社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理的必要性分析
——基于系統(tǒng)論角度的闡釋

陳海燕 萬(wàn)志紅 李曉然

(云南大學(xué) 云南 昆明 650000)

社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理的必要性分析
——基于系統(tǒng)論角度的闡釋

陳海燕 萬(wàn)志紅 李曉然

(云南大學(xué) 云南 昆明 650000)

中國(guó)在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中正面臨著經(jīng)濟(jì)政治制度的轉(zhuǎn)型，各種內(nèi)生和外部輻射的風(fēng)險(xiǎn)因素正逐步聚集，加之現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展所蘊(yùn)涵的高度不確定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致各類公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，政府整齊劃一的公共服務(wù)制度所提供的公共服務(wù)在服務(wù)類型、專業(yè)化水平等方面都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，使得高成本、低效率以及低社會(huì)動(dòng)員能力的傳統(tǒng)政府公共危機(jī)治理模式受到挑戰(zhàn)，由此，公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)必然要求納入包括非政府組織在內(nèi)的所有利益相關(guān)者的力量和資源，形成社會(huì)整體應(yīng)對(duì)格局。本文將從系統(tǒng)理論視角入手，結(jié)合社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理中的困境分析，探討社會(huì)組織參與政府危機(jī)管理的必要性。

社會(huì)組織；公共危機(jī)管理；必要性

1 社會(huì)組織與政府在公共危機(jī)管理中的優(yōu)劣勢(shì)分析

我國(guó)正處于一個(gè)危機(jī)多發(fā)的環(huán)境中，已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入到了一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)變，公共危機(jī)難以應(yīng)對(duì)、日益復(fù)雜，政府占主導(dǎo)地位，在宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)組織方面發(fā)揮重要作用的傳統(tǒng)公共危機(jī)治理體制已經(jīng)不再適合新形勢(shì)的發(fā)展，單純依賴政府獨(dú)自應(yīng)對(duì)公共危機(jī)已成為過(guò)去。在利益多元化的今天，必須充分考慮到公眾和不同社會(huì)群體的需求，充分利用和最大限度的發(fā)揮社會(huì)組織的民間性、非營(yíng)利性和自主性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府的不足，形成政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)兩者的合作關(guān)系，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安全與穩(wěn)定。由上可知，在公共危機(jī)管理中，政府處于主導(dǎo)地位，擁有強(qiáng)大的權(quán)利和組織資源，充當(dāng)著調(diào)控者、支持者等，而社會(huì)組織則在危機(jī)前充當(dāng)危機(jī)隱患的發(fā)現(xiàn)者和預(yù)防者，在危機(jī)中充當(dāng)公共資源籌集者和服務(wù)提供者，在危機(jī)后充當(dāng)監(jiān)督評(píng)估者和恢復(fù)者。那么二者在公共危機(jī)管理中分別都具有哪些優(yōu)勢(shì)和存在哪些問(wèn)題呢？

1.1 政府在公共危機(jī)管理中的優(yōu)劣勢(shì)

公共危機(jī)管理也常被稱作是“政府危機(jī)管理”，有很多人在界定“公共危機(jī)管理”的時(shí)候，特別強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的主導(dǎo)作用。政府在公共危機(jī)的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建各環(huán)節(jié)的管理主要依托于以下兩種資源：權(quán)力資源與組織資源。

1.1.1 政府的優(yōu)勢(shì)分析

第一，政府的權(quán)力資源使政府具有相對(duì)于市場(chǎng)、公民社會(huì)更強(qiáng)的規(guī)范能力、影響能力、控制能力、整合能力以及動(dòng)員能力。第二，政府具有獨(dú)特的組織資源來(lái)面對(duì)公共危機(jī)?？茖又剖钦畬?shí)施社會(huì)管理的組織架構(gòu)與統(tǒng)治方式。面對(duì)公共危機(jī)的突發(fā)性與緊急性特點(diǎn)，政府自上而下的命令服從組織體系以及管制與命令方式的運(yùn)用，往往能夠滿足公共危機(jī)快速動(dòng)員、快速行動(dòng)的需要。尤其在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)與處置階段，政府的組織資源更是具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

1.1.2 政府的劣勢(shì)分析

第一，我國(guó)現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體系沒(méi)有持續(xù)能力。對(duì)于公共危機(jī)管理，沒(méi)有設(shè)置統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，危機(jī)來(lái)臨時(shí)各級(jí)政府設(shè)立一個(gè)臨時(shí)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)。危機(jī)結(jié)束后，應(yīng)急機(jī)構(gòu)就宣告解散。由此對(duì)相關(guān)部門(mén)的管理不能規(guī)范化，容易造成宏觀領(lǐng)導(dǎo)和具體執(zhí)行脫節(jié)，一些重要資料都隨之分散到各相關(guān)機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)，沒(méi)有組織來(lái)進(jìn)行危機(jī)信息的搜集、整理以及危機(jī)解決后的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，完善類似的危機(jī)管理預(yù)案。

第二，垂直設(shè)置的危機(jī)管理組織系統(tǒng)使得危機(jī)管理效率低下?，F(xiàn)在的各種危機(jī)事件大都起源于地方，地方政府應(yīng)當(dāng)成為危機(jī)事件的關(guān)鍵處理者。但我國(guó)的行政權(quán)力主要集中在中央，地方政府掌握的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的權(quán)力和資源相當(dāng)有限，在危機(jī)管理中地方往往過(guò)于依賴上級(jí)相關(guān)主管部門(mén)，被動(dòng)執(zhí)行中央政策的局面，導(dǎo)致了很多問(wèn)題的懸而未決。

第三，危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)和溝通困難。現(xiàn)在的公共危機(jī)事件由單一性危機(jī)轉(zhuǎn)為復(fù)合型危機(jī)，應(yīng)急管理中涉及交通、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境、軍事和能源等各個(gè)部門(mén)。但是，各政府部門(mén)、組織之間缺乏合作、協(xié)調(diào)與溝通，政府的“條塊”分割卻阻礙了管理效率。

第四，政策信息系統(tǒng)建設(shè)落后。目前，我國(guó)危機(jī)的信息基本上是通過(guò)政府內(nèi)部渠道進(jìn)行傳播，并且通常嚴(yán)格控制在決策層、相關(guān)的政府部門(mén)和相關(guān)的技術(shù)專家的范圍內(nèi)。造成公眾無(wú)法獲得真實(shí)的政策信息，對(duì)政策產(chǎn)生誤解，再加上各種小道消息紛紛出現(xiàn)，增加了公眾的恐慌情緒，危機(jī)管理會(huì)因此而陷入被動(dòng)，可能會(huì)使一部分公眾的正常利益受到影響，公眾在恐慌狀態(tài)下會(huì)對(duì)危機(jī)管理政策產(chǎn)生誤解，抗拒政策的調(diào)節(jié)和指導(dǎo)，導(dǎo)致政策無(wú)法實(shí)施。

1.2 社會(huì)組織在公共危機(jī)管理中的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.2.1 社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)分析

第一，組織結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于政府金字塔型的層級(jí)結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織一般不會(huì)采取集中領(lǐng)導(dǎo)的垂直等級(jí)式體制，大多平等、自愿的結(jié)合在一起的，組織的活動(dòng)是通過(guò)民主、非強(qiáng)制的方式展開(kāi)的，可以靈活調(diào)整工作方向和內(nèi)容，并根據(jù)實(shí)際情況不斷修改策略，將觸角伸向政府無(wú)法顧及的地方。同時(shí)，社會(huì)組織在工作中特別注重引導(dǎo)社會(huì)公眾參與、與社會(huì)成員打成一片、使用志愿者等等，能夠更好的把民眾各方面的訴求表達(dá)出來(lái)，有效的凝聚民間資本、整合社會(huì)資源，對(duì)公共危機(jī)做出迅速反應(yīng)。第二，資源籌措上的優(yōu)勢(shì)。雖然社會(huì)組織的資源籌措能力不能與政府相比，但來(lái)源廣泛，更能根據(jù)具體需求與不同定位服務(wù)于多元化和多樣化的需求。它們注重細(xì)節(jié)、提高效率，危機(jī)的發(fā)生往往會(huì)涉及方方面面的影響，從重大的生命財(cái)產(chǎn)到細(xì)微的情緒心理。第三，信息交流的優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于政府正式信息平臺(tái)，社會(huì)組織提供的信息往往更加豐富、具體，專業(yè)性和針對(duì)性強(qiáng)。重大突發(fā)事件爆發(fā)后，社會(huì)組織在危機(jī)管理中通過(guò)來(lái)源于深入了解具體情況的志愿者、公民個(gè)人等提供的信息，將更豐富、更具體的需求與情況反饋給相關(guān)組織，提高救助的針對(duì)性和效率。第四，提供專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織可以有效彌補(bǔ)政府的缺漏，針對(duì)具體個(gè)人或是群體的特殊需求提供彈性化和多樣化的服務(wù)。

1.2.2 社會(huì)組織的劣勢(shì)分析

第一，資金供給不足。政府的財(cái)政撥款與財(cái)政補(bǔ)貼是我國(guó)社會(huì)組織資金供給的主要來(lái)源，該項(xiàng)來(lái)源幾乎占了社會(huì)組織所有資金來(lái)源的一半，例如社會(huì)捐助、服務(wù)性收費(fèi)等形式的資金來(lái)源只占了很小一部分。第二，內(nèi)部體制與管理不完善。作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府失靈的社會(huì)產(chǎn)物——社會(huì)組織，它是由志愿者所組成，志愿者們有著自己光榮的理念和使命。但它的組成方式靈活多變、適應(yīng)性強(qiáng)、成本低下等特點(diǎn)也造就了組織在內(nèi)部體制和管理上的許多不足之處。第三，高水平專業(yè)人才緊缺。出于社會(huì)組織內(nèi)部資金嚴(yán)重緊缺，內(nèi)部體制與管理的不完善，進(jìn)一步造成了高水平專業(yè)人才的流失，從另外一個(gè)角度來(lái)看，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，社會(huì)地位不高、社會(huì)公信力不強(qiáng)，組織成員待遇偏低、不穩(wěn)定，也是導(dǎo)致社會(huì)組織中高水平專業(yè)人才緊缺的一個(gè)重要原因。

2 社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理的必要性分析工具

2.1 系統(tǒng)理論

系統(tǒng)論的體系形成于20世紀(jì)40年代前后。隨著以系統(tǒng)為研究對(duì)象的“系統(tǒng)論、信息論、控制論”等系統(tǒng)理論的形成，系統(tǒng)論得以逐步發(fā)展、完善并廣泛運(yùn)用。系統(tǒng)論主要指從整體上認(rèn)識(shí)客觀世界的一種科學(xué)理論和思維方式。根據(jù)系統(tǒng)論創(chuàng)立者貝塔朗菲的觀點(diǎn)，作為諸多要素有機(jī)構(gòu)成的整體，系統(tǒng)具有關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性、開(kāi)放性等特征。用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析問(wèn)題，要求運(yùn)用普通聯(lián)系和整體思維的理念，辯證地分析一切問(wèn)題，從各子系統(tǒng)的設(shè)定到整個(gè)系統(tǒng)的集成和協(xié)調(diào)，都要著眼系統(tǒng)運(yùn)行的整體性和長(zhǎng)效性，考慮系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的遞階性和層次性，聯(lián)系外界條件變化的環(huán)境適應(yīng)性。

2.1.1 系統(tǒng)整體性原理

系統(tǒng)整體性原理指的是，系統(tǒng)是由若干要素組成的具有一定新功能的有機(jī)整體，各個(gè)作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體，就具有獨(dú)立要素所不具有的性質(zhì)和功能，形成了新的系統(tǒng)的質(zhì)的規(guī)定性，從而表現(xiàn)出整體的性質(zhì)和功能不等于各個(gè)要素的性質(zhì)和功能的簡(jiǎn)單加和。系統(tǒng)的整體性，常常又被說(shuō)成系統(tǒng)整體大于部分。

2.1.2 系統(tǒng)層次性原理

系統(tǒng)的層次性原理指的是，由于組成系統(tǒng)的諸要素的種種差異包括結(jié)合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用，結(jié)構(gòu)與功能上表現(xiàn)出等級(jí)秩序性，形成了具有質(zhì)的差異的系統(tǒng)等級(jí)，層次概念就反映這種有質(zhì)的差異的不同的系統(tǒng)等級(jí)或系統(tǒng)中的高級(jí)差異性。系統(tǒng)的層次性猶如套箱。

2.1.3 系統(tǒng)開(kāi)放性原理

系統(tǒng)的開(kāi)放性原理指的是：系統(tǒng)具有不斷地與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的性質(zhì)和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開(kāi)放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件。事物的發(fā)展變化，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因是變化的條件，外因通過(guò)內(nèi)因而起作用。為使外因通過(guò)內(nèi)因而起作用，這就需要系統(tǒng)與環(huán)境之間，內(nèi)因與外因之間發(fā)生相互聯(lián)系和相互作用。

2.1.4 系統(tǒng)的目的性原理

系統(tǒng)目的性原理指的是，組織系統(tǒng)在與環(huán)境的相互作用中，在一定的范圍內(nèi)，其發(fā)展變化不受或少受條件變化或途徑經(jīng)歷的影響，堅(jiān)持表現(xiàn)出某種趨向預(yù)先確定的狀態(tài)的特性。系統(tǒng)的目的性表現(xiàn)出系統(tǒng)發(fā)展方向的確定性方面。由于自組織系統(tǒng)自保持、自調(diào)節(jié)自穩(wěn)定，因而系統(tǒng)的發(fā)展就表現(xiàn)出某種確定不夠的方向。

2.1.5 系統(tǒng)突變性原理

系統(tǒng)突變性原理指的是，系統(tǒng)通過(guò)失穩(wěn)，從一種狀態(tài)進(jìn)入另一種狀態(tài)是一種突變過(guò)程，它是系統(tǒng)質(zhì)變的一種基本形式，突變方式多種多樣，同時(shí)系統(tǒng)發(fā)展還存在著分化，從而有了質(zhì)變的多樣性，帶來(lái)系統(tǒng)發(fā)展的豐富多彩。

3 社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理的必要性分析

公共組織作為一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)始終與外界進(jìn)行著物質(zhì)、能量和信息的交換，與此同時(shí)，公共組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間也處于相互作用的過(guò)程之中。對(duì)于公共組織系統(tǒng)而言，其運(yùn)動(dòng)、變化和發(fā)展是政府與社會(huì)組織為追求自身利益而相互博弈的結(jié)果。政府與社會(huì)組織因?yàn)槔嬖V求而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)和沖突造成公共組織系統(tǒng)的無(wú)序和混亂，不利于提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

在公共危機(jī)管理中，政府與社會(huì)組織同樣存在著利益競(jìng)爭(zhēng)與沖突。在公共危機(jī)管理中，公共組織的職能是預(yù)防、解決公共危機(jī)，并進(jìn)行事后恢復(fù)與重建，但由于二者在公共組織系統(tǒng)中的不同作用與地位，加上各類環(huán)境因素的影響，他們趨于為維護(hù)自身的短暫利益競(jìng)爭(zhēng)而避免合作，既不利于二者的發(fā)展，更不利于公共組織目標(biāo)以及公共利益的實(shí)現(xiàn)。那么，在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境下，社會(huì)組織應(yīng)該如何參與到政府公共危機(jī)管理中去以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化呢，本文將在運(yùn)用博弈論分析的基礎(chǔ)上運(yùn)用系統(tǒng)論進(jìn)行分析。

從整體上看，公共組織系統(tǒng)是由政府與社會(huì)組織組成的有機(jī)整體，相對(duì)于政府，社會(huì)組織處于次要地位，實(shí)現(xiàn)人民的利益是政府的天職，由于存在政府失靈，就出現(xiàn)了社會(huì)組織承擔(dān)起本應(yīng)由政府但政府又無(wú)法承擔(dān)的部分職能，從根本上來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織存在的價(jià)值也是為實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，它們由于自身的利益訴求相互競(jìng)爭(zhēng)，政府組織將社會(huì)組織看作是競(jìng)爭(zhēng)者而非合作者，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展持保守態(tài)度，并采取了一系列限制其發(fā)展的措施。而社會(huì)組織也對(duì)政府組織的壓制報(bào)以敵視態(tài)度，為了自身的發(fā)展，很多社會(huì)組織采取與政府組織不合作的方式。由此，在公共危機(jī)管理中，政府與社會(huì)組織相互博弈，競(jìng)爭(zhēng)多于合作，最終的結(jié)果是導(dǎo)致公共組織系統(tǒng)自身的運(yùn)行和發(fā)展問(wèn)題，損害公共利益。

從公共組織系統(tǒng)各子系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系來(lái)看，在政府組織和社會(huì)組織在公共危機(jī)管理過(guò)程中同樣存在著諸多問(wèn)題。除了上文中對(duì)政府的劣勢(shì)分析，社會(huì)組織組成方式靈活多變、適應(yīng)性強(qiáng)、成本低下等特點(diǎn)同時(shí)也造就了組織在內(nèi)部體制和管理上的許多不足。系統(tǒng)的開(kāi)放性原理強(qiáng)調(diào)封閉的系統(tǒng)最終都會(huì)滅亡，公共組織系統(tǒng)需要適應(yīng)環(huán)境變化與其所處的環(huán)境中的其他系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、信息、能量的交換，而作為其子系統(tǒng)的政府與社會(huì)組織同樣也需要與外界進(jìn)行交流，其中就包括二者之間的物質(zhì)、信息和能量的交換與補(bǔ)充。

基于如上分析，可以得出結(jié)論：政府與社會(huì)組織作為公共組織的子系統(tǒng)，都在為實(shí)現(xiàn)公共利益，也即公共組織系統(tǒng)的目標(biāo)而運(yùn)作，各自利益最大化并不代表公共組織系統(tǒng)的利益最大化。所以，政府與社會(huì)組織在公共危機(jī)管理中不應(yīng)只顧及自身的局部利益，而應(yīng)在公共利益最大化的基礎(chǔ)上追求自身的利益，積極尋求合作，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在公共危機(jī)管理過(guò)程中發(fā)揮著各自的特點(diǎn)和獨(dú)特作用，政府充當(dāng)著調(diào)控者、支持者等的角色，社會(huì)組織發(fā)揮著危機(jī)預(yù)防、資源籌集、事后評(píng)估等功能，最終形成“正和博弈”，并且使得公共利益最大化。

4 結(jié)語(yǔ)

本文用系統(tǒng)論對(duì)政府與社會(huì)組織合作進(jìn)行公共危機(jī)管理的必要性分析，從系統(tǒng)論角度分析，政府和社會(huì)組織作為公共組織系統(tǒng)的子系統(tǒng)，既有自己的利益訴求，又必須按整體性原理和開(kāi)放性原理要求局部利益服從與整體利益，二者必須互通有無(wú)，進(jìn)行信息、物質(zhì)等交流，才能促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)和二者的良好發(fā)展。由上可以得出，在公共危機(jī)多發(fā)時(shí)期，政府與社會(huì)組織有機(jī)合作進(jìn)行公共危機(jī)管理已成為時(shí)代發(fā)展的要求，而且關(guān)于社會(huì)組織參與公共危機(jī)管理的理論已有很多研究與實(shí)踐。那么，在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等大環(huán)境高度變化和公共危機(jī)多發(fā)的轉(zhuǎn)型背景下，政府如何處理好與社會(huì)組織的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)其積極性，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上還需要深度探究，并在不斷的實(shí)踐中總結(jié)和探索。

[1] 朱曉霞，韓曉明：《對(duì)我國(guó)政府公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的系統(tǒng)分析》[J].《學(xué)術(shù)交流》，2009(3).

[2] 馬海韻：《非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)》[J].《行政倫壇》，2011(6).

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個(gè)舊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。萬(wàn)志紅(1991.12-)，女，漢族，云南昆明人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：衛(wèi)生事業(yè)管理。李曉然(1990.09-)，女，漢族，河北石家莊人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，研究方向：城市管理。

D920

A

1672-5832(2016)03-0179-02