式［3］。林尚立則從政黨控制的角度指出，大量民間組織的出現(xiàn)對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，面對挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨通過控制和限制，重新登記、清理整頓、社團(tuán)黨建等措施，努力將民間組織作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要紐帶，來聯(lián)系階層、整合社會，積極擴(kuò)大中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)［4］。還有學(xué)者運(yùn)用法團(tuán)主義理論分析中國的工會和商業(yè)協(xié)會，并進(jìn)而指出政府與民間組織的關(guān)系是一種“法團(tuán)主義模式”［5］。法團(tuán)主義模式只是揭示了民間組織中的一類即屬于人民團(tuán)體的工會和工商聯(lián)等與政府的關(guān)系，而這類“民間組織”并不是中國的民間組織的合適代表。因此，法團(tuán)主義概念無法普遍應(yīng)用中國政府與民間組織的關(guān)系。賈西津從功能角度思考政府與民間組織的關(guān)系發(fā)展，并分別從公共服務(wù)合作和公共政策倡導(dǎo)兩個(gè)方面，探討基于公共財(cái)政資金的民間組織與政府的合作和民間組織在政府決策中的參與［6］。

上述研究更多地從中國民間組織生長的制度環(huán)境，揭示民間組織與政府的關(guān)系。在這種研究進(jìn)程中，國家與社會關(guān)系主要提供了一種具有中國特色的民間組織發(fā)生學(xué)的解釋性框架。但如何構(gòu)建政府與民間組織的伙伴關(guān)系一直沒有引起足夠的重視。本文基于政府購買公共服務(wù)的理念、制度和實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)一步探討基于公共服務(wù)購買的政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系及其建構(gòu)問題。

二、公私合作伙伴關(guān)系：政府與民間組織關(guān)系發(fā)展新趨勢

伙伴關(guān)系是指在互利合作的共同目標(biāo)下，以平等、合作、互利、依存為基石，通過契約形式結(jié)成持續(xù)的行動共同體，追求雙方或多方共同利益的一種聯(lián)合穩(wěn)定的合作方式?；锇殛P(guān)系在國際政治領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域等得到廣泛的運(yùn)用，形成了諸如大國之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、商業(yè)伙伴關(guān)系、社會伙伴關(guān)系如勞資伙伴關(guān)系等等?？梢?，伙伴關(guān)系在各種語境中大行其道，在各種官方和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中成為使用得最多的少數(shù)幾個(gè)詞語之一，并日益引起廣泛的關(guān)注。自20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動興起以來，公私伙伴關(guān)系（Public-Private Partnership，簡稱 PPP）在公共管理領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，并形成長期平等、合作、互利、依存關(guān)系。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家E·S·薩瓦斯把公私伙伴關(guān)系定義為公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供公共物品和公共服務(wù)的任何制度安排［7］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織(OECD)和國際貨幣基金組織則把公私伙伴關(guān)系定義為政府與私人部門之間建立的一種協(xié)議或私人部門替代政府部門供給基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和服務(wù)的合約安排［8］。公私伙伴關(guān)系（public-private collaboration）就是在政府通過吸納社會力量和民間資源來共同參與區(qū)域公共事務(wù)的管理和公共問題的解決時(shí)，在政府與社會組織、企業(yè)之間建立的一種合作契約或框架。在特定公共服務(wù)的處理上，公私部門創(chuàng)造有意義的共同參與并建立關(guān)系，以對等互惠的地位進(jìn)行經(jīng)常性的互動，并各自保持獨(dú)立自主性，且形成平等、互惠，創(chuàng)造雙贏，共同參與及責(zé)任分擔(dān)的互動關(guān)系［9］。

公私伙伴關(guān)系作為一種公共治理理念，其核心價(jià)值是公共部門和非公共部門的合作（collaboration）。這種合作具有不同于一般合作的特征，即通過建構(gòu)伙伴關(guān)系，形成一種正式的、長期和穩(wěn)固的合作，合作對象彼此間互相依賴，也互相約束。首先，公私合作伙伴關(guān)系的前提是雙方地位平等且具有高度自主性。這是由現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)決定的。在現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)中，公共部門和私人部門分別作用于不同的領(lǐng)域，承擔(dān)不同的責(zé)任；同時(shí)，在現(xiàn)代國家的法治秩序下，公共部門和私人部門在法律面前一律平等，共同接受法律的統(tǒng)治，公共部門并不具有高于或優(yōu)越于私人部門的特權(quán)。因此，雙方可以通過平等協(xié)議的方式就某一具體的公共問題展開討論、對話并達(dá)成一致意見，以便采取共同的行動。其次，公私伙伴關(guān)系是政府的一種管理工具，一種公共管理和公共服務(wù)的策略性工具。公私伙伴關(guān)系作為一種新的管理理念和政府管理工具，起因于新公共管理運(yùn)動所倡導(dǎo)的政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動的基本導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)公共管理的市場化和社會化取向，其基本內(nèi)涵就是在公共部門的管理中，引入市場和社會力量，即在公共管理中吸納多元主體參與，實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會的有機(jī)組合。第三，公私合作伙伴關(guān)系是一種合約安排。在法治秩序下，公共部門和私人部門主要通過契約結(jié)成合作伙伴關(guān)系。契約既是結(jié)成合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關(guān)系的依據(jù)。政府與私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立、運(yùn)作還是改變，都離不開合同。由此帶來了政府治理中心的轉(zhuǎn)移，即從權(quán)力轉(zhuǎn)向合同?！斑\(yùn)用合同來履行政府職責(zé)通常指的是趨向一種公私合伙關(guān)系?！保?0］62

公私伙伴關(guān)系主要包括兩種類型，一是政府與私人贏利組織的伙伴關(guān)系，二是政府與私人非贏利組織的伙伴關(guān)系。前者以公共項(xiàng)目為載體，政府部門和私人企業(yè)通過聯(lián)合投入資源，共同承擔(dān)責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［11］。后者則主要通過政府向私人非贏利組織購買公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，以更經(jīng)濟(jì)、更有效地方式向社會公眾提供公共服務(wù)。事實(shí)上，政府與私人贏利組織的伙伴關(guān)系被越來越廣泛地應(yīng)用于各國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)作。英國率先運(yùn)用公私伙伴關(guān)系（PPP）于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)作，隨后，PPP逐漸在歐美等其他發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用。近年來,一些發(fā)展中國家包括中國也紛紛開始學(xué)習(xí)和實(shí)踐PPP［12］。但是，政府與私人非贏利組織的合作伙伴關(guān)系在中國尚不普及。

三、當(dāng)代中國政府與民間組織的關(guān)系現(xiàn)狀

自改革開放以來，中國的民間組織迅速發(fā)展，形成了兩種明顯不同的發(fā)展路徑，即“自上而下”和“自下而上”的發(fā)展路徑［6］192-198。伴隨著民間組織的發(fā)展而來的是政府與民間組織的關(guān)系調(diào)整。面對不斷興盛的社會組織，權(quán)威主義政府采取了一種可稱為“分類控制”的多元化的管理策略［13］，包括成立登記管理機(jī)關(guān)加強(qiáng)規(guī)范管理，運(yùn)用行政手段加強(qiáng)對民間組織的清理整頓，頒布相關(guān)法規(guī)取締非法民間組織等等。2007年，為了改變民間組織在文化心里中的“官—民”對應(yīng)及對立的角色關(guān)系，我國正式用“社會組織”代替“民間組織”的稱謂。并將社會組織分為三類，即社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。根據(jù)社會組織的不同類型采取不同的管理方式，具體包括政府引導(dǎo)與組建、政治排斥、行政吸納等方式。

（一）政府引導(dǎo)與組建——依附性民間組織的行政化

改革開放以來，處于停滯狀態(tài)的社會組織開始部分恢復(fù)，起始于政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)主動組建和主導(dǎo)的社會組織。各種學(xué)術(shù)類社團(tuán)的恢復(fù)和發(fā)展都是通過自上而下的政府引導(dǎo)建立起來。1978年成立的中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會的成立標(biāo)志著中國學(xué)術(shù)性社團(tuán)活動的開始，此后，各級各類專門協(xié)會紛紛恢復(fù)活動。并很快掀起一個(gè)全國各地恢復(fù)和興辦學(xué)術(shù)性社團(tuán)及群眾性科普協(xié)會的高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1978年恢復(fù)成立的各類協(xié)會、研究會及分科學(xué)協(xié)會共78家，1979年達(dá)249家。除了學(xué)術(shù)性社團(tuán)外，政府還有意識地批準(zhǔn)設(shè)立向社會公開募集資源的基金會。如1982年成立的宋慶齡基金會、中國殘疾人福利基金會、中國人口福利基金會、中國青少年基金會等。三是各種行業(yè)協(xié)會的成立，也是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果。即通過設(shè)立一個(gè)“民間組織”來承接政府職能成為通行的做法。由此產(chǎn)生一批政府舉辦的行業(yè)組織、服務(wù)中心、各種實(shí)體性服務(wù)機(jī)構(gòu)等。如2001年國家經(jīng)貿(mào)委所屬的國家內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機(jī)構(gòu)局、石化局、有色局、煤炭局等九個(gè)國家局撤消，翻牌成立組建了相應(yīng)的十大行業(yè)協(xié)會。四是一些政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位通過設(shè)立掛靠本單位的民間組織，來分流一部分離退休干部和精簡下來的人員。這類通過政府引導(dǎo)或組建的社會組織，具有類似行政化的運(yùn)作模式，與業(yè)務(wù)主管部門存在密切的聯(lián)系，通過直接或間接的方式獲得體制內(nèi)資源，與政府關(guān)系更密切的仍然保留著財(cái)政撥款，主要人事任免要通過黨政有關(guān)部門決策，部分與主辦單位合署辦公。這類民間組織具有弱政府性、弱自主性，其社會性程度也不高，并且在運(yùn)作過程中，具有強(qiáng)烈的行政化傾向。

（二）政治排斥———自主性民間組織的合法性危機(jī)

改革開放以來，隨著市場化改革的推進(jìn)，以國家與社會一體化為特征的全能主義國家模式逐步瓦解，一個(gè)相對獨(dú)立于國家控制的市場體系和社會體系開始形成。對于市場體系，國家總體上采取一種鼓勵(lì)的態(tài)度，使經(jīng)濟(jì)生活日益市場化，但對社會體系特別是其中的公民結(jié)社卻保持著一種警惕和戒備心理，并采取了一系列以社會控制為治理目標(biāo)的政策措施，其目的是維系現(xiàn)存政治秩序，保持政治穩(wěn)定。對于一些境外在華工作的非營利性組織、宗教組織、國內(nèi)的政治性社團(tuán)則采取政治排斥態(tài)度，使自主性民間組織面臨嚴(yán)重的政治合法性危機(jī)。政治合法性(political legitimacy)本來是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正當(dāng)性。在這里，社會組織的政治合法性主要是民間組織的存在和運(yùn)行在多大程度上被政府和社會公眾視為合法和正當(dāng)。由于政府是民間組織政治合法性的主要提供者，因此，民間組織的政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)除了法律法規(guī)以外，還包括社會主義一元政治價(jià)值基礎(chǔ)之上的一系列政治標(biāo)準(zhǔn)，即是否堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、是否危害國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)等等［14］?！罢握_”是衡量社會組織是否合法的主要政治標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這一政治標(biāo)準(zhǔn)，政府對民間組織采取了一系列較為嚴(yán)厲的行政管理措施：一是嚴(yán)厲的限制措施。如宗教組織，在組織成立、活動開展以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、重大活動以及主要負(fù)責(zé)人實(shí)行嚴(yán)格的管制。對于政治反對組織，政府對待組織成立的態(tài)度是禁止。對于已經(jīng)秘密成立的，則采取打擊和取締的方式。二是采取嚴(yán)格的雙重管理體制，具體包括“雙重管理”和“分層登記管理”兩種管理方式。它們一起構(gòu)成了目前中國政府對民間組織加強(qiáng)“監(jiān)督管理”最主要措施［15］。這種嚴(yán)厲的行政管理措施就是為了強(qiáng)化國家對以社會團(tuán)體為代表的民間組織的控制［16］。其結(jié)果是造成民間組織非法滋生、泛濫。

（三）行政吸納與政治嵌入——民間組織的功能弱化

行政吸納與政治嵌入是政府與民間組織互動的另一重要方式。吸納主要是指國家權(quán)威吸收和引導(dǎo)社會力量進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng)［17］。行政吸納的本質(zhì)就是一種行政控制的方式。通過對民間組織的行政吸納，使民間組織為政府所用，從而達(dá)到增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力及轉(zhuǎn)移管理職能的目的。政府對民間組織的行政吸納最成功的經(jīng)典案例就是村民委員會這種基層自治組織的吸納。村民委員會是群眾自發(fā)的自治組織，是適應(yīng)人民公社解體后鄉(xiāng)村社會管理的需要而建立起來的。這種村民自治組織成立之初即表現(xiàn)了良好的治理績效。這種地方的治理創(chuàng)新經(jīng)由國家政權(quán)的規(guī)范推廣，遂演變成一種全國性的基層治理的制度安排。通過人大立法，正式定位于基層群眾自治組織，并賦予其民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四大功能。把村民自治組織作為一種全國性的基層自治組織，并賦予其自治功能，本身就是國家政權(quán)對基層組織的吸納，基層政權(quán)通過對村干部選舉的操縱、對村委會成員發(fā)放補(bǔ)貼，把村委會當(dāng)作自己的下屬機(jī)構(gòu)來加以管理，使村民自治并沒有發(fā)揮完全意義上的自治功能，基層政權(quán)通過基層自治組織領(lǐng)導(dǎo)人的管控，達(dá)到對基層自治組織的管理和約束。政府對民間組織的行政吸納主要包括對民間組織的領(lǐng)袖吸納、組織（結(jié)構(gòu)）吸納與職能吸納等三種方式，通過行政吸納，政府將草根化、多元化的利益表達(dá)性社會組織并入政治體制，試圖通過體制吸納實(shí)現(xiàn)自身職能增容［18］。

除了對民間組織的行政吸納外，政府面對日益增長的新型社會組織，轉(zhuǎn)而采取“政治嵌入”的控制方式。政治嵌入主要是指執(zhí)政黨對民間組織的滲透，通過在民間組織內(nèi)部建立組織機(jī)構(gòu)從而形成與民間組織的互動關(guān)系。特別是對于農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、工商注冊營利組織等這種新社會組織，政府主要通過政治嵌入的方式，實(shí)現(xiàn)黨和政府對新社會組織的嵌入式治理。

四、政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)途徑

（一）政府購買公共服務(wù)：案例分析

2015年財(cái)政部頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，界定了政府購買公共服務(wù)的含義、購買主體和承接主體以及規(guī)范了政府購買公共服務(wù)的程序。目前，政府向企業(yè)購買服務(wù)主要通過PPP模式加以強(qiáng)力推進(jìn)，對于政府向非營利性的社會組織購買服務(wù)的實(shí)操尚不多。目前，已有案例主要集中于兩種購買模式：一是形式性購買，即購買主體與承接主體存在一定的依存關(guān)系，如政府相關(guān)部門向政府相關(guān)部門組建的“中心”“服務(wù)站”購買公共服務(wù)。二是非競爭性購買，即在購買過程中不存在競爭性市場，對象的選擇未經(jīng)競爭性過程，因此可稱為委托性購買。政府向獨(dú)立的民間組織進(jìn)行競爭性購買公共服務(wù)的案例尚不多見。民間組織特別是從事公益服務(wù)的非營利組織的運(yùn)作資金，絕大部分來源于民間，而不是政府部門。政府與這類民間組織仍然沒有建立起基于財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的合作伙伴關(guān)系。“廣西壯族自治區(qū)績效辦單一采購公共服務(wù)”案例

協(xié)議雙方：廣西壯族自治區(qū)績效考評領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱區(qū)績效辦）、廣西區(qū)統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)中心、中國郵政集團(tuán)南寧市分公司

購買目標(biāo)：2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評價(jià)工作電話訪問項(xiàng)目、2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評價(jià)工作問卷調(diào)查項(xiàng)目

資金來源：自治區(qū)績效辦單一采購

程序：根據(jù)2015年度績效考評工作安排，自治區(qū)績效辦印發(fā)設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)2015年度社會評價(jià)工作方案以及各專項(xiàng)滿意度評價(jià)方案，明確了調(diào)查項(xiàng)目、調(diào)查樣本等，但并未明確具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。自治區(qū)績效辦按程序?qū)嵤┟裾{(diào)項(xiàng)目的單一采購。自治區(qū)績效辦挑選承接主體，并請統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)機(jī)構(gòu)先根據(jù)評價(jià)方案初步匡算2015年度各自項(xiàng)目預(yù)算，并按有關(guān)要求提出所提供服務(wù)及自身優(yōu)勢說明；同時(shí)，初步草擬了民調(diào)項(xiàng)目采取單一來源采購的情況說明，研究起草了專家論證會議方案，做好單一來源采購申請的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

監(jiān)管：自治區(qū)績效辦在整個(gè)民調(diào)工作的具體實(shí)施中，實(shí)現(xiàn)全程參與和監(jiān)督，發(fā)揮“統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一結(jié)果使用”的作用，以有效確保民調(diào)工作的質(zhì)量和效果。

在這個(gè)案例中，廣西壯族自治區(qū)績效辦通過單一采購方式向社會組織購買公共服務(wù)。確立了購買的內(nèi)容，即2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評價(jià)工作電話訪問項(xiàng)目、2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評價(jià)工作問卷調(diào)查項(xiàng)目，并核算了成本。在購買過程中，自治區(qū)績效辦并不是充當(dāng)甩手掌柜的角色，而是全程參與，加強(qiáng)監(jiān)管。購買主體和承接主體分工明確，責(zé)任清晰。自治區(qū)績效辦的主要責(zé)任就是研究制定評價(jià)工作方案。同時(shí)嚴(yán)格實(shí)施工作監(jiān)控。對統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)部門在工作開展前均進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確項(xiàng)目具體要求，簽訂保密責(zé)任書，按既定方案及操作細(xì)則分別實(shí)施電話訪問和問卷調(diào)查，建立起內(nèi)部監(jiān)控和外部抽查的雙重監(jiān)督機(jī)制，確保調(diào)查工作質(zhì)量。責(zé)任主體和承接主體共同做好評價(jià)樣本收集整理。自治區(qū)績效辦對各市和區(qū)直機(jī)關(guān)的評價(jià)主體，按“誰了解誰評議”的原則來確定，除少數(shù)普通城鄉(xiāng)居民通過公共電話號碼簿隨機(jī)產(chǎn)生外，絕大部分調(diào)查樣本均由各市和區(qū)直部門按要求提供。為避免樣本提供的策略性行為，在樣本收集中，均要求相關(guān)單位提供全部或大部分人員信息，以有效確保工作質(zhì)量。民調(diào)機(jī)構(gòu)還要對樣本進(jìn)行再次梳理，如郵政民調(diào)要事先進(jìn)行電話外呼，確保投遞成功；統(tǒng)計(jì)民調(diào)要按格式進(jìn)行審核整理，才能導(dǎo)入相關(guān)系統(tǒng)。調(diào)查結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)、民調(diào)機(jī)構(gòu)需要提交各項(xiàng)目各群體的頻次（滿意度）、簡要分析并匯總意見建議，由績效辦根據(jù)實(shí)際情況明確各類群體、各評價(jià)檔次的計(jì)分權(quán)重，確定計(jì)分方案并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總?？冃мk重點(diǎn)根據(jù)民調(diào)結(jié)果及初步分析，結(jié)合目標(biāo)考核及平時(shí)了解掌握情況進(jìn)行全面綜合分析，把群眾意見、訴求作為剖析的重點(diǎn)，撰寫各市和區(qū)直部門的年度績效分析報(bào)告。

（二）政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)途徑

在公私伙伴關(guān)系中，地方政府、私人企業(yè)、非營利性組織與區(qū)域公民分別扮演不同的角色。地方政府處于區(qū)域公共管理的最上位，這主要是因?yàn)樾姓聞?wù)都需要透過地方政府的運(yùn)作，以及提供地方公共服務(wù)和公共物品。地方政府既是伙伴關(guān)系的發(fā)起者，也是資源的分配者。私人企業(yè)在區(qū)域公共管理中主要活躍在市場的結(jié)構(gòu)中，例如產(chǎn)業(yè)、商業(yè)活動等。私部門在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)活動中可以通過公私合伙的形式與公共部門合作，從而結(jié)成合作伙伴關(guān)系。

第一，政府購買公共服務(wù)：政府與民間組織建立伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。公共服務(wù)外包是建立政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。在上述案例中，自治區(qū)績效辦負(fù)責(zé)自治區(qū)本級及各設(shè)區(qū)市的機(jī)關(guān)績效考評工作。這項(xiàng)工作的主要內(nèi)容就是由績效辦牽頭，組織協(xié)調(diào)各市各有關(guān)單位以及各類服務(wù)管理對象、城鄉(xiāng)居民以及人大代表、政協(xié)委員等通過如下渠道有序參與：一是通過電話訪問方式，由服務(wù)對象、企業(yè)人員、各級干部職工等對各市和區(qū)直機(jī)關(guān)年度工作進(jìn)行滿意度評價(jià)，對指標(biāo)考核中一些難以定量考核的效率、效果指標(biāo)，也通過電話訪問方式，由項(xiàng)目受益群體、服務(wù)對象、基層工作人員等對有關(guān)工作的質(zhì)量和效果進(jìn)行專項(xiàng)滿意度評價(jià)。二是通過問卷調(diào)查方式，邀請各市人大代表、政協(xié)委員以及區(qū)直機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)干部職工對各市和區(qū)直機(jī)關(guān)年度工作進(jìn)行滿意度評價(jià)。三是社會公眾通過來信來訪、登陸網(wǎng)站、發(fā)送電子郵件等方式對各市各部門提出意見建議。由于績效考評民調(diào)工作涉及面廣，工作量大，時(shí)間要求緊，專業(yè)性和敏感性很強(qiáng)，限于自身力量以及考評客觀公正性等方面的原因，績效辦更多地著力于方案設(shè)計(jì)、實(shí)施監(jiān)控、結(jié)果分析等方面，而將2015年度自治區(qū)績效考評社會評價(jià)項(xiàng)目采用單一來源采購方式由有關(guān)民調(diào)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施，即將電話訪問、問卷調(diào)查等具體工作則委托相關(guān)專業(yè)民調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

第二，選擇正確的合作伙伴。在確定了政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，接下來就是選擇正確的合作伙伴。尋找最好的潛在伙伴就是要決定他所提供的哪一種資源對政府工作最為有效。選擇正確的伙伴關(guān)系必須注意文化兼容性、經(jīng)營能力、新近顧客、鄰里紐帶以及合法性五個(gè)方面的問題［19］58。

在上述案例中，自治區(qū)績效辦考察了區(qū)內(nèi)能夠承擔(dān)民調(diào)工作的單位，包括政府統(tǒng)計(jì)部門及其下屬單位（如國家統(tǒng)計(jì)局廣西調(diào)查總隊(duì)、自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心）、高校實(shí)驗(yàn)室（如廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院CATI市場調(diào)查實(shí)驗(yàn)室）、國有企業(yè)（如南寧郵政公司）以及其他調(diào)查研究機(jī)構(gòu)（如零點(diǎn)公司、央視索福瑞）等?？冃Э荚u工作開展以來，先后與區(qū)內(nèi)的很多機(jī)構(gòu)單位進(jìn)行了聯(lián)系溝通，一些單位因種種原因難以進(jìn)行合作：民間調(diào)查機(jī)構(gòu)在廣西開展業(yè)務(wù)少，影響力有限，且聯(lián)系方式不明；調(diào)查總隊(duì)以實(shí)施問卷調(diào)查為主，耗時(shí)長、層次多，費(fèi)用偏高（費(fèi)用超過30元/樣），加上其業(yè)務(wù)工作多，自身意愿不強(qiáng)；財(cái)經(jīng)學(xué)院的CATI實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目開展不多，人員素質(zhì)、實(shí)施時(shí)間、自身專業(yè)水平等仍有不足。與這些單位相比，自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局民調(diào)中心以及南寧郵政公司各自具有一定優(yōu)勢，積累了較為豐富的民調(diào)工作經(jīng)驗(yàn)，在工作質(zhì)量、信息安全、調(diào)查費(fèi)用等方面比較符合要求。經(jīng)過認(rèn)真篩選、反復(fù)談判和幾年的實(shí)際操作，自治區(qū)績效辦與這兩家單位已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的良好合作關(guān)系。因此，自治區(qū)績效辦建議將2015年度民調(diào)項(xiàng)目仍將委托統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

第三，伙伴關(guān)系的管理：合同制治理。“當(dāng)政府越來越依賴第三方提供服務(wù)時(shí)，其績效也會更加依賴于管理各種伙伴關(guān)系并讓合作伙伴們承擔(dān)責(zé)任的能力［19］19?！惫胶献骰锇殛P(guān)系的管理主要是一種合同管理。這是因?yàn)?，在公私合作伙伴關(guān)系的合約安排中，合同既是公共部門和私人非贏利部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關(guān)系的依據(jù)。政府與私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立、運(yùn)作還是改變，都離不開合同。無論是作為公共服務(wù)購買主體的政府還是作為承接政府購買服務(wù)的主體的社會組織，都必須依賴合同來履行他們的責(zé)任。而一個(gè)好的公共合同涉及經(jīng)濟(jì)、效率、有效性、回應(yīng)性、責(zé)任性和平等因素進(jìn)行復(fù)雜的平衡［10］14。

結(jié)語

隨著政府改革的深入和新的公共管理理念的引入，政府向民間組織購買公共服務(wù)從地方試點(diǎn)和創(chuàng)新到一種全國性的制度設(shè)計(jì)，為政府與民間組織的伙伴關(guān)系留下了空間。民間組織和政府部門各自在組織特征上的優(yōu)勢和不足，決定了二者間建立伙伴關(guān)系具有必要性［20］，而這種伙伴關(guān)系的建構(gòu)也可以促進(jìn)政府與民間組織的有效合作。在中國，伴隨著政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變，特別是治理理念的引入和普及，傳統(tǒng)的由政府大包大攬的政府管理模式開始向公共治理模式轉(zhuǎn)型，多元公共治理主體成為公共服務(wù)的生力軍。政府開始向私人部門和民間組織購買公共服務(wù)成為一種新趨勢。經(jīng)過近20年的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)擴(kuò)至居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社工服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)等領(lǐng)域。但是，在實(shí)操中，我國地方政府購買公共服務(wù)的承接主體大多為具有依附關(guān)系的政府下屬的單位或團(tuán)體，購買方式大多是非競爭性購買。在公共服務(wù)外包的大背景下，如何確保一個(gè)競爭性市場的存在，以保證公共服務(wù)效率和質(zhì)量［21］，仍然是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

[1]王名.中國民間組織30年：起向公民社會[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：3.

[2]孫炳耀.中國社會團(tuán)體官民二重性問題[J].中國社會科學(xué)季刊（香港），1994（6）.

[3]康曉光.轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社團(tuán)[J].中國社會科學(xué)季刊（香港）,1994(6).

[4]Lin Shangli.“Two Modes of Social Construction:the CPC and the NGOs”,SocialSciencesinChina.AQuarterly Journal Vol.IX.No.2 Summer 2007.

[5]Chan,Anita 1993,“Revolution or Corporation?Workers and Trade Unions inPost-MaoChina.”TheAustralian Journal of Chinese Affairs,29.

[6]賈西津.民間組織與政府的關(guān)系[M]//王名.中國民間組織30年：起向公民社會.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[7]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[8] IMF.Public-private partnerships［G］．Paper Prepared by the Fiscal Affairs Department，mimeo．2004．

[9]林水吉.跨域治理：理論與個(gè)案研析[M].臺灣：五南圖書出版股份有限公司，2009：51.

[10]菲利普·庫珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[11]陳振明，等.政府工具導(dǎo)論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2009:298.

[12]張萬寬.發(fā)展公私伙伴關(guān)系對中國政府管理的挑戰(zhàn)及對策研究[J].中國行政管理，2008(1).

[13]康曉光,韓恒.分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究[J].社會學(xué)研究，2005(6).

[14]熊躍根．轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中的“第三部門”發(fā)展：對中國現(xiàn)實(shí)的解釋[J]．社會學(xué)研究，2001（1）．

[15]孫志祥.“雙重管理”體制下的民間組織:以三個(gè)民間環(huán)保組織為例[J]．中國軟科學(xué)，2001（7）.

[16]Saich，T.（2000）.Negotiating the State:The Development of Social Organizations in China.The China Quarterly，No.161，March:124～141.

[17]陶建鐘.風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型語境下社會秩序的路徑選擇：控制、吸納與協(xié)作 [J].浙江社會科學(xué)，2013(8):59.

[18]王向民.分類治理與體制擴(kuò)容:當(dāng)前中國的社會組織治理[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2014（5）.

[19]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.

[20]Salamon,L.M.1981，“Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action.”Public Policy 29(3).

[21]井敏.競爭性市場：PPP模式有效運(yùn)行的前提[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-10-12.

（作者系廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

C23

A

1004-700X（2016）06-0067-06

國家社科基金“農(nóng)村治理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：16BZZ051）