人民代表大會制度的完善與國家治理體系現(xiàn)代化

◎楊雪冬

人民代表大會制度的完善與國家治理體系現(xiàn)代化

◎楊雪冬

當(dāng)代中國政治制度是中國人民經(jīng)過百年探索和制度選擇確立的制度體系，既符合中國國情，也帶有鮮明的現(xiàn)代性。人民代表大會制度作為根本政治制度，“是中國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體”。由于其集中體現(xiàn)了“人民主權(quán)”和代議制精神，因此是具有鮮明現(xiàn)代性的制度。

習(xí)近平在紀(jì)念人民代表大會制度建立60周年的講話中說，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民取得革命勝利后，國家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國家應(yīng)該怎樣治理？這是一個(gè)關(guān)系國家前途、人民命運(yùn)的根本性問題”。人民代表大會制度就是回答這些問題的答案。

人民代表大會制度與當(dāng)代中國治理體系

與國家治理體系的大部分構(gòu)件一樣，人民代表大會制度是在中華人民共和國成立之后被創(chuàng)建的。近代以來，代議制曾經(jīng)有過國會、議會、參議會等多種形式，人民代表大會制度則是中國共產(chǎn)黨提出的代議制形式。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中就討論了在一個(gè)新中國中如何組織政權(quán)機(jī)關(guān)的政體問題。他說，沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家?；诮詠碇袊鴳椪ㄔO(shè)的教訓(xùn)和中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地斗爭中積累的經(jīng)驗(yàn)，他設(shè)想，“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府”。

1949年通過政治協(xié)商會議實(shí)現(xiàn)民主建政后，對于這個(gè)新的國家來說，最為迫切的任務(wù)是，如何設(shè)計(jì)一種現(xiàn)代的，為世界各國普遍接受的制度形式，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)產(chǎn)生和運(yùn)行方式從軍事化向常態(tài)化的轉(zhuǎn)變。制訂憲法和建立人民代表大會制度就承擔(dān)著這種歷史使命和制度責(zé)任。人民代表大會制度的建立，從三個(gè)方面賦予了當(dāng)代中國治理體系的現(xiàn)代性。

首先，以普選產(chǎn)生國家權(quán)力機(jī)關(guān)的方式替代了武裝奪取政權(quán)的軍事方式，建立了全國性的政權(quán)。人民通過選舉代表，實(shí)現(xiàn)了對國家的授權(quán)，體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，確立了人民與國家之間的現(xiàn)代關(guān)系，以民主的方式解決了國家權(quán)力的來源問題，并使國家政治生活從軍事化狀態(tài)轉(zhuǎn)入定期選舉、定期更替的常態(tài)化。

其次，采取“自下而上”的層層遞進(jìn)選舉方式，將人民組織起來。彭真說，人民代表大會是“全國人民的基本的組織形式。所謂基本的組織形式，就是說只有通過它才能把四萬萬七千五百萬人民組織起來，離開它人民組織不起來”（彭真：“開好人民代表會議，改善黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”，《彭真文選》，第222頁。人民出版社，1991年版）。明確了國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間的權(quán)力來源關(guān)系，反轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)上“自上而下”層層加封手段的權(quán)力授予方式，實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代化。

第三，人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，通過選舉產(chǎn)生了人民政府、人民法院和檢察院等其他國家機(jī)關(guān)，明確了這些機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，并將這些關(guān)系通過《憲法》固定下來。這些主要國家機(jī)關(guān)的建立，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和主要職能的完備化。各級人民代表大會具有立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督等職權(quán)。這樣就解決了人民意志上升為國家意志，再轉(zhuǎn)化為國家行動這個(gè)現(xiàn)代治理關(guān)系，為提高國家治理的績效提供了制度保障。

董必武曾經(jīng)深刻地指出了人民代表大會制度在整個(gè)國家治理體系中的重要性。他說，我們國家有很多制度，如婚姻制度、稅收制度、司法制度、軍制、學(xué)制等等，但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉。

人民大表大會制度的發(fā)展演進(jìn)

經(jīng)過60多年的發(fā)展演進(jìn)，人民代表大會制度在不斷適應(yīng)國情和滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的過程中，定位逐漸明確，功能不斷實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)成為整個(gè)國家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必不可缺的制度要素。

回顧60年的發(fā)展歷程，可以清晰地看到人民代表大會制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一個(gè)階段是1954年到1963年人民代表大會制度初創(chuàng)時(shí)期。根據(jù)1954年《憲法》，建立了全國人民代表大會常務(wù)委員會，但1953年建立的地方各級人民代表大會并沒有設(shè)立常務(wù)委員會。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各級人民代表大會雖然代表性廣泛，但是榮譽(yù)性明顯；而且在權(quán)力不斷集中的情況下，功能單一。第二個(gè)階段是1964年到1977年的中斷期?！拔母铩笔?，整個(gè)國家的政治生活陷入混亂。1964年12月第三屆全國人大一次會議后，全國人大連續(xù)10年沒有再召開。1975年1月，四屆全國人大開了一次會議后，又間斷了3年。地方各級人大陷入癱瘓，受到革命委員會的嚴(yán)重沖擊和破壞。第三個(gè)階段以1978年第五屆全國人大第一次會議召開為標(biāo)志，開始了人民代表大會制度健康發(fā)展的新階段。

雖然在過去30多年的發(fā)展過程中，人民代表大會制度也遇到過坎坷，經(jīng)歷過曲折，但始終堅(jiān)持將實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和實(shí)現(xiàn)國家政治生活規(guī)范化制度化法治化作為發(fā)展的基本目標(biāo)，不斷提高制度能力，更好地發(fā)揮根本政治制度對其他制度的規(guī)范和塑造作用。這主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，人民代表大會與執(zhí)政黨的關(guān)系逐步納入憲法和法律框架。執(zhí)政黨是中國政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的主要制度。但是在現(xiàn)實(shí)中，二者的關(guān)系長期糾纏于“黨大”還是“法大”這樣非此即彼的爭論中，一些黨委在決策過程中缺乏對人民代表大會及其常委會的應(yīng)有尊重，不僅干擾了人大的正常運(yùn)行，也加深了其“橡皮圖章”的消極形象。從中國共產(chǎn)黨十三大以來，如何完善人民大會大會制度就是中國民主政治建設(shè)的重要組成部分。執(zhí)政黨提出要不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國三者之間的關(guān)系，通過執(zhí)政能力建設(shè)、社會主義法治國家建設(shè)、擴(kuò)大公民有序政治參與、以及協(xié)商民主建設(shè)等多種制度建設(shè)，多層次多維度地提高民主法治水平。人民代表大會與執(zhí)政黨之間的關(guān)系逐步被納入憲法和法律框架下進(jìn)行審視。一方面執(zhí)政黨明確提出，包括政黨在內(nèi)各種組織以及個(gè)人都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，這在理論上消除了“黨大”還是“法大”的根源；另一方面，執(zhí)政黨提出要推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)，支持發(fā)揮人大及其常委會的作用，引導(dǎo)和發(fā)揮好人大代表依法履職的積極性，不斷完善人大的工作機(jī)制。在體制機(jī)制能力建設(shè)等方面的具體舉措有助于人民代表大會制度實(shí)際效果的有效發(fā)揮。

第二，人民代表大會制度在結(jié)構(gòu)上日趨完整。人民代表大會制度，是建立在從中央到地方各級政權(quán)之上的一套完整制度。1979年，隨著新的《選舉法》和《地方組織法》的制訂實(shí)施，地方各級恢復(fù)了人民代表大會制度，從省到縣三級建立了人大常委會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了人大主席團(tuán)。根據(jù)1982年《憲法》，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設(shè)專門委員會。并且適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，不斷增加專門委員會的類別。從第六屆全國人民代表大會起，設(shè)立了民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會。1988年，第七屆全國人民代表大會增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會。1993年第八屆全國人民代表大會又增設(shè)了環(huán)境保護(hù)委員會。1998年第九屆全國人民代表大會又增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。這些專門委員會是常設(shè)性機(jī)構(gòu)，受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。專門委員會的設(shè)立，既提高了人大工作的專業(yè)化水平，也保證了對于國家管理主要領(lǐng)域的立法監(jiān)督工作的常態(tài)化。人大常委會組成人員的專職化水平也在不斷提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國人大常委會組成人員的專職化程度在六屆為63%,七屆為74%,八屆則上升為78%。2003年第十屆全國人大開始設(shè)立專職常委。此前和之后，一些地方人大也進(jìn)行了相應(yīng)的改革探索，目的都是為了改進(jìn)人大常委會的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。

第三，人民代表大會及其常委會的職權(quán)逐步有效發(fā)揮。雖然各級人民代表大會及其常委會因?yàn)閷蛹壍牟煌?，職?quán)存在著差別，但是選舉、任命和罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)是各級人大及其常委會的共同職權(quán)。全國人民代表大會還享有修改、監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)和立法權(quán)。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，導(dǎo)致了問題，引發(fā)著變革，使得各級人大及其常委會享有的法定權(quán)力不斷被激活，從法律文本走向現(xiàn)實(shí)生活。在多項(xiàng)職權(quán)中，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使更為突出。為了實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的建設(shè)目標(biāo)，從全國人大到各級地方人大，積極投入到立法和執(zhí)法監(jiān)督工作中。一些重要法律不斷推出，比如1999年《行政復(fù)議法》通過實(shí)施，2000年，《立法法》通過并實(shí)施，2004年《行政許可法》開始實(shí)施，2007年《物權(quán)法》通過實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997年到2010年底，各級人大制定法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，實(shí)現(xiàn)了建成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)，為在市場經(jīng)濟(jì)條件下調(diào)節(jié)國家與社會、個(gè)人之間關(guān)系提供了法律依據(jù)，為法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)提供了法律條件。在行使監(jiān)督權(quán)方面，各級人大，尤其是地方人大在執(zhí)法檢查、述職評議、代表評議、個(gè)案監(jiān)督、財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行監(jiān)督等方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，既將法律賦予的監(jiān)督權(quán)具體化，也推動了“一府兩院”的工作。2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》通過，為監(jiān)督權(quán)行使的制度化、規(guī)范化提供了依據(jù)。

第四，人大代表的結(jié)構(gòu)和能力不斷改進(jìn)。人大代表是人大制度運(yùn)行中的活躍主體，也是人大制度與廣大人民群眾聯(lián)系的紐帶。人大代表的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)能力一直是社會關(guān)注和討論的熱點(diǎn)問題，被視為制約人大制度運(yùn)行效果的重要因素。1979年新制定的《選舉法》將直接選舉人大代表的范圍由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市擴(kuò)大到縣和自治縣一級，但是在實(shí)際運(yùn)行中，人大代表的推薦和代表份額的分配有著很強(qiáng)的組織化色彩，這雖然保證了代表結(jié)構(gòu)上的完美，但是限制了代表選舉的競爭性以及代表履職時(shí)的責(zé)任心。隨著公民政治參與意識的增強(qiáng)，地方人大代表選舉的競爭色彩也在增強(qiáng)。2003年，在北京、深圳等地的縣、區(qū)人大代表換屆選舉中，一些公民以個(gè)人身份參加選舉，成為一時(shí)的新聞事件，并由此引發(fā)了對“獨(dú)立候選人”的討論。各級地方人大也通過健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、拓寬代表與選民的聯(lián)系渠道、增加候選人在選舉中與選民見面環(huán)節(jié)、加強(qiáng)代表的培訓(xùn)等方式，來提高代表的履職責(zé)任意識和履職能力。而人大代表結(jié)構(gòu)的最大變化是十七大報(bào)告中提出的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。為了落實(shí)這個(gè)建議，2010年《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法（修正案）》通過，從而徹底實(shí)現(xiàn)了選舉權(quán)上的城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”。這也意味著是中國的平等選舉原則在“地區(qū)平等”、“民族平等”之外，又增加了“人人平等”，真正實(shí)現(xiàn)了普選制。

第五，人大工作機(jī)制和工作程序不斷完善。人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著人民代表大會制度的日常運(yùn)行。由于各級人民代表大會實(shí)行年會制，會期短，代表實(shí)行兼職化，所以人大的職權(quán)實(shí)際上主要是通過常委會及其工作機(jī)構(gòu)執(zhí)行的。改革開放以來，各級人大常委會逐步擺脫了領(lǐng)導(dǎo)干部工作“最后一站”的形象，工作機(jī)構(gòu)更加健全，工作人員的專業(yè)化水平不斷提高。各級人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)行更加制度化、規(guī)范化，不僅成為國家機(jī)關(guān)中依法依規(guī)運(yùn)行的表率，在專業(yè)能力等方面也有了很大的提高。一些地方人大在選舉工作的組織、代表聯(lián)絡(luò)和履職、提高立法質(zhì)量、回應(yīng)社會關(guān)切等方面積極進(jìn)行了探索創(chuàng)新，并推動了國家有關(guān)制度的建設(shè)。

從體系績效來看，人民代表大會制度完成了兩個(gè)基本功能：一是將執(zhí)政黨的意志通過民主形式轉(zhuǎn)化為國家意志；二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理的需要，加快立法工作。這兩個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)，既符合國家治理體系現(xiàn)代化的價(jià)值追求，也為國家治理體系整體績效的提升提供了民主化、法治化的保障，并構(gòu)建了整個(gè)體系的現(xiàn)代性特征。

人民代表大會制度的完善

人民代表大會制度的上述變化，也是整個(gè)國家治理體系現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)。但是，與國家治理體系現(xiàn)代化滯后于經(jīng)濟(jì)社會生活現(xiàn)代化一樣，人民代表大會制度的發(fā)展也滯后于經(jīng)濟(jì)社會多元化產(chǎn)生的巨大變化，并且滯后于國家治理體系的整體發(fā)展要求。相對于經(jīng)濟(jì)社會的重大變革，以及公民政治參與意識和能力的提升，目前的人民代表大會制度還略顯粗糙，在許多方面缺乏操作性和系統(tǒng)，并且理論建設(shè)缺乏系統(tǒng)性。

人民代表大會制度的功能發(fā)揮還帶有很強(qiáng)的形式性，在反映和整合日益多元化的民意、更有效地運(yùn)用監(jiān)督職能、提高整個(gè)國家治理體系的民主化、法治化水平等方面還有很大的拓展和提升空間，需要采取更為切實(shí)可行的舉措。而功能從形式向?qū)嵸|(zhì)的轉(zhuǎn)化，是國家治理體系和能力現(xiàn)代化最迫切需要的。

一些重要問題還需要在理論和實(shí)踐中得到解決。比如，如何更好地發(fā)揮執(zhí)政黨在人大工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，如何提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化，如何更有效地行使人大的立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定等職權(quán)，如何改進(jìn)代表選舉制度，如何提高代表的參政能力、加強(qiáng)代表與選民之間的聯(lián)系溝通，更充分地發(fā)揮代表的作用等。

胡錦濤在2004年慶祝人民代表大會制度建立50周年的講話中曾對人民代表大會制度發(fā)展提出四個(gè)方面的要求：進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量；進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會的監(jiān)督工作；進(jìn)一步密切各級人民代表大會同人民群眾的聯(lián)系；進(jìn)一步加強(qiáng)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的組織制度和工作制度。十年后，習(xí)近平在紀(jì)念人民代表大會制度建立60周年的講話中，提出要加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作；加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施工作；加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作；加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系；加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作。與十年前相比，增加了“加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施工作”的新要求。應(yīng)該說，這五個(gè)方面的工作是人民代表大會制度的基本職能，也是人民代表大會制度現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。隨著人民民主權(quán)利意識和民主能力的不斷增強(qiáng)，人民代表大會制度必須繼續(xù)堅(jiān)持正確的發(fā)展完善路線，不斷在制度化、回應(yīng)性、整合能力等多方面多做努力，以更好地實(shí)現(xiàn)整個(gè)治理體系對其的績效期待。

（楊雪冬，中共中央編譯局研究員/責(zé)編劉玉霞）